中國加入wo十年從規(guī)制符合者到規(guī)制先驅(qū)

中國加入wo十年從規(guī)制符合者到規(guī)制先驅(qū)

自2001年以來，中國的加入聯(lián)合國經(jīng)濟合作組（以下簡稱ws）已進入第十個年頭。回顧過去的十年時間,中國在WTO中成功實現(xiàn)了從規(guī)制遵守者到規(guī)制制定者,從新加入成員到核心成員,從默默無聞到有所作為的華麗蛻變。目前,作為經(jīng)濟全球化的主要受益者,中國的崛起已經(jīng)使全球貿(mào)易利益格局發(fā)生變化,無論從全球或者是中國自身角度出發(fā),都要求中國在WTO內(nèi)發(fā)揮更加積極的作用。而近期的全球性金融危機使以往的世界經(jīng)濟制度框架面臨調(diào)整,也為中國進一步發(fā)揮作用提供了契機。本文擬結(jié)合中國加入WTO十年來參與多哈回合談判的歷程回顧,就中國參與WTO決策機制的實踐與策略開展研究,并就未來發(fā)展做前瞻性思索。一、wto決策機制的演變作為規(guī)則導向的國際組織,WTO體系中的決策機制在WTO協(xié)議中有明確規(guī)定。WTO協(xié)議第九條指出,“世貿(mào)組織應當繼續(xù)遵循《1947年關貿(mào)總協(xié)定》奉行的由一致意見作出決定的實踐。除另有規(guī)定外,若某一決定無法取得一致意見時,則由投票決定。在部長會議和總理事會上,世貿(mào)組織的每一成員有一票投票權(quán)。歐洲共同體投票時,其票數(shù)應與參加歐共體成員國數(shù)相等。除本協(xié)議和多邊貿(mào)易協(xié)議另有規(guī)定外,部長會議和總理事會的決定應以多數(shù)表決通過”1。這一條款規(guī)定了WTO體制內(nèi)的兩種決策方式,即全體一致和投票表決。然而,在實際運作的過程中,WTO的決策機制與法律文本的規(guī)定卻并非完全一致。JeffreyJ.Schott就認為2,WTO決策機制是成員解決貿(mào)易談判和貿(mào)易體制管理方面問題的過程。RichardH.Steinberg則尖銳地指出3,“所謂基于主權(quán)平等而建立的WTO決策機制,只不過是在程序上有組織的虛偽表現(xiàn),是傾向于美、歐等大國的”。歷史地看,WTO決策機制的演進基本上可以劃分為三個階段4:第一階段,GATT時代(1948～1994年),決策基本上是在少數(shù)發(fā)達成員之間進行的,發(fā)展中國家出于種種原因,基本沒有參與。第二階段(1995～2003年),WTO成立至坎昆部長會議,這一階段發(fā)展中國家隨著經(jīng)濟的發(fā)展和貿(mào)易需求的不斷擴大,開始積極要求參與WTO決策,然而,舊的決策機制不能適應新的形勢,圍繞著參與決策問題展開了激烈的斗爭,出現(xiàn)了巨大的動蕩。第三階段(2003年至今),從坎昆會議到香港會議再到今日,WTO成員開始討論如何改善決策機制,并且意識到在不投票而是采用協(xié)商一致的前提下,150多個成員坐在一起很難就復雜的議題展開談判,因而采取了一些積極的舉措,促使決策機制在參與度和透明度上取得了一定的進展。在前期實踐的基礎上,目前的WTO決策機制主要呈現(xiàn)如下特點:1.wto的決策原則協(xié)商一致是WTO決策機制的基石。協(xié)商一致雖然存在缺點,但與投票表決相比,兼顧了大國和小國的利益,不失為一種促使達成互利共贏結(jié)果的次佳選擇。WTO成立以來的多項法律修訂和實踐就表明,WTO已經(jīng)初步確立了“協(xié)商一致為主,投票表決為輔”的決策原則。例如,1995年11月,WTO總理事會決定以后WTO加入和豁免將采取協(xié)商一致的方式通過,只有在無法達成協(xié)商一致的情況下才投票表決。又如,1999年競選WTO總干事出現(xiàn)重大分歧,造成10個月的僵局,即使在一部分成員堅決要求投票的情況下,WTO最終還是沒有進行投票5。目前,WTO在法律上不廢止投票的可能原因在于,一成員一票仍維系著傳統(tǒng)的主權(quán)平等原則。而投票作為一種威懾,在協(xié)商一致難以達成的時候,可以發(fā)揮一定的作用,迫使各方回到談判桌前,繼續(xù)尋求共識。