論破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人制度

論破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人制度

2007年6月1日新《破產(chǎn)法》正式實(shí)施。為了總結(jié)中國(guó)破產(chǎn)案例的研究實(shí)踐，以及科學(xué)家的普遍呼吁，新的法律開(kāi)始了。引入破產(chǎn)管理人員制度是為了總結(jié)中國(guó)破產(chǎn)案件的經(jīng)驗(yàn)豐富性和廣泛呼吁的。破產(chǎn)管理人制度是各國(guó)破產(chǎn)法特別是英美法系國(guó)家破產(chǎn)法非常重要的一項(xiàng)制度,該項(xiàng)制度的目的是在破產(chǎn)程序過(guò)程中由熟悉破產(chǎn)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員來(lái)接管債務(wù)人財(cái)產(chǎn)以及處理與債務(wù)人財(cái)產(chǎn)相關(guān)的事務(wù),以避免債務(wù)人對(duì)財(cái)產(chǎn)惡意處分,以達(dá)到通過(guò)破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的最大化。新制度的引入實(shí)施,難免存在不足,為了促使這一制度在我國(guó)的破產(chǎn)實(shí)踐中發(fā)揮更大的作用,筆者就新法實(shí)施后的一些突出問(wèn)題進(jìn)行分析,提出完善管理人制度的意見(jiàn)。一、中國(guó)破產(chǎn)管理制度的缺陷(一)對(duì)于原有的破產(chǎn)管理人,司法司新《破產(chǎn)法》第22條規(guī)定:“管理人由人民法院指定。債權(quán)人會(huì)議認(rèn)為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情況的,可以申請(qǐng)人民法院予以更換。”該條規(guī)定把管理人的選任權(quán)賦予了人民法院,隨后最高人民法院頒布的有關(guān)破產(chǎn)管理人指定和報(bào)酬的規(guī)定中進(jìn)一步明確:破產(chǎn)管理人由審理企業(yè)破產(chǎn)案件的審判庭成員,法院內(nèi)部司法技術(shù)人員,審判委員會(huì)以及法院內(nèi)部監(jiān)察人員組成評(píng)審委員會(huì),編制管理人名冊(cè),根據(jù)不同類(lèi)型的案件采取不同的方式指定管理人,并且根據(jù)債務(wù)人最終清償?shù)呢?cái)產(chǎn)價(jià)值總額,確定管理人報(bào)酬。筆者認(rèn)為如此規(guī)定有以下幾大弊端:第一,法院不可能完全掌握各行業(yè)企業(yè)破產(chǎn)情況,不利于選出合適的管理人。破產(chǎn)案件可能發(fā)生在社會(huì)的各行各業(yè),比如金融業(yè)、制造業(yè)、機(jī)械業(yè)等等,每個(gè)行業(yè)的企業(yè)都有自己不同的特征,況且就是同一行業(yè)不同企業(yè)的破產(chǎn)情況也不相同,面對(duì)如此復(fù)雜的企業(yè)破產(chǎn)情況,法院難以全面掌握,又如何能選出合適的破產(chǎn)管理人。第二,法院評(píng)定管理人資格,不利于長(zhǎng)效管理。在我國(guó)新破產(chǎn)法中,破產(chǎn)管理人的選任先由法院制定破產(chǎn)管理人名冊(cè),具體到每個(gè)破產(chǎn)案件管理人的選任時(shí)在根據(jù)破產(chǎn)企業(yè)的情況從破產(chǎn)管理人名冊(cè)中選取。要制定管理人名冊(cè)法院就必須對(duì)上述主體進(jìn)行資格審查和管理,而這個(gè)工作主要由法院的評(píng)審委員會(huì)來(lái)完成,評(píng)審委員會(huì)在法院中不是專(zhuān)設(shè)的管理人審查、管理機(jī)構(gòu),不利于法院對(duì)管理人名冊(cè)的長(zhǎng)效管理。第三,法院決定管理人報(bào)酬,容易導(dǎo)致腐敗。表面上看,這個(gè)司法解釋對(duì)報(bào)酬的幅度有比較嚴(yán)格的限定并賦予債權(quán)人委員會(huì)聽(tīng)取報(bào)酬方案、提出異議等權(quán)利但這種權(quán)利很弱。相反,卻給具體案件的法官留下了很大的自由裁量的空間。下面的案例就是一個(gè)證明:據(jù)《民主與法制時(shí)報(bào)》報(bào)道:2006年6至10月,深圳中級(jí)人民法院先后5名法官皆因破產(chǎn)案件被中紀(jì)委、最高檢“雙規(guī)”或逮捕,破產(chǎn)庭三任庭長(zhǎng)悉數(shù)落馬。這就是權(quán)力過(guò)于集中,法官成為律師公關(guān)對(duì)象的結(jié)果。