論科技在行政制度改革中的作用

論科技在行政制度改革中的作用

快速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)為政府治理提供了經(jīng)驗(yàn)和條件，也在許多方面帶來了新的壓力。迫于這種壓力,政府的行政也在發(fā)生改變。從上世紀(jì)70年代開始,幾乎是與信息爆炸的同時(shí),世界范圍內(nèi),許多國家政府進(jìn)行了一場以分權(quán)為方式的行政改革,欲緩解科技給行政帶來的壓力,構(gòu)建起一個(gè)以服務(wù)為本位,以行政相對人為中心的高效行政制度,遵循公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。由此,我們不得不承認(rèn):迅猛發(fā)展的科技幫助人們擺脫了行政制度設(shè)計(jì)中的困境,改變了行政,給行政帶來了新生。一、積極政府與橫向分權(quán)科技是第一生產(chǎn)力,科技的進(jìn)步極大促使了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)帶動(dòng)了社會其他方面的完善。人們通過獲取各種參與國家治理的知識,了解了國家行政的職能,熟悉了解決社會問題的法律,增加了行政決策參與、行政執(zhí)行監(jiān)督和在行政過程中自覺守法的信心,提高了自治的能力?？萍紴槠胀ㄉ鐣蓡T參與政府行政發(fā)生互動(dòng)創(chuàng)造了主觀條件。特別是信息時(shí)代的到來,使普通的社會成員獲得信息較以前容易的多。在行政決策方面,根據(jù)信息不對稱原理,誰擁有頂端信息,誰就能做出更好的決策。當(dāng)社會問題產(chǎn)生時(shí),政府因?yàn)閾碛袑ｉT的信息獲取和分析機(jī)構(gòu),能比社會普通成員擁有更多的處于頂端的信息,因而可能更易做出理智決策。當(dāng)今社會,網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入了千家萬戶,人們可以通過網(wǎng)絡(luò)快速獲取第一手信息資料,這無形中削弱了政府獲取頂端信息的優(yōu)勢,給普通社會成員參與行政決策的制定創(chuàng)造了客觀條件。在行政執(zhí)法方面,互聯(lián)網(wǎng)讓人們更快地知曉政府行政動(dòng)作,對行政行為的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí),網(wǎng)絡(luò)讓社會輿論監(jiān)督的功能發(fā)揮到了極致,給普通社會成員監(jiān)督行政創(chuàng)造了更多的客觀條件?？萍紴槠胀ü駞⑴c行政創(chuàng)造的主、客觀條件的重大意義在于,它改變了社會的文化底蘊(yùn),由原來的義務(wù)本位主義向權(quán)利本位主義轉(zhuǎn)變。人們在強(qiáng)調(diào)自身自然權(quán)利被尊重的同時(shí),強(qiáng)烈要求構(gòu)建一個(gè)價(jià)值定位準(zhǔn)確的行政制度,以切實(shí)發(fā)揮其保護(hù)公民權(quán)利的作用。由此也引發(fā)了政府行政的橫向分權(quán)改革。在管理型“積極政府”中,行政機(jī)關(guān)作為國家政策的執(zhí)行者和社會生活的管理者,被賦予了大量的權(quán)力,對他們所承擔(dān)的義務(wù)卻很少提及。相對應(yīng),由于科技落后、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、對信息敏感度不足以及文化知識水平的低下,社會對百姓往往是強(qiáng)調(diào)他們所承擔(dān)的義務(wù),卻忽略了他們所享有的權(quán)利。這樣造成的后果是:政府行政手段滲透到社會的方方面面,大包大攬地處理各種社會問題,特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,本來應(yīng)由市場規(guī)律發(fā)揮作用的地方,政府運(yùn)用行政手段強(qiáng)行干預(yù),使得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不符合市場規(guī)律,造成了經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展,最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯、政府失敗。在此過程中,雖然政府有時(shí)會發(fā)現(xiàn)這種面面俱到的行政觀限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、浪費(fèi)了國家的資源,但是由于科技水平?jīng)]有跟上,一方面社會成員安于受管于政府,對自治缺乏信心和能力,對參與政府行政活動(dòng)的積極性不高;另一方面,欠缺的科技沒有為政府行政機(jī)關(guān)釋放權(quán)力提供技術(shù)上的支持,政府對釋放權(quán)力后人們是不是真能自己管理好自己,市場規(guī)律是不是真能發(fā)揮作用尚表示懷疑。而科技建立的以社會成員權(quán)利為中心的文化底蘊(yùn)改變了這一切。