社區(qū)管理與物業(yè)管理的整合研究

社區(qū)管理與物業(yè)管理的整合研究

一、城市社會微觀層面的管理現(xiàn)在，中國正處于從經(jīng)濟體制改革到政治體制改革、從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的過渡階段。社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。過去，縱向和鏈?zhǔn)缴鐣Y(jié)構(gòu)逐漸發(fā)展為縱向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這種網(wǎng)絡(luò)型社會結(jié)構(gòu)形成過程中,原先政府行政一體化的領(lǐng)域之外,逐漸發(fā)育和發(fā)展了新的市場經(jīng)濟領(lǐng)域以及更為廣泛復(fù)雜的社會生活領(lǐng)域?？梢哉f,目前我國社會成員的自主性明顯加強,社會結(jié)構(gòu)、社會功能、人們的生活方式和社會需求、社會組織間的相互關(guān)系都日趨多元化。在此背景下,城市的社會生活和管理體制都發(fā)生了深刻變化。與城市居民生活密切相關(guān)社會微觀層面的管理主要有兩個方面:一方面伴隨傳統(tǒng)的單位辦社會的功能日漸淡化,城市居民正在從“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”,為了體現(xiàn)一定地域內(nèi)城市居民的自治和自管,體現(xiàn)“大社會、小政府”的現(xiàn)代社會運作的基本特征,國家在城市掀起以一定居住地域范圍為基本單位的社區(qū)建設(shè)運動。隨著城市社區(qū)建設(shè)與管理的推廣,社區(qū)委員會1作為社區(qū)建設(shè)的基本組織,其功能得到了強化和激活。另一方面是傳統(tǒng)的住房制度下租住公房的城市居民,也逐步成為擁有住宅所有權(quán)的業(yè)主,由于業(yè)主的分散性和住宅產(chǎn)權(quán)的多元化(住宅的個人所有、共有、公有)而引起的對物業(yè)進行專業(yè)化、社會化服務(wù)的需求,同時又適應(yīng)了政府對整個社會資產(chǎn)(特別是固定資產(chǎn))既達到良性運作又不增加政府財政負(fù)擔(dān)的社會化、專業(yè)化服務(wù)的要求,市場上出現(xiàn)適應(yīng)多方面需求的物業(yè)管理2行業(yè)。隨著新型物業(yè)管理行業(yè)的逐漸形成及完善,業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司正日益成為城市社區(qū)的基本組織之一。對此,近年來國內(nèi)不少學(xué)者對城市社會微觀層面的管理進行的研究,主要可以分為兩類,一類主要從政治學(xué)和社會學(xué)角度對城市社區(qū)的組織體系、管理模式等問題進行研究3;另一類主要從經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)角度對物業(yè)管理領(lǐng)域存在的問題進行探討4。但在實際城市生活中,社區(qū)管理與物業(yè)管理是在時間上、空間上同時運行,又在參與主體、運行體系、運行目的上各不相同的兩種管理。因此,要想構(gòu)建和諧社區(qū),達到和諧社會的根本目標(biāo),就必須對這兩種管理方式進行全面、綜合的研究與探討。基于此,本文在評價目前我國社區(qū)管理與物業(yè)管理的組織結(jié)構(gòu)和與主體現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,分析目前各主體所面臨的困境,提出從變革組織結(jié)構(gòu)入手,重塑各主體的功能與角色,有效整合兩種管理。