(二)破產(chǎn)清算監(jiān)督的方式存在缺陷我國(guó)新《破產(chǎn)法》第23條規(guī)定:“管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù),向人民法院報(bào)告工作,并接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督?！钡?7條:“管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé),忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)?！睆倪@兩條規(guī)定我們看出對(duì)破產(chǎn)管理人的外部監(jiān)督機(jī)制(主要由法院、債權(quán)人會(huì)議或債權(quán)人委員會(huì)來(lái)行使)和自律監(jiān)督構(gòu)成,這兩種監(jiān)督方式在實(shí)踐中存在著很大的缺陷:首先,法院作為最主要的監(jiān)督主體肩負(fù)著繁重的審判任務(wù),只能對(duì)重大的或者有爭(zhēng)議的破產(chǎn)清算事務(wù)做出決定,而且主要通過(guò)這種方式進(jìn)行監(jiān)督。而破產(chǎn)清算中存在大量的非法律事務(wù),要使人民法院對(duì)具體的法律事務(wù)和非法律事務(wù)實(shí)施詳盡而周到的監(jiān)督,恐怕為其力所不及。其次,債權(quán)人會(huì)議行使監(jiān)督職能存在缺陷。債權(quán)人會(huì)議不是常設(shè)機(jī)構(gòu),無(wú)法對(duì)破產(chǎn)程序?qū)嵤┤粘Ｐ员O(jiān)督。債權(quán)人人數(shù)眾多、意見(jiàn)也難以統(tǒng)一,我國(guó)的債權(quán)人會(huì)議主要代表一般債權(quán)人的利益,因而從所有利害關(guān)系人的角度來(lái)看,債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督難免失之偏頗。債權(quán)人委員會(huì)作為債權(quán)人會(huì)議選任的代表,人數(shù)不超過(guò)9人,同時(shí),新的破產(chǎn)法規(guī)定必須吸收債務(wù)人的職工代表或工會(huì)代表,類(lèi)似于國(guó)外的監(jiān)督人制度,表面上能相對(duì)公正、有效的行使監(jiān)督權(quán),但是,債權(quán)人委員會(huì)畢竟是由債權(quán)人會(huì)議選出的,要對(duì)債權(quán)人會(huì)議負(fù)責(zé),缺乏中立性。可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督人片面追求債權(quán)人利益而忽視其他利害關(guān)系主體的合理利益訴求的情況,必將會(huì)使破產(chǎn)程序的公正性受到影響。(三)破產(chǎn)管理人承擔(dān)的責(zé)任新的《破產(chǎn)法》對(duì)破產(chǎn)管理人法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定主要有兩條,第130條:“管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責(zé),忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)的,人民法院可以依法處以罰款;給債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人造成損失的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！钡?31條:“違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！蓖高^(guò)這兩條我們看到破產(chǎn)管理人承擔(dān)的責(zé)任主要是司法責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。這種責(zé)任制度的規(guī)定有以下兩點(diǎn)不足:第一,責(zé)任形式不全面。我國(guó)新《破產(chǎn)法》雖然引入了破產(chǎn)管理人制度,但仍然在一定范圍上保留了破產(chǎn)清算組。在某些破產(chǎn)案件中,特別是涉及到國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)清算程序中,清算組成員往往來(lái)自于企業(yè)的上級(jí)主管部門(mén)以及財(cái)政、工商管理、發(fā)展改革、審計(jì)、稅務(wù)、價(jià)格、勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等部門(mén),對(duì)于此類(lèi)主體的不當(dāng)行為缺乏行政責(zé)任的規(guī)制。