2.wto非正式機制的特點在協(xié)商一致為主的決策方式下,成員方就必須投入大量的精力進行決策前的磋商和“私下交易”。在正式會議前磋商達成初步共識,再提交全體會議通過。此外,協(xié)商一致的過程也是一個測試民意的過程,而且是一個反復的過程。由此,“非正式性”就成為WTO決策機制的一大特色。實踐中,在正式?jīng)Q策機制之外,WTO存在著法律并沒有規(guī)定的非正式?jīng)Q策機制,如綠屋會議和各種非正式磋商等,并且法律規(guī)定需要投票通過的決策機制幾乎很少使用。這使得WTO正式?jīng)Q策機制成為“冰山的一角”,非正式機制實際操縱著WTO的決策和運行。例如,“綠屋會議”實質(zhì)上扮演了類似公司董事會的角色,它引導正式談判的意向,能夠協(xié)調(diào)不同成員的立場,并可能最終影響規(guī)則文本草案的形成6。WTO非正式機制的基本特征是,強調(diào)前期磋商和談判,推動形成共識,通過堅持協(xié)商一致不投票的原則,使成員的注意力不再集中在拉票或選舉政治上,而是集中在決策前反復細致的磋商和尋求共識上。需要強調(diào)的是,這種非正式?jīng)Q策機制的副產(chǎn)品是排他性和不透明,這兩個問題已成為該機制飽受詬病的焦點。3.有利于增強發(fā)展中國家參與wto決策機制的能力目前,談判集團已成為WTO決策不可缺少的組成部分,對WTO決策機制產(chǎn)生了深遠的影響。首先,談判集團有利于提高非正式?jīng)Q策的參與度和透明度,利于各個集團的立場和聲音反映到WTO核心決策圈內(nèi)。其次,談判集團有利于增強發(fā)展中國家參與WTO決策機制的水平,幫助成員克服談判資源匱乏的局限性,增大了發(fā)展中國家的話語權(quán)。最后,談判集團有利于整合各方立場,有助于把原先分散的不同立場整合起來,提高談判效率。4.為wto企業(yè)提供秘書性工作WTO的各項職能都是由其各類組織機構(gòu)實現(xiàn)的,這些組織機構(gòu)的設置和運作,對于促進WTO充分、有效履行職能具有十分重要的意義。其中,秘書處的工作由總干事領導,其職能是為WTO的各種機構(gòu)提供秘書性工作。秘書處的經(jīng)濟學家對貿(mào)易實績和貿(mào)易政策進行分析;法律專家主要是起草文件,協(xié)助組織會議、談判及向各代表團提供法律咨詢,并協(xié)助解決涉及WTO規(guī)則和程序的貿(mào)易爭端。二、中國積極參與多哈談判以多哈回合談判為例十年前,WTO發(fā)展史和中國改革開放進程中分別發(fā)生了兩件具有里程碑意義的事件:WTO第四屆部長級會議啟動了新一輪多邊貿(mào)易談判(下稱多哈談判),中國也在此次會議上成為WTO正式成員。十年之間,多哈談判一波三折、久拖未決,而中國在加入WTO之后,已在積極參與多哈談判過程中成長壯大?；厥走^去的十年,可以把中國參與多哈回合談判的歷程劃分為三大階段:1.中國方面—起步與適應(2001～2005年)2001年中國加入WTO后,即開始參與剛剛啟動的多哈回合談判。作為新成員,中國一方面認真履行加入WTO承諾,另一方面也首次作為正式成員與其他成員方一道參與多哈回合談判的各項議題。作為新成員,中國在該階段談判處世謹慎,從防守起步,在參與中逐步積累經(jīng)驗,提高能力。期間經(jīng)歷的4個“第一次”堪稱亮點。2002年6月,中國向規(guī)則談判工作組遞交了一份有關“漁業(yè)補貼”的提案,這是中國作為正式成員提交的第一份提案。漁業(yè)補貼在多哈回合談判中是一個全新的領域,此前沒有相應的多邊紀律。中國此份提案就漁業(yè)補貼涵蓋的范圍、發(fā)展中成員應享受的特殊和差別待遇等問題表明了中國的態(tài)度,為中國以后更深入地參與相關談判奠定基礎。2003年,中國第一次參與了多哈談判中的談判集團——“農(nóng)業(yè)談判發(fā)展中成員二十國協(xié)調(diào)組”(簡稱G20)。G20在坎昆會議之前成立,在會議期間正式亮相并發(fā)揮作用。G20成員主張推動多哈回合農(nóng)業(yè)談判,要求發(fā)達成員削減扭曲貿(mào)易的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持,取消出口補貼。