二、組織與權(quán)力的配置變化在“政社合一”的單位制管理模式下,政府是國家利益的唯一代表和社區(qū)管理的唯一主體,將政治和社會生活領(lǐng)域的管理權(quán)集于一身,絕大部分權(quán)力資源集于政府一級,權(quán)力配置表現(xiàn)出明顯的單向性,而社區(qū)獲得的只是極其微弱的“權(quán)力剩余”。街道辦事處和社區(qū)自治組織只充當(dāng)政府“腿”的角色,自身不具備獨立性和創(chuàng)造性。特別是作為街區(qū)內(nèi)最大的群眾自治組織——居民委員會只是被動地接受政府的命令和完成所攤派的任務(wù),而無實質(zhì)的自主權(quán)。20世紀(jì)90年代以后,隨著我國城市社區(qū)由單位制向社區(qū)制過渡,以“權(quán)力中心下移,權(quán)力明確下放”為方向的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新逐步展開,城市基層社區(qū)組織與權(quán)力配置發(fā)生迅速的變化。街道辦事處和以社區(qū)居委會為代表的社區(qū)自治組織也開始從“權(quán)力虛體”向“權(quán)力實體”轉(zhuǎn)變?？梢哉f,當(dāng)前我國社區(qū)管理的組織結(jié)構(gòu)是在以往街道辦事處的基礎(chǔ)上結(jié)合各地實際情況創(chuàng)建的,目前社區(qū)管理的代表模式主要有江漢模式、沈陽模式等。盡管各種模式在社區(qū)管理自治權(quán)的劃分上有所不同,但從組織管理結(jié)構(gòu)上來講,有著許多共性的特征,主要表現(xiàn)在:社區(qū)委員會的前身幾乎都是原街道辦事處和居民委員會,依據(jù)的規(guī)范是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》,基本性質(zhì)為基層群眾性自治組織,由民政部門進行統(tǒng)一管理,并劃撥一定數(shù)額的經(jīng)費用以支持組織的運行。因此,從某種意義上來講,社區(qū)委員會成立的主要目的是政府管理城市的需要?，F(xiàn)代城市物業(yè)管理是以城市居民擁有房屋所有權(quán)與現(xiàn)代建筑物區(qū)分所有權(quán)的存在為前提,主要代表所在小區(qū)的全體業(yè)主在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)對小區(qū)的物業(yè)實施自治管理。參與現(xiàn)代城市物業(yè)管理的主體主要有代表全體業(yè)主的業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司。相比之下,作為住宅小區(qū)內(nèi)自治組織的業(yè)主委員會,是伴隨現(xiàn)代城市物業(yè)管理體制的產(chǎn)生而產(chǎn)生,其成立的時間與社區(qū)委員會成立時間大致相同,但與原街道辦事處和居民委員會的成立相比則晚得多5。其具體職責(zé)主要包括組織業(yè)主大會的召開、代表業(yè)主選聘物業(yè)管理公司、簽訂物業(yè)管理合同等。物業(yè)管理公司則是市場經(jīng)濟中的一個獨立經(jīng)濟單位。因此,物業(yè)管理在組織管理結(jié)構(gòu)上與社區(qū)管理相比,其特征主要有:依據(jù)的規(guī)范是《物業(yè)管理條例》,業(yè)主委員會的基本形式為基層群眾性組織,由建設(shè)部門進行統(tǒng)一管理,通過市場交換提供物業(yè)服務(wù)并收取物業(yè)管理費。因此,成立的主要目的是業(yè)主維護和管理所擁有物業(yè)的需要。綜上所述,兩者組織結(jié)構(gòu)特征如表1所示:三、突的背后原因在現(xiàn)行的制度框架下,社區(qū)管理與物業(yè)管理在實際工作中存在各種矛盾與沖突的背后原因其實是各行為主體對各自面臨的困境的突破。正是由于這種困境的存在,阻礙城市和諧社區(qū)的建設(shè)。