第二,現(xiàn)有責(zé)任方式的規(guī)定不合理。人民法院作為破產(chǎn)管理人的主要監(jiān)督主體,必然要對(duì)管理人的行為進(jìn)行規(guī)制,但是,破產(chǎn)法中規(guī)定的人民法院行使的司法責(zé)任僅僅是制止破產(chǎn)管理人正在進(jìn)行的不當(dāng)行為,促使破產(chǎn)管理人按照法律的規(guī)定高效、盡職的履行責(zé)任。并未對(duì)破產(chǎn)管理人行為的不同性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分。二、完善中國(guó)的破產(chǎn)管理制度(一)對(duì)各方利益的制衡破產(chǎn)管理人對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的處理直接關(guān)系到債權(quán)人、債務(wù)人以及社會(huì)公共利益,在我國(guó)新的破產(chǎn)法中對(duì)管理人的選任和報(bào)酬決定權(quán)主要集中在法院,這樣的做法忽視了各方利益的制衡,法院作為一個(gè)中立的裁判者承擔(dān)了過(guò)多的責(zé)任,而權(quán)力的集中也帶來(lái)了極大的風(fēng)險(xiǎn),這對(duì)破產(chǎn)的各方利益主體都不利。所以,筆者建議從以下兩個(gè)方面來(lái)擴(kuò)大相關(guān)利益主體的決定權(quán)。1.增加臨時(shí)破產(chǎn)管理人的報(bào)酬企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后其財(cái)產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)歸全體債權(quán)人所有,破產(chǎn)管理人是為全體債權(quán)人的利益服務(wù),為全體債權(quán)人代為管理資產(chǎn),那么債權(quán)人會(huì)議就應(yīng)該對(duì)管理人的選任和報(bào)酬確定有更多的決定權(quán)。同時(shí),作為破產(chǎn)案件的直接利益關(guān)系人,他們真正有動(dòng)力去分析決定一個(gè)破產(chǎn)案件中破產(chǎn)管理人獲得多少報(bào)酬才是適當(dāng)和可以接受的,通過(guò)債權(quán)人參與完全有可能實(shí)現(xiàn)管理人報(bào)酬問(wèn)題上的帕累托最優(yōu)。在法院受理破產(chǎn)案件時(shí),由法院指定臨時(shí)破產(chǎn)管理人接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)并對(duì)其支付報(bào)酬,當(dāng)企業(yè)宣告破產(chǎn)后,在首次債權(quán)人會(huì)議上法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)“還政于民”,由債權(quán)人會(huì)議對(duì)臨時(shí)管理人進(jìn)行全面考查以決定其是否留任以及留任后的報(bào)酬。也就說(shuō),我們不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在“債權(quán)人會(huì)議可以對(duì)法院的決定提出異議”上。因?yàn)?法院完全可以對(duì)此種異議愛(ài)理不理。2.減輕法院對(duì)破產(chǎn)案件的負(fù)擔(dān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該參與到管理人市場(chǎng)的建立中來(lái),由專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)破產(chǎn)管理人資格、能力考查,授予破產(chǎn)管理資格,具有管理資格的機(jī)構(gòu)和個(gè)人推薦進(jìn)入管理人名冊(cè),法院只嚴(yán)格審查申報(bào)破產(chǎn)管理人機(jī)構(gòu)和人員的條件,結(jié)合破產(chǎn)管理人行政管理機(jī)構(gòu)的審查、評(píng)定情況編制管理人名冊(cè),這樣減輕了法院對(duì)破產(chǎn)管理人資格管理的負(fù)擔(dān),使其有更多的精力集中于破產(chǎn)案件審判性事務(wù)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資格認(rèn)定和考核將使更多的機(jī)構(gòu)和個(gè)人能夠參與到破產(chǎn)管理人行業(yè),不至于通過(guò)管理人名冊(cè)把參與破產(chǎn)管理的范圍限定在少數(shù)機(jī)構(gòu)和個(gè)人,同時(shí),也降低了法官權(quán)力尋租的空間。