2003年9月,WTO第五屆部長級會議在墨西哥坎昆舉行。中國代表團首次以正式成員身份出席了坎昆會議。中方在會上強調(diào),“要承認新成員已經(jīng)做出的重要貢獻,在新一輪談判中新成員的特殊關切必須得到有效解決,這樣才能體現(xiàn)WTO公平公正的原則”7。會后,新成員待遇的要求被寫入坎昆會議部長宣言草案,也成為此后中國參與多哈回合談判的要價之一。2005年7月,由中國主辦的WTO非正式部長會議在大連召開,這是中國作為WTO成員第一次主辦部長級會議。大連小型部長會議參與方就一些重點議題展開討論,為2005年底在香港舉行的第六屆部長級會議奠定基礎。中國舉辦此次小型部長會議,成為中國參與多邊貿(mào)易談判歷史上具有標志性意義的事件。2.香港會議之后中國的主要進展和影響隨著多哈回合談判的推進和中國談判經(jīng)驗的積累,中國逐步適應了多邊貿(mào)易談判的游戲規(guī)則,并開始主動引導談判。在主辦大連小型部長會議后,中國在WTO第六屆部長級會議上發(fā)揮積極作用,表明中國參與WTO談判已由前期的起步適應轉(zhuǎn)向了積極參與階段。WTO第六屆部長級會議于2005年12月在中國香港舉行。作為此次會議的東道主,中國開始顯著地在發(fā)達成員和發(fā)展中成員之間發(fā)揮了橋梁和平衡的作用。例如,在審議通過《香港部長宣言》(下稱《宣言》)的代表團團長會議上,委內(nèi)瑞拉表示《宣言》中部分內(nèi)容與其國內(nèi)立法有沖突,宣布要阻止《宣言》的通過,古巴對此表示支持。為避免艱苦談判的成果落空,在WTO總理事會主席請求下,經(jīng)過中方代表團的積極斡旋,雖然委內(nèi)瑞拉和古巴表示對會議結(jié)果不滿,但沒有阻止《宣言》的通過,確保了香港會議的成功結(jié)束。香港會議之后,中國在多哈回合談判中的地位為各方認可。中國在談判決策中的影響力快速上升。其中的一個典型事件是,2007年5月初在農(nóng)業(yè)主席案文初稿出臺后,中方發(fā)現(xiàn)案文存在重大缺陷與隱患,與中國利益不符。為此,中方以商務部和農(nóng)業(yè)部兩部部長的名義向WTO總理事會主席、總干事和農(nóng)業(yè)談判組主席緊急發(fā)出聯(lián)名信,提出中方核心關切,促使案文更多反映發(fā)展中成員的訴求?！半p部長信”發(fā)出后,美國、歐盟、巴西、印度等主要成員均要求與中方代表團磋商。這為當時扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)談判形勢、維護中國利益發(fā)揮了關鍵作用8。3.中國進入核心決策圈,增加了中國在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。在后中國加入世貿(mào)組織的十年,也是中國經(jīng)貿(mào)快速發(fā)展,國際地位快速提升的十年,多邊貿(mào)易體制和多哈回合談判中中國的重要性日益凸顯。2008年7月,WTO總干事拉米在日內(nèi)瓦召開了WTO小型部長級會議。在此次會議期間,中國首次作為“七方”(G7)(中國、美國、歐盟、日本、澳大利亞、印度、巴西)部長小范圍磋商成員進入多邊貿(mào)易談判的核心決策圈。中國進入核心決策圈改變了多邊貿(mào)易談判的格局,增加了中國在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。目前,停滯不前的多哈回合談判實質(zhì)上反映著不斷變化的各國經(jīng)濟實力對比和利益分配格局。中國作為經(jīng)濟全球化的主要受益者,一直以積極現(xiàn)實的態(tài)度推進多哈談判。2009年12月,在WTO第七屆部長會議上,中國提出了“尊重授權(quán),鎖定成果,將2008年12月農(nóng)業(yè)和非農(nóng)主席案文作為談判基礎”9的三項原則,有力遏制了美方要求改變授權(quán),進一步擴大市場準入范圍的企圖。2011年以來,圍繞多哈談判實現(xiàn)軟著陸,中國在綠屋會議、貿(mào)易談判委員會等談判場所呼吁推動“早期收獲”,解決最不發(fā)達國家的利益關切。