因此,在建設(shè)和諧社區(qū)的過程中對社區(qū)管理與物業(yè)管理參與主體面臨的困境的深入分析就成為解決問題的必要環(huán)節(jié)。(一)社區(qū)管理與物業(yè)管理之間的沖突由前文論述可知,社區(qū)委員會的前身幾乎都是原街道辦事處和居民委員會6,依據(jù)的規(guī)范是《居民委員會組織法》,基本性質(zhì)為基層群眾性自治組織,實現(xiàn)自我治理、自我管理,且在實現(xiàn)自治過程中代表居民向國家表達意見。然而,在實際工作中,社區(qū)委員會卻承擔(dān)了大量的政府工作,“上面千條線,下面一根針”的實際工作狀況,使其成為無名有實的政府基層政權(quán)的“腿”,代表國家向居民傳遞國家意志,成為政府管理城市的基層“代理人”。這種“代理人”職能錯位的現(xiàn)狀,既不利于基層民主政治的發(fā)展,也加重了城市基層政府的財政負(fù)擔(dān),更削減了居民對社區(qū)委員會的認(rèn)同感和參與社區(qū)建設(shè)的熱情?？梢哉f,目前我國城市社區(qū)委員會的建設(shè)與發(fā)展過程中表現(xiàn)出組織結(jié)構(gòu)科層化、組織功能行政化及組織成員“職業(yè)化”7,在這三個維度的影響下,社區(qū)建設(shè)中居民委員會向社區(qū)委員會轉(zhuǎn)變,組織變革名義上指向“自治”,但實際上更深刻、更全面地復(fù)制了政府的科層特征,而距離自治的組織性質(zhì)越來越遠(yuǎn)。與此同時,為了體現(xiàn)社區(qū)自治的性質(zhì),在有些地區(qū)的社區(qū)經(jīng)費的劃撥上,地方政府只承擔(dān)社區(qū)專職人員的基本工資,甚至是部分工資,社區(qū)專職人員的工資差額,連同社區(qū)工作經(jīng)費,需要社區(qū)通過各種途徑自己籌集或通過提供經(jīng)營性服務(wù)獲得。這種經(jīng)費制度的安排,使得社區(qū)管理陷入資金困境。一方面得到地方政府的財政撥款,理應(yīng)按照地方政府的要求落實其管理目標(biāo)或提供其所需的公共服務(wù);另一方面又需要進入市場通過提供經(jīng)營性服務(wù),以彌補自身工作經(jīng)費不足的實際情況。這種社區(qū)管理提供的經(jīng)營性服務(wù)與物業(yè)管理公司提供的市場化的服務(wù)商品在一定程度上存在沖突,為社區(qū)管理與物業(yè)管理的合作留下了嚴(yán)重的隱患。這兩種不同體制的管理,在同一區(qū)域中,特別是在城市的舊城區(qū)中的競爭沖突尤為明顯,如對有經(jīng)濟收入的服務(wù)的市場競爭及對可出租用房的管理等問題。在城市新建居住區(qū)中,盡管與舊城區(qū)存在的矛盾與沖突不同,但社區(qū)管理與物業(yè)管理之間也存在爭奪公共資源的情況。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),這種管理之間的矛盾與沖突在城市新建住宅小區(qū)中目前主要表現(xiàn)在對新建住宅小區(qū)中公共配套用房的使用方面。由于社區(qū)工作的開展需要一定的辦公用房,而目前的相關(guān)法律規(guī)定,住宅小區(qū)中開發(fā)商沒有明確產(chǎn)權(quán)歸屬的公共建筑屬于全體業(yè)主共同共有,由此,在新建住宅小區(qū)中出現(xiàn),社區(qū)委員會向業(yè)主委員會或物業(yè)管理企業(yè)索要用房的現(xiàn)象。在當(dāng)前制度環(huán)境下,社區(qū)管理不僅面臨基本性質(zhì)與成立目的相沖突的困境,還面臨由于定位不清與合作主體在工作運行中存在沖突的困境。(二)缺乏動力機制的設(shè)計限制自從我國城市居住小區(qū)推行物業(yè)管理以來,業(yè)主委員會在實際工作中就被認(rèn)為“形同虛設(shè)”,成為居住小區(qū)物業(yè)管理中的一大薄弱環(huán)節(jié)?？梢哉f,業(yè)主委員會陷入“形同虛設(shè)”的困境,也曾引起理論界廣泛的關(guān)注。