人們有熱情、有能力,更有科技提供的多種方式與行政互動(dòng);行政機(jī)關(guān)對釋放權(quán)力(橫向分權(quán))更加放心,也因?yàn)榭萍嫉闹С?使這一轉(zhuǎn)變過程變的格外順利。通過在網(wǎng)絡(luò)上請社會成員對行政法律、法規(guī)的制定提供意見和建議,對政府定價(jià)項(xiàng)目的開展舉行聽證會,市長信箱、政府信箱的開通等方式,行政機(jī)關(guān)將監(jiān)督權(quán)、議政權(quán)還給市民;通過在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取消指令性計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)政企分開,向社會購買服務(wù)等,逐步收回行政這只“有形的手”,讓市場規(guī)律真正發(fā)揮作用,將經(jīng)濟(jì)自主權(quán)還給社會。這一項(xiàng)項(xiàng)權(quán)力的返還和釋放,正體現(xiàn)了行政改革的方向:以分權(quán)為目標(biāo),以人為本?？萍几淖兩鐣奈幕滋N(yùn),并促使行政制度進(jìn)行釋放權(quán)利(橫向分權(quán))的改革是必然的,我們要順應(yīng)這種必然的趨勢,體會“權(quán)利本位主義”的文化底蘊(yùn),把握改革方向,還權(quán)于民。二、實(shí)行實(shí)繳制,賦予行政機(jī)關(guān)的司法裁量權(quán)任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)都遵循著成本最低原則(即效率最大原則),就是說,設(shè)計(jì)出來的制度在運(yùn)行過程中消耗最少的費(fèi)用,取得比運(yùn)用其他制度更高的效率。如果一項(xiàng)制度的運(yùn)用產(chǎn)生了大量的摩擦,增加了實(shí)施費(fèi)用,降低了運(yùn)行效率,那么這一制度就要被新的制度所替代。科技因其自身的特點(diǎn)使得大量的現(xiàn)有行政制度不再符合這一原則,對其改變提出了挑戰(zhàn)?？茖W(xué)技術(shù)正在以人們難以想象的高速度發(fā)展變化著,有時(shí)其自身的變化就直接改變了傳統(tǒng)的行政制度,使原來一直遵循的行政規(guī)范變得不再十分合理了。比如說,工商行政管理機(jī)關(guān)以前在核準(zhǔn)企業(yè)注冊登記時(shí)要求企業(yè)注冊資金采取實(shí)繳制。這一制度雖在較長一段時(shí)間里發(fā)揮著不可或缺的作用,規(guī)范了市場主體的經(jīng)濟(jì)行為,維護(hù)了正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序。然而,一味苛求實(shí)繳制所帶來的弊端已促使我們在今天不得不做出立法變革。多年前,我們學(xué)習(xí)西方國家將大量資金投入到高科技領(lǐng)域追求經(jīng)濟(jì)效益,而風(fēng)險(xiǎn)投資公司的注冊也使用實(shí)繳制就顯得不盡妥當(dāng)。這是因?yàn)?高科技項(xiàng)目從產(chǎn)生到產(chǎn)業(yè)化、市場化的過程中,不同階段對資金的需求是不同的:項(xiàng)目的成長期和擴(kuò)大發(fā)展期(中間階段),投資資金數(shù)約占整個(gè)資金投入的80%,而創(chuàng)建階段(初期)投資資金數(shù)僅占4%,收益期(實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化、市場化)投資資金數(shù)僅占14%。若按實(shí)繳制,專門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資的公司一次性繳清項(xiàng)目發(fā)展所需的全部資金就會造成資金的閑置和浪費(fèi),增加企業(yè)成本?？萍急旧淼陌l(fā)展特點(diǎn)已使實(shí)繳制不再符合“成本最低原則”,行政機(jī)關(guān)就得不斷改變制度政策,給市場主體更廣闊的自主經(jīng)營的空間,以求在市場規(guī)律的作用下合理配置社會資源?？茖W(xué)技術(shù)所帶來的高效的工作方式,同樣對傳統(tǒng)的行政制度產(chǎn)生影響?？萍际股鐣鞣矫婀ぷ鞴?jié)奏加快,社會其他成員的高效工作不再允許行政機(jī)關(guān)存在漫長的行政報(bào)批制度、冗繁的行政審批程序,社會成員急待行政方式的改變。為了使行政效率提高,行政制度除了進(jìn)行以釋權(quán)為方式的橫向分權(quán)改革外,還必須進(jìn)行放權(quán)為特征的縱向分權(quán)改革。也就是給下級部門、下屬人員更多的自由裁量權(quán),畢竟他們離具體行政行為最近,他們才是真正行政執(zhí)法的人。行政改革必須以他們?yōu)榉艡?quán)的對象,才能調(diào)動(dòng)起下級的積極性,使行政效率達(dá)到最高?？梢?科技對現(xiàn)有行政制度的是否符合成本最低原則提出的要求,不論是因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)本身的變化,還是因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)形成的社會普遍高效工作方式,或是因?yàn)榕c世界接軌的必然趨勢,我們都需以成本最低原則(效率最高原則)為宗旨指導(dǎo)行政制度的改革。