三、中國參與wto的路徑從迄今的實踐來看,中國在參與WTO決策機制上經(jīng)歷了一個從“局外人”的旁觀,到新成員的逐漸適應,直到最終參與到WTO核心決策層的曲折過程。實踐表明,加入WTO十年以來,中國在參與WTO工作方面發(fā)揮了積極的建設性作用,推動了多哈回合談判的進展。目前,作為WTO核心決策圈成員,中國應當在總結(jié)前期經(jīng)驗教訓的基礎上,以更有效的策略參與WTO決策機制,切實維護國家利益,防止全球貿(mào)易自由化出現(xiàn)倒退。1.擴大規(guī)模,針對不同領域結(jié)合中國前期參與多哈談判的實踐,一方面,中國依然是發(fā)展中國家,很多利益都與WTO中的發(fā)展中成員相同,另一方面,中國作為全球第一大貿(mào)易體和第二大經(jīng)濟體,又在許多方面與發(fā)達成員方立場接近。由此,靈活務實的談判策略和擔當“中間人”角色應成為中國參與多邊貿(mào)易體制決策的重要選擇。例如,在G7的小范圍“綠屋會議”中,我國與印度、巴西等國家在農(nóng)業(yè)和服務業(yè)兩個議題上面臨來自其他發(fā)達成員方較大的市場開放壓力,且我國與印度、巴西同屬G20成員,應積極展開提前的協(xié)商溝通,團結(jié)這兩個國家,強調(diào)發(fā)展中成員方的現(xiàn)實困難和特殊待遇。而非農(nóng)產(chǎn)品市場準入涉及我國作為制造業(yè)大國的重大利益,在這一議題上,我國的利益和立場可能較接近發(fā)達成員方而不同于多數(shù)發(fā)展中成員方10,因此應擔當“中間人”角色,在兼顧發(fā)展中國家利益的同時切實推進非農(nóng)產(chǎn)品市場開放。自2008年WTO小型部長會議失敗之后,多哈回合談判尚未有實質(zhì)進展。在此情形下,中國可以嘗試再次舉辦小型部長會議,借機爭取更多成員方支持中方“尊重授權(quán)、鎖定成果、將2008年12月農(nóng)業(yè)和非農(nóng)主席案文作為談判基礎”的三原則主張,促成多哈談判盡快結(jié)束。由于我國的立場并沒有局限于發(fā)達成員或發(fā)展中成員其中一方,因此可以在各個議題上基于利益關注點的不同聯(lián)合利益一致的成員方,積極推動自身基本立場的實現(xiàn)。以2005年我國主辦WTO大連會議的實踐來看,當時的中國作為東道國積極推動會議取得了顯著成果。但由于這次會議的任務是對日內(nèi)瓦進行的正式談判給予政治指導,沒有計劃產(chǎn)生任何正式文件。借鑒以往經(jīng)驗,中國再次舉辦小型部長會議應著重促成部分正式協(xié)議的達成,為多哈談判“鎖定”成果11。最后,WTO成員的各種立場實質(zhì)反映著各自國家利益的差異。靈活務實的談判策略也有賴于對國內(nèi)利益的切實把握和全面了解。目前,我國國內(nèi)不同社會群體在價值取向上呈現(xiàn)出了越來越明顯的多元化趨勢,國家在對外決策工作上已客觀面臨更多的國內(nèi)協(xié)調(diào)困難。因此,中國必須更加強調(diào)國內(nèi)協(xié)調(diào)機制在統(tǒng)一各方認識中的作用,更廣泛地吸收各方意見,并由國家協(xié)調(diào)完成對外談判方案。在這方面,國內(nèi)已有所實踐。例如在我國向WTO提交的煙花標準提案中,我國國內(nèi)首先由國家質(zhì)檢總局委托江西檢驗檢疫局牽頭完成了相關科研課題,并在此基礎上向WTO提交提案,保證了提案的科學性和說服力12。2.以提高中國在國際市場保護利益的能力,積極參與“綠屋會議”,以維護自身利益在多哈回合談判中,主要的談判集團接近20個13,這些談判集團或者按區(qū)域劃分如歐盟、東盟、南共市14、非加太、APEC、非洲集團等,或者以利益議題劃分如G10、G33、NAMA11等。2003年,中國在多哈談判中第一次參與了集團性的“農(nóng)業(yè)問題發(fā)展中國家20國協(xié)調(diào)組”(G20),獲取了寶貴的經(jīng)驗。隨后,中國又加入了“發(fā)展中成員特殊產(chǎn)品和特殊差別待遇33國協(xié)調(diào)組”(G33),并借助這一協(xié)調(diào)組表達在農(nóng)業(yè)談判中的關注;加入“新成員集團”共同提出新成員的訴求。