從現(xiàn)有文獻看,主要集中于對業(yè)主委員會的法律資格問題的研究為主8,也有少量學(xué)者關(guān)注業(yè)主委員會在運行中的監(jiān)督機制的設(shè)計問題9。然而,在實際工作中,筆者認(rèn)為,導(dǎo)致業(yè)主委員會“形同虛設(shè)”的最主要原因是業(yè)主委員會動力機制設(shè)計的缺陷與運行經(jīng)費的短缺。在我國,無論是2007年10月前的舊《物業(yè)管理條例》,還是修改后的新《物業(yè)管理條例》,都缺乏對業(yè)主委員會權(quán)益的規(guī)定,使得業(yè)主委員會的動力機制設(shè)計處于空白。當(dāng)前成立業(yè)主委員會的前提之一是必須有業(yè)主參與業(yè)主委員會工作的意愿,并作為自薦候選人表達自己的競選理念。從業(yè)主委員會的工作性質(zhì)和特點看,作為業(yè)主委員會的成員,不僅要求有較強的責(zé)任心、組織能力和協(xié)調(diào)能力,還要有一定的物業(yè)政策水平、政治智慧、任勞任怨的品德和頑強的韌勁。而這樣的復(fù)合型人才在市場經(jīng)濟社會中十分稀缺,自然其機會成本是很高的。在我國現(xiàn)行各種正規(guī)與非正規(guī)的制度約束下,業(yè)主委員會的本質(zhì)實際上是居住區(qū)全體業(yè)主共有財產(chǎn)的理財機構(gòu)或組織,其肩負(fù)著居住區(qū)業(yè)主共有財產(chǎn)保值、增值的責(zé)任,對業(yè)主委員會的付出和工作業(yè)績,本應(yīng)按照市場經(jīng)濟的公平交易原則,給予公平合理的補償(當(dāng)然,隨著社會進步和經(jīng)濟發(fā)展,業(yè)主委員會成員真正自愿義務(wù)工作,如國外社區(qū)的義工,到那時社區(qū)就真正實現(xiàn)自治)。由于現(xiàn)行的《物業(yè)管理條例》缺乏對業(yè)主委員會權(quán)益的規(guī)定,即便是業(yè)主委員會的運行費用來源都無相關(guān)規(guī)定,很多業(yè)主委員會的運行費用都是業(yè)主自掏腰包或部分業(yè)主贊助,有的地方甚至是由物業(yè)管理公司出資。而大多數(shù)業(yè)主認(rèn)為業(yè)主委員會是一個公益性組織,業(yè)主委員會的工作費用應(yīng)收支平衡,業(yè)主委員會的委員們不應(yīng)領(lǐng)取工作酬勞,即便是對其工作的認(rèn)可也只能是領(lǐng)取少量的津貼,否則就不是非盈利的自治組織。然而,業(yè)主委員會從成立伊始,業(yè)主委員會委員不僅要耗費大量時間承擔(dān)繁重枯燥的策劃和組織工作,還面臨來自方方面面的壓力和風(fēng)險,所承受的精神壓力和經(jīng)濟損失不是少量工作津貼就能彌補的。在這種狀況下,單純依靠業(yè)主的熱心公益、樂于付出的思想長期擔(dān)任業(yè)主委員會的委員,盡職完成其所擔(dān)負(fù)的工作就非常不現(xiàn)實。這也說明為什么多數(shù)城市住宅小區(qū)的業(yè)主委員會委員難以長期擔(dān)任這一職責(zé)的原因。另一方面,即使有些業(yè)主委員會成員表面上長期擔(dān)任這一職責(zé),但由于缺乏相應(yīng)的動力機制,也就缺乏相應(yīng)的工作積極性。由此可知,業(yè)主委員會動力機制的設(shè)計缺陷正是導(dǎo)致我國城市住宅小區(qū)業(yè)主委員會“形同虛設(shè)”的關(guān)鍵因素之一。此外,筆者在調(diào)研中得知,有些地方出現(xiàn)了由物業(yè)管理公司暗中給業(yè)主委員會成員定期發(fā)放“酬勞”的情況10。