三、行政審批制度的改革必須從國情出發(fā)在經(jīng)濟(jì)水平和人民生活水平上,在對“以人為本”的社會文化底蘊(yùn)的認(rèn)同上,在社會成員參政議政的意識和能力上,在現(xiàn)有的政府行政效率上,在科技水平給行政改革所能提供的技術(shù)支持上,我國與科技水平較高的西方發(fā)達(dá)國家相比都存在有很大的差異,因此在吸取其他國家行政改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),要從本國國情出發(fā),依照科學(xué)技術(shù)水平,掌握行政改革力度。如美國行政改革中很大一部分是壓縮政府的社會福利保障職能。但我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,人民整體生活水平不如人意,政府行政不但不能壓縮社會福利保障職能,相反要加強(qiáng)政府行政的社會福利保障力度。也只有這樣做,才是真正將政府行政的價(jià)值定位于對公民權(quán)利的保護(hù)上,才真正具有了政府行政的合法性基礎(chǔ)。信息時(shí)代的來臨要求我國政府對迅速變化的經(jīng)濟(jì)做出及時(shí)反應(yīng),而原有的行政體制中政府對信息的壟斷無法滿足經(jīng)濟(jì)社會的需求,政府不得不考慮行政職能優(yōu)化的問題,這時(shí)科技的迅猛發(fā)展解決了這一矛盾?？萍嫉陌l(fā)展使普通社會成員能夠較容易的獲得信息,提高了參政、議政的能力和熱情,為國家進(jìn)行行政改革以降低行政成本,優(yōu)化政府職能提供了條件。行政審批制度的改革就是政府在新形勢下自我改變、橫向分權(quán)的最好一例。在“十五”計(jì)劃的頭一年,國務(wù)院就對推進(jìn)行政審批制度做出了全面部署,并且行政審批制度改革已經(jīng)取得了重要成果:在嚴(yán)格規(guī)范審核的基礎(chǔ)上取消和調(diào)整了國務(wù)院68個(gè)具有行政審批職能的部門和單位的1806項(xiàng)行政審批項(xiàng)目占總數(shù)的50.1%;31個(gè)省(區(qū)、市)共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目22000多項(xiàng),占審批項(xiàng)目總數(shù)的一半以上,實(shí)現(xiàn)了大幅度減少行政審批事項(xiàng)的目標(biāo)。通過取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目,把不該由政府管的事情交由行業(yè)組織和中介組織等,還權(quán)于社會,發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,但這些改革必須建立在我國現(xiàn)有的國情基礎(chǔ)上。當(dāng)代西方各國政府優(yōu)化政府職能的基本途徑是通過采取民營化、放松管制等途徑,盡可能地將公共部門承擔(dān)的社會服務(wù)出租和承包出去。但結(jié)合我國實(shí)際,行政審批制度的改革不可以一味的求快,更要求穩(wěn);不僅要放權(quán),還得有選擇的放權(quán)并加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)組織和中介組織等自身的建設(shè),主要包括定位和法律法規(guī)的健全問題。據(jù)此,我國進(jìn)一步深化行政審批制度的改革還需做三件事:1、適當(dāng)減少審批、加強(qiáng)事后監(jiān)管,2、淡化行業(yè)組織和中介組織的官辦色彩,3、完善相關(guān)法律法規(guī),保障行政審批制度改革的順利進(jìn)行。行政體制改革不僅包括橫向分權(quán)還包括縱向分權(quán),以達(dá)到精簡行政管理機(jī)構(gòu)、降低成本的目的,這仍然要從國情出發(fā),考慮現(xiàn)階段國家科技發(fā)展水平,使行政改革平穩(wěn)有序。如在我國行政區(qū)劃體制改革方面,既要看到改革的必要性又要兼顧改革的力度?，F(xiàn)行行政區(qū)劃體制使得行政管理層次過多,這為行政區(qū)劃層次和幅度的變化提出了要求。但從國情來看,按照西方國家的做法將增加省份數(shù)量、縮小省級區(qū)劃的范圍,是不可行的,這會打亂長期形成的地方文化,于民不利。但從現(xiàn)有科技水平來看,撤消地級區(qū)劃層次,是有必要的:一是國家已經(jīng)開始了拆地建市的嘗試;二是現(xiàn)有的交通和通訊技術(shù),省級政府完全有能力應(yīng)對擴(kuò)大的管理范圍,直接管理市、縣,實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政支出的目的。當(dāng)西方發(fā)達(dá)資本主義國家紛紛建立“服務(wù)政府”,進(jìn)行行政改革以放松對市場、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管制時(shí),我們要保持清醒的頭腦,時(shí)刻緊記以權(quán)利為本位的社會文化底蘊(yùn)、以成本最低(或效率最高)為原則