在坎昆會議前后,中國還與廣大發(fā)展中成員一起據(jù)理力爭,使歐盟等發(fā)達成員放棄了三個新加坡議題。在知識產(chǎn)權(quán)與公共健康問題上,中國同其他發(fā)展中國家一起還使美國等發(fā)達國家同意對知識產(chǎn)權(quán)相關條款做出修改。目前,WTO“綠屋會議”發(fā)展的一大特征就是談判集團的異軍突起。以2007年1月的WTO小型部長會議為例,當時進入綠屋會議中的成員,除原有的四方(美國、歐盟、日本(G10)、加拿大(凱恩斯集團))外,另外一半來自發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家,有印度(屬G20、G33、NAMA11)、巴西(G20、凱恩斯集團、NAMA11)、中國(G20、G33)、南非(G20、非洲集團)、肯尼亞(G90)、牙買加(非加太集團)、毛里求斯(弱小經(jīng)濟體、島國集團、G90)、貝寧(棉花四國集團)等。事實上,談判集團已經(jīng)把150多個WTO成員聚合成若干集團,每個集團都有各自的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制,形成共同立場。每個集團都會有一個協(xié)調(diào)員或者發(fā)言人代表本集團參加綠屋會議,在會上表明立場,參與談判。這便形成了一種類似代表的體制,使該集團的集體立場和聲音得以反映到WTO核心決策圈內(nèi),客觀增加了“綠屋會議”的代表性。作為全球第一大出口國和第二大進口國,中國目前既有能力也有必要成為WTO談判集團的重要參與者和代表者,借助談判集團在WTO內(nèi)維護本國利益。就前期的實踐來看,中國主要參與的兩個談判集團(G20和G33)基本上都是以農(nóng)業(yè)議題為主的談判集團。值得注意的是,上述兩個集團的許多成員又都是NAMA11集團的成員。由此,這些國家在多哈談判中以要求發(fā)達國家農(nóng)業(yè)減讓為籌碼,換取非農(nóng)市場保護利益的集團談判策略是顯而易見的。但對于中國而言,由于農(nóng)業(yè)貿(mào)易所占比例較少,中國的貿(mào)易利益主要集中在非農(nóng)領域,積極支持非農(nóng)產(chǎn)品市場減讓是中國參與多哈回合談判最主要的利益所在。因此,中國在非農(nóng)市場上的減讓并不必然要求發(fā)達國家在農(nóng)產(chǎn)品談判中讓步⑦。參與G20和G33兩個談判集團在推動實現(xiàn)中國最主要貿(mào)易利益中的作用尚值得商榷。由此來看,在中國進入WTO核心決策圈之后,有必要以更加務實的態(tài)度選擇參與各類談判集團,并注意利用不同談判集團形成合力以維護自身利益。此外,中國也應開始培養(yǎng)和發(fā)起能夠切實代表自身核心利益的談判集團,增強自身在核心決策圈中的影響力。3.培養(yǎng)配合精神加入WTO后,隨著中國貿(mào)易額和在WTO繳納的會費的顯著增加,中國越來越強調(diào)由更多的中國籍專家出任WTO機構(gòu)、委員會、秘書處的負責人及主要職員。2007年,中國向WTO上訴機構(gòu)推薦的張月姣教授獲得任命,成為第一位中國籍的WTO上訴機構(gòu)成員。2008年,中國常駐WTO代表團外交官郭雪艷當選為WTO技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會主席,成為WTO機構(gòu)中第一位中國籍主席。2009年,中國常駐WTO代表團外交官朱海濤當選為WTO國營貿(mào)易企業(yè)工作組主席。相關統(tǒng)計顯示,G4談判集團4個成員美國、歐盟、巴西、印度在WTO秘書處中擔任總干事、副總干事及各司負責人以及在上訴機構(gòu)中擔任大法官的共有12人,占37.5%;G7談判集團7個成員美國、歐盟、巴西、印度、中國、日本、澳大利亞在WTO秘書處中擔任總干事、副總干事及各司負責人以及在上訴機構(gòu)中擔任大法官的共有16人,占50%。我國無人出任WTO秘書處各司負責人,僅有張月嬌在上訴機構(gòu)中擔任大法官。此外,美國、歐盟和印度在WTO秘書處中任職人數(shù)較多,且現(xiàn)任總干事PascalLam