當(dāng)然,不管該物業(yè)管理公司這樣做是為了穩(wěn)定業(yè)主委員會的組成,還是為了減少物業(yè)管理公司的運行成本,或者出于其他目的,這種情況的出現(xiàn)都有可能直接導(dǎo)致業(yè)主委員會與物業(yè)管理公司的經(jīng)濟合同地位發(fā)生根本性變化,使業(yè)主委員會不僅在代表全體業(yè)主利益時“形同虛設(shè)”,甚至在日常工作中直接與物業(yè)管理公司勾結(jié)或受命于物業(yè)管理公司,從而無法實現(xiàn)其成立時的最初目的。(三)基層社會的困境在我國,物業(yè)管理行業(yè)從誕生之日起就面臨重重困境,盡管隨著《物業(yè)管理條例》和《物權(quán)法》等有關(guān)制度的頒布和實施,物業(yè)管理行業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境得到了一定的改善。但現(xiàn)實中的物業(yè)管理涉及多方主體,如業(yè)主、開發(fā)商、建筑施工企業(yè)、城市市政部門和社區(qū)管理機構(gòu)等,特別是當(dāng)前我國正處在利益分化導(dǎo)致社會分層的過程中,物業(yè)管理公司作為與城市居民的日常生活直接發(fā)生服務(wù)商品交易關(guān)系的機構(gòu),便處在矛盾沖突的聚焦點的地位,加之近些年物業(yè)管理行業(yè)發(fā)展迅速,其他相關(guān)制度則相對滯后,例如,開發(fā)商、建筑施工企業(yè)的遺留問題對物業(yè)管理行業(yè)與業(yè)主之間的沖突留下了極大的隱患。有研究表明:業(yè)主與物業(yè)管理公司產(chǎn)生糾紛的原因,70%是由開發(fā)商引起的,特別是業(yè)主在使用住房過程中出現(xiàn)房屋質(zhì)量問題或開發(fā)商在售房時的有關(guān)承諾在后期不能兌現(xiàn)以后(11)。而目前除了關(guān)于維修基金的規(guī)定以外,沒有其他相關(guān)制度對此進行明確規(guī)范。同時,隨著業(yè)主主體意識的強化,權(quán)利維護達到了高潮。這種種因素最后導(dǎo)致的結(jié)果是業(yè)主與物業(yè)管理公司之間的矛盾與沖突。再加上,目前我國城市居住區(qū)利益調(diào)節(jié)機制和關(guān)系的構(gòu)建還未有效形成,本應(yīng)成為城市居住區(qū)利益調(diào)節(jié)機構(gòu)和主體的社區(qū)委員會和業(yè)主委員會卻由于前文所述的種種原因,不能有效發(fā)揮其作用。在這種利益訴求不能得以有效解決、矛盾沖突不能及時溝通的情況下,城市居民首先通過拒繳物業(yè)管理費來表達不滿,甚至一些居民在利益表達上更傾向于采取激烈的感情與情緒宣泄等非理性的方式。在此狀況下,物業(yè)管理公司陷入兩難困境,要么采取同樣非理性行為與業(yè)主發(fā)生暴力沖突,要么面臨物業(yè)管理費收繳率低的窘?jīng)r,公司面臨虧損;再者可能出現(xiàn)如前文所述的情況,物業(yè)管理公司通過暗中給業(yè)主委員會成員發(fā)放補貼,而尋求溝通的“橋梁”,以期改善與業(yè)主之間的關(guān)系;然而這種名不正言不順的補貼方式一旦被廣大業(yè)主得知,則業(yè)主與物業(yè)管理公司的關(guān)系勢必更加惡化。由上可知,當(dāng)前城市社區(qū)管理與物業(yè)管理各參與主體在發(fā)展中都面臨不同的困境,而這種困境的存在勢必影響和諧社會的構(gòu)建。筆者認(rèn)為,能否突破存在的困境,充分發(fā)揮社區(qū)管理與物業(yè)管理各主體在居民自治中的作用達成和諧共贏,必須對社區(qū)委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司當(dāng)前的角色進行有效的重組與定位。四、主體的重組:實現(xiàn)角色重組的基礎(chǔ)在實際工作中,社區(qū)管理與物業(yè)管理的各主體能否真正實現(xiàn)角色的重組與定位,必須具有一定的基礎(chǔ)。本文認(rèn)為,兩種管理重組與定位的基礎(chǔ)有兩個方面:求同與存異。