(二)完善破產(chǎn)管理監(jiān)督體制破產(chǎn)管理人執(zhí)行職務(wù)公正、客觀與否,直接關(guān)系到破產(chǎn)人和債權(quán)人的利益,關(guān)系到破產(chǎn)程序的正常進(jìn)行,而破產(chǎn)案件中的利害關(guān)系復(fù)雜,沖突嚴(yán)重,加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督無(wú)疑成為破產(chǎn)制度的重中之重。筆者認(rèn)為我國(guó)的監(jiān)督措施仍相當(dāng)粗略,建議發(fā)揮多層次、多元化主體的監(jiān)督作用,在人民法院、債權(quán)人會(huì)議、債權(quán)人委員會(huì)多方面監(jiān)督的基礎(chǔ)上,增加行政機(jī)構(gòu)對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督,以保證破產(chǎn)管理人工作的公正合理性。如美國(guó)建立了政府管理企業(yè)破產(chǎn)制度,成立了聯(lián)邦托管人辦公室。我國(guó)也可以在相關(guān)司法部?jī)?nèi)設(shè)一個(gè)常設(shè)管理機(jī)構(gòu),破產(chǎn)管理人管理辦公室或破產(chǎn)事務(wù)管理局,同時(shí)在各省設(shè)立相應(yīng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)的分支機(jī)構(gòu),并賦予該機(jī)構(gòu)管理破產(chǎn)案件和管理破產(chǎn)案件管理從業(yè)人員即破產(chǎn)管理人的行政職能。其主要職責(zé)如下:1.對(duì)破產(chǎn)管理者的培訓(xùn)、考核和入管機(jī)構(gòu)的管理人機(jī)構(gòu)由于破產(chǎn)事務(wù)管理的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng),這對(duì)破產(chǎn)管理人這一特殊職業(yè)群體的素質(zhì)和能力提出了較高的要求,破產(chǎn)管理人不僅要有較高的職業(yè)道德素養(yǎng),還需要具備一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。管理人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)破產(chǎn)管理者進(jìn)行培訓(xùn)、考核,對(duì)具備資格者授予破產(chǎn)管理人資格證書(shū),推薦進(jìn)入法院管理人名冊(cè)。同時(shí),實(shí)行年度注冊(cè)按照管理人的職業(yè)情況、培訓(xùn)情況對(duì)管理人進(jìn)行等級(jí)評(píng)定和資格管理,根據(jù)每年注冊(cè)、考核情況向法院管理人名冊(cè)評(píng)審委員會(huì)提供資料,以便法院更好的編制管理人名冊(cè)。2.對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督主要有:負(fù)責(zé)召開(kāi)債權(quán)人會(huì)議并組建債權(quán)人委員會(huì),參加法院組織的聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)取債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督意見(jiàn)并對(duì)其發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查、處理根據(jù)調(diào)查結(jié)果給法院提供監(jiān)督意見(jiàn);監(jiān)督法院對(duì)破產(chǎn)管理人的任命;監(jiān)督破產(chǎn)管理人對(duì)破產(chǎn)案件的處理,對(duì)管理人的違規(guī)行為進(jìn)行處罰。(三)破產(chǎn)管理人法律責(zé)任的內(nèi)容破產(chǎn)行為是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐,其間交織著多個(gè)利益主體的利益沖突,相關(guān)主體為謀取自身利益或規(guī)避自身責(zé)任而超越法律的情況難以避免。因此,完善破產(chǎn)管理人的法律責(zé)任制度破產(chǎn)管理人處理破產(chǎn)事務(wù)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,必須履行的義務(wù),以及損害利害關(guān)系人合法權(quán)益所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,法律都應(yīng)明確規(guī)定。