(一)服務(wù)體系的重構(gòu)社區(qū)管理與物業(yè)管理都是對與城市居民生活相關(guān)的諸多方面的日常管理,兩者能有效整合的基礎(chǔ)之“同”體現(xiàn)在:“地域重合、硬件共享、宗旨相同、目標(biāo)相近”四個方面。首先,城市社會生活中,一般來講凡有住區(qū)就必有物業(yè),凡有物業(yè)就必有其主,于是從理論上講,物業(yè)管理的覆蓋范圍等同于住宅區(qū)的地域范圍,若物業(yè)管理能廣泛推行,特別是舊城區(qū)、甚至在農(nóng)村也建立了物業(yè)管理服務(wù)體系,那么物業(yè)管理與社區(qū)管理將會出現(xiàn)地域重合的局面。其次,無論是物業(yè)管理還是社區(qū)管理都是建立在一定地域范圍內(nèi)的與居民生活緊密相關(guān)的各種硬件基礎(chǔ)之上的,其中包括住房、道路、供水和文教衛(wèi)等設(shè)施,所以兩者在同一地域之內(nèi)、在同一套基礎(chǔ)設(shè)施之上的管理出現(xiàn)“硬件共享”的局面。第三,社區(qū)管理與物業(yè)管理都是以“人”為中心開展活動,為人的生存、發(fā)展提供各種方便及服務(wù)。其中社區(qū)管理主要從協(xié)調(diào)人際關(guān)系入手,通過建立良好的人際關(guān)系,創(chuàng)建良好的社區(qū)文化,來體現(xiàn)以人為本的宗旨。而物業(yè)管理主要從養(yǎng)護和完善物業(yè)及其周圍的環(huán)境來體現(xiàn)以人為本的宗旨。第四,目標(biāo)相近。物業(yè)管理雖然是由市場機制配置的企業(yè)化、公司化行為,以追求利潤最大化為其根本目標(biāo),但由于市場競爭的存在使企業(yè)在追求根本目標(biāo)的過程中,除做好物業(yè)管理的本職工作,即對相關(guān)硬件的管理外,還注重所管區(qū)域的整體文化的培養(yǎng),注重企業(yè)經(jīng)營理念與住區(qū)業(yè)主的文化認(rèn)同。這樣不僅可以降低企業(yè)管理機制的運行成本,而且可以為企業(yè)積累無形資產(chǎn),如創(chuàng)立企業(yè)品牌,最終達到文明小區(qū)或示范小區(qū)的目標(biāo)。社區(qū)管理雖然涉及經(jīng)濟、政治、社會等各方面,但也是以創(chuàng)建文明社區(qū)為其目標(biāo)的。從這方面講,物業(yè)管理與社區(qū)管理的目標(biāo)其實十分相近。(二)社區(qū)管理的“行政復(fù)位”和“公共利益”價值社區(qū)管理與物業(yè)管理的角色重組的基礎(chǔ)之二是“存異”。這里的“異”是指兩者體現(xiàn)了不同的管理機制,在功能上存在互補性。物業(yè)管理是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物,體現(xiàn)的是市場機制,而社區(qū)管理是政府管理與居民自我管理相結(jié)合的產(chǎn)物,體現(xiàn)的是行政管理和自治管理的機制。前者是應(yīng)市場的需求而產(chǎn)生,既是社區(qū)硬件的管理者,又是社區(qū)居民——業(yè)主的服務(wù)者,其全方位綜合服務(wù)的特點和提供高效、優(yōu)質(zhì)的勞務(wù)商品化的本質(zhì)要求,使它與社區(qū)管理中“社區(qū)服務(wù)可以由市場來提供服務(wù)的應(yīng)由市場來提供”的方針極為吻合,因而也責(zé)無旁貸地成為市場經(jīng)濟條件下社區(qū)管理的主要支柱。后者是在原來街道、居委會這一社會管理體制下,保留和強化其社區(qū)管理的“行政”職能,剝離其社區(qū)服務(wù)的“市場”職能重新調(diào)整經(jīng)濟利益關(guān)系,做到“行政”復(fù)位,其代表政府提供由市場機制所不能提供的一些公共服務(wù),如計生、民調(diào)、民政等福利性服務(wù)。在功能上的互補為兩者有機結(jié)合提供了又一個重要的基礎(chǔ)。由此可見,物業(yè)管理與社區(qū)管理的這種求同存異的關(guān)系為兩者的有效整合提供了一個可行的、穩(wěn)定的基礎(chǔ)。五、社區(qū)委員會、業(yè)主委員會和房地產(chǎn)管理公司的角色轉(zhuǎn)變和定位理念以及所需的外部條件(一)理順兩主體職責(zé),使之成為實踐的一種管理方法在城市管理中物業(yè)管理與社區(qū)管理之所以出現(xiàn)一些沖突和矛盾,主要是由于城市管理中條塊分割的原因。具體表現(xiàn)為:物業(yè)管理是由業(yè)主委員會代表社區(qū)內(nèi)物業(yè)的全體所有者——業(yè)主聘用物業(yè)管理公司,由物業(yè)管理公司提供服務(wù)。兩主體的行為受建設(shè)部有關(guān)政策制度的制約。而社區(qū)管理是由原街道組織和社區(qū)居委會兩主體參與,其主要由民政部、精神文明辦等基層政府來管理。因此,要解決兩種管理之間的矛盾和沖突,就必須使兩種管理有機結(jié)合起來,而使兩者有機結(jié)合的關(guān)鍵就是:變“四主體參與”為“三主體參與”。具體如下:1.基層社區(qū)中的居委會我國城市社區(qū)居委會源自于建國初廢除保甲制度后建立起來的冬防隊等居民自治組織。為了將城市機關(guān)、企事業(yè)以外的“非單位”社區(qū)成員“組織起來”,時任中央政治局委員會副主任、北京市市長的彭真于1953年6月8日向中央上報了《關(guān)于街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》。其中提出:居委會的任務(wù)是在居民自愿的原則下,辦理居民的公共福利、宣傳政府的政策法令,發(fā)動居民響應(yīng)政府號召和向基層政權(quán)反映居民意見。此報告經(jīng)中央政府批轉(zhuǎn)后,各城市相繼建立了居委會。1952年12月召開的第一屆全國人大常委會第四項會議通過的《城市居民委員會組織條例》,首次將居委會的性質(zhì)、地位和作用以法律的形式確定下來。1989年12月召開的第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《居委會法》)。盡管在居委會建立之初,行政和法律部門就強調(diào)了其居民自治性質(zhì),但建國以來的各個時期,它實際承擔(dān)了大量的政府工作,成為無名有實的政府基層政權(quán)的“腿”。近幾年隨著社區(qū)的重新發(fā)現(xiàn)和界定,居委會長期以來自治性質(zhì)不清的問題也被逐步提到議程上來。一些大城市已結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況,把居委會分為議事層和辦事層,如哈爾濱市南崗區(qū)為社區(qū)協(xié)調(diào)議事委員會(議事層)和社區(qū)工作委員會(辦事層);南京市白下區(qū)為社區(qū)常務(wù)議事會(議事層)和社區(qū)委員會(執(zhí)行層);上海市盧灣區(qū)為居民代表會議(決策層)和居委會(執(zhí)行層);杭州市下城區(qū)為居委會議事班子(決策層)和居委會干事班子(執(zhí)行層)。分層后的居委會議事層完全符合《居委會法》的要義,成為一個社區(qū)自治組織,其成員構(gòu)成由社區(qū)成員選舉產(chǎn)生,工作具有自愿性,而與之相應(yīng)的辦事層體現(xiàn)了政府與社區(qū)的關(guān)系,具有準(zhǔn)政府性質(zhì)。2.設(shè)立社區(qū)成員理理體制分層后的居委會議事層與業(yè)主委員會的性質(zhì)相同,都為群眾自治組織,且兩者代表的人群為同一地域范圍的,同一人群(在城市新建居住小區(qū),業(yè)主都是居民,居民都是業(yè)主,在城市舊區(qū)式廉租住房區(qū)內(nèi),用戶都是居民,居民都是用戶),唯一不同的是目前兩者各自接受的上級領(lǐng)導(dǎo)部門不一樣,相應(yīng)的法規(guī)制度不一樣。