新破產(chǎn)法第一百三十條、第一百三十一條分別規(guī)定了破產(chǎn)管理人的司法責(zé)任、民事賠償責(zé)任和刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為新破產(chǎn)法僅規(guī)定這三種法律責(zé)任是不完整的,還應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善破產(chǎn)管理人的法律責(zé)任體系:1.對(duì)破產(chǎn)管理人的行政處罰行政責(zé)任包括行政處分和行政處罰。行政處分是行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)的破產(chǎn)管理人因與破產(chǎn)事務(wù)管理有關(guān)的違法違紀(jì)行為而受到的內(nèi)部行政處分。行政處分作為破產(chǎn)管理人的一種責(zé)任形式,只能適用于行政系統(tǒng)內(nèi)部,即以破產(chǎn)管理人是行政機(jī)關(guān)的工作人員為前提。在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)清算中清算組成員大多來(lái)源于上級(jí)主管部門(mén),對(duì)于此類(lèi)主體,行政機(jī)關(guān)可以對(duì)其在履行職務(wù)過(guò)中的不當(dāng)行為進(jìn)行處分。行政處罰是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范的行為進(jìn)行制裁的具體行政行為。對(duì)破產(chǎn)管理人的行政處罰一般由破產(chǎn)管理人的司法行政機(jī)關(guān)做出。對(duì)破產(chǎn)管理人的行政處罰種類(lèi),一般包括警告、罰款、暫停熱業(yè)、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、取消破產(chǎn)管理人資格等。破產(chǎn)管理人在行使財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)時(shí),如有嚴(yán)重失職行為,人民法院除撤銷(xiāo)其破產(chǎn)管理人資格外,還應(yīng)向其所在的主管機(jī)構(gòu)(破產(chǎn)管理人辦公室)提出司法建議,給予破產(chǎn)管理人行政處罰。2.對(duì)破產(chǎn)管理人做出的處罰司法責(zé)任又稱(chēng)為司法強(qiáng)制措施,是指人民法院對(duì)違反破產(chǎn)法規(guī)定義務(wù)的破產(chǎn)管理人適用的司法強(qiáng)制措施。筆者認(rèn)為人民法院應(yīng)該根據(jù)破產(chǎn)管理人行為的不同性質(zhì),對(duì)破產(chǎn)管理的采取警告、罰款和拘留罰款等強(qiáng)制措施。除此以外,人民法院還可以通過(guò)強(qiáng)化破產(chǎn)管理人名冊(cè)機(jī)制的運(yùn)行,進(jìn)一步完善以司法強(qiáng)制措施對(duì)破產(chǎn)管理人實(shí)行的管理。根據(jù)破產(chǎn)管理人不適當(dāng)履行職務(wù)的情節(jié),對(duì)破產(chǎn)管理人作出以下三種不同程度的處罰:其一,更換破產(chǎn)管理人。因?yàn)槠飘a(chǎn)管理人是人民法院指定的,對(duì)其不適當(dāng)履行職務(wù)的行為,人民法院認(rèn)為其不再適合繼續(xù)從事破產(chǎn)事務(wù)管理工作的,有權(quán)更換破擦很難管理人。第二,限制破產(chǎn)管理人任職期限。在一定期限內(nèi),限制破產(chǎn)管理人參與企業(yè)破產(chǎn)案件。第三,從管理人名冊(cè)中除名。這是一種最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施,帶有制裁的性質(zhì),即剝奪其作為破產(chǎn)管理人資格、使其不能從事該項(xiàng)執(zhí)業(yè)活動(dòng)的制裁措施。3.預(yù)防破產(chǎn)犯罪必須以刑法基本法律為依據(jù)破產(chǎn)犯罪是一種極其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)犯罪,它不僅會(huì)阻滯破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行,而且會(huì)嚴(yán)重破壞破產(chǎn)程序的社會(huì)功能,從根本上動(dòng)搖人們對(duì)破產(chǎn)程序的合理期待。正如德國(guó)學(xué)者所言:“即使是一