因此,打破條塊分割,把兩者合并成立一個新型自治組織——社區(qū)成員代表大會,不僅是一種有效的社會資源整合方式,同時也可以實現(xiàn)兩種管理的有機結(jié)合。成立的社區(qū)成員代表大會是本社區(qū)自治管理的最高管理機構(gòu),對本社區(qū)進行全面管理,具體體現(xiàn)在:把一切可以由市場提供的服務(wù),以契約的方式交給市場來完成,如聘用物業(yè)管理公司和其它社會經(jīng)濟組織。其余不能由市場提供的福利性服務(wù),在自治的基礎(chǔ)上配合政府來完成,同時注重社區(qū)自治管理,積極調(diào)動各方的力量使本社區(qū)在經(jīng)濟、政治和社會諸多方面協(xié)調(diào)發(fā)展。社區(qū)成員代表大會的成員可以打破現(xiàn)有住宅小區(qū)以開發(fā)商開發(fā)為區(qū)劃分割的界限。以新建住宅小區(qū)為例,社區(qū)代表大會成員可以來自不同住宅小區(qū),但組成社區(qū)代表大會的成員所居住的小區(qū)應(yīng)盡量滿足地域相鄰,共享市政設(shè)施為條件,可以借鑒國外社區(qū)中提倡的五分鐘步行的鄰里規(guī)模。這樣,業(yè)主不僅可以充分享受各種社會資源,也有利于物業(yè)管理公司實現(xiàn)規(guī)模效益,同時還可以避免業(yè)主委員會利益?zhèn)€人化,實現(xiàn)對物業(yè)管理公司和社區(qū)管理委員會的有效監(jiān)督,最終使社區(qū)代表大會成為社區(qū)居民實現(xiàn)基層民主的有效載體。3.社區(qū)管理委員會職能在我國長期以來街道組織作為政府的派出機構(gòu),承擔(dān)著許多政府工作,“準(zhǔn)政府”色彩濃厚,不但弱化了本應(yīng)承擔(dān)的社會職能,而且干預(yù)了社區(qū)居委會原本自治的性質(zhì),主要表現(xiàn)在居委會辦事層與街道組織行政職能上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此,把居委會辦事層與街道組織合并,成立社區(qū)管理委員會不僅是一種有效的社會資源整合,而且充分體現(xiàn)政府職能在改革過程的“行政復(fù)位”。成立后的社區(qū)管理委員會作為城市政府在社區(qū)的一個派出機構(gòu),負(fù)責(zé)宣傳、落實黨和國家的方針政策,負(fù)責(zé)承擔(dān)一些通過市場運作無法進行有效配置的社會福利問題。當(dāng)然對社區(qū)管理委員會必須進行機構(gòu)精簡,以減輕政府開支,適當(dāng)增加角色重組后的工作人員的工資待遇,不必自籌資金或通過創(chuàng)收彌補各項開支,減少當(dāng)前居委會自籌資金或創(chuàng)收過程中與物業(yè)管理公司在市場中的競爭,同時也能較好地解決各地存在的居委會的職能偏差。具體來說,其主要職責(zé)由兩部分組成:一部分是政府行政管理權(quán)在社區(qū)基層的反映;另一部分是為了彌補市場經(jīng)濟的固有缺陷,作為政府提供福利性服務(wù)的社區(qū)基層代理人,如最低生活保障金的生效、優(yōu)撫等。成立后的社區(qū)管理委員會在實際工作中要發(fā)揮好三個作用,即社區(qū)管理的組織、協(xié)調(diào)作用,對社區(qū)建設(shè)的宏觀指導(dǎo)作用,政府對市場機制的補位作用;并且做到不直接參與自治的實施活動,不干預(yù)有關(guān)各方的實施活動,確定體現(xiàn)其行政復(fù)位和管理重心下移的新型社區(qū)管理模式。4.理順社區(qū)管理與物業(yè)管理公司的關(guān)系,發(fā)揮好市場主在我國,物業(yè)管理行業(yè)經(jīng)過近二十年的發(fā)展已具有一定的規(guī)模。由于行業(yè)本身提供的是服務(wù)商品,所以其最終發(fā)展目標(biāo)是通過為社區(qū)、居民提供優(yōu)質(zhì)的有償服務(wù),以獲得自身的可持續(xù)發(fā)展