會計財務(wù)管理-中國政府績效審計問題研究

PAGEPAGEIV中國政府績效審計問題研究摘要由于我國近年來不斷深化經(jīng)濟社會等各領(lǐng)域的改革，政府審計參與國家治理的要求被不斷提高。他們十分關(guān)注政府在承擔(dān)公共責(zé)任的過程中，對公共資金利用的效果和效率。在此背景下，政府績效審計應(yīng)運而生。而我國的政府績效審計相對來說仍相對落后，與當(dāng)前時代條件下公眾的期望值尚有一定差距。如何變革我國的政府績效審計以更好的適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，這對我們來說是一個不小的挑戰(zhàn)。本文在回顧國內(nèi)外關(guān)于政府績效審計相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上首先對政府績效審計的基本理論做一概述，然后詳細(xì)分析了我國開展政府績效審計的制約因素，，最后提出推動我國政府績效審計發(fā)展的對策和建議。關(guān)鍵詞：政府績效；審計；制度

AbstractDuetothecontinuousdeepeningofeconomicandsocialreformsinrecentyears,therequirementofgovernmentauditparticipationinnationalgovernancehasbeenconstantlyraised.Theyareveryconcernedabouttheeffectivenessandefficiencyoftheuseofpublicfundsbythegovernmentintheprocessofassumingpublicresponsibilities.Underthisbackground,governmentperformanceauditcomesintobeing.However,China'sgovernmentperformanceauditisstillrelativelybackward,andthereisstillacertaingapwiththepublicexpectationunderthecurrentconditions.HowtoreformChina'sgovernmentperformanceaudittobetteradapttosocialandeconomicdevelopment,whichisabigchallengeforus.Basedonthereviewofdomesticandforeignliteratureongpe,thispaperfirstsummarizesthebasictheoryofgpe,andthenanalyzesindetailtheconstraintsofgpeinChina,andfinallyputsforwardthecountermeasuresandSuggestionstopromotethedevelopmentofgpeinChina.Keywords:governmentperformance;Audit;system

目錄摘要 IAbstract II第一章引言 11.1研究背景和研究意義 11.1.1研究背景 11.1.2研究意義 11.2文獻(xiàn)綜述 21.2.1國外文獻(xiàn)綜述 21.2.2國內(nèi)文獻(xiàn)綜述 21.3研究方法 31.4研究框架 3第二章政府績效審計的基本理論 52.1政府績效審計的涵義 52.2政府績效審計的程序 52.3政府績效審計的作用 5第三章我國政府績效審計現(xiàn)狀 73.1我國政府績效審計現(xiàn)狀 73.2我國政府績效審計存在的問題 83.2.1重要性認(rèn)識不足 83.2.2績效審計標(biāo)準(zhǔn)的缺失 83.2.3缺乏有效績效審計評價標(biāo)準(zhǔn) 8第四章中國政府績效審計存在問題的原因分析 104.1體制方面的缺陷 104.2法律規(guī)范不夠完善 104.3審計獨立性不足 114.4審計隊伍難以適應(yīng)績效審計的要求 11第五章改善并創(chuàng)新中國政府績效審計的啟示 125.1建立健全財政預(yù)算績效體系，完善績效審計評價標(biāo)準(zhǔn) 125.2完善法律法規(guī)體系，改善績效審計法律環(huán)境 125.2.1法律層面上豐富績效審計內(nèi)涵 125.2.2完善國家績效審計準(zhǔn)則 125.3加強審計隊伍建設(shè)，改善績效審計人文環(huán)境 145.4推行相關(guān)制度建立，改善績效審計制度環(huán)境 14第六章結(jié)論 15參考文獻(xiàn) 16致謝 17PAGE15第一章引言1.1研究背景和研究意義1.1.1研究背景在20世紀(jì)80年代初中國審計制度建立后，中國審計理論界就開始對績效審計問題進行探討。80年代中期至90年代末，中國的績效審計理論和實踐基本上處于國有企業(yè)的經(jīng)濟效益的研究與實踐。目前，政府績效審計的全面開展困難重重，表現(xiàn)在人們對政府績效審計認(rèn)識不足導(dǎo)致抵觸心理；行政型的審計體制使審計獨立性不強制約政府績效審計的開展；政府績效審計法律法規(guī)體系未形成；政府績效審計評價指標(biāo)體系缺乏；政府績效審計的實施基礎(chǔ)薄弱；現(xiàn)有審計人員素質(zhì)達(dá)不到政府績效審計要求等。這制約著中國政府績效審計的發(fā)展，導(dǎo)致中國政府績效審計發(fā)展緩慢。不斷加強中國政府績效審計的研究，探索與中國國情相適應(yīng)的政府績效審計理論體系，是中國審計理論界的重要任務(wù)。1.1.2研究意義財政從綜合的層面反映了一個國家的經(jīng)濟運行情況，穩(wěn)健財政、規(guī)避各類風(fēng)險是中國經(jīng)濟發(fā)展的長期要務(wù)。我國處于社會發(fā)展迅猛的階段，國家財政的安全與健康發(fā)展是大家所關(guān)心的共同話題。審計全覆蓋的基本概念，在該類文件中也有明確指明，文中提到：審計監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)遵照審計監(jiān)督的工作機制，通過合理的規(guī)劃與安排，實現(xiàn)效果與效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在一定運行周期內(nèi)，對于審計內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)結(jié)合黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與指導(dǎo)，采取全方面的審計，達(dá)到審計全覆蓋的目標(biāo)。針對重點審計部門以及單位，要通過年度審計評比的方式，必要時可采取每季度一次的頻率。通過實時的追蹤，發(fā)現(xiàn)審計中存在的重點問題與難題，進一步加大審計監(jiān)督的排查力度，發(fā)現(xiàn)其中存在的重點的問題，展開有深度、有內(nèi)涵、有深意的全方面監(jiān)督職能。審計署組織召開全國審計機關(guān)貫徹落實十八屆四中全會精神和《國務(wù)院對于加強審計工作的意見》會議。會議突出強調(diào)，要著眼全覆蓋來落實黨中央、國務(wù)院要求，依照法律履行好審計監(jiān)督職責(zé)。還格外提出并建議，加大對政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度來增進政令暢通。1.2文獻(xiàn)綜述1.2.1國外文獻(xiàn)綜述KristinR.K.認(rèn)為，審計監(jiān)督效果同審計單位之間存在的關(guān)系。如果說審計單位的態(tài)度比較端正，并且能夠配合企事業(yè)單位，能夠讓整體的效果大幅度提升；反之亦然。James針對公職人員開展審計調(diào)查，經(jīng)過績效審計結(jié)果考核，發(fā)現(xiàn)績效審核不僅能夠促進政府職能的改進，而且能夠幫助審計報告建議的落實。此外，政府績效審計開展情況在不同政治背景和制度體制下的影響也是國外學(xué)者關(guān)注的內(nèi)容。Hamburger以澳洲政府績效審計為分析對象，發(fā)現(xiàn)澳洲政府兩次對政府績效審計的態(tài)度轉(zhuǎn)變均由于最高審計長官的態(tài)度發(fā)生了變化，因此績效審計的發(fā)展一定程度上受最高官員態(tài)度的影響。Barzelay比較了DECD13個成員國政府績效審計的開展情況，認(rèn)為由于各國的行政體制制度和背景不同導(dǎo)致了各國績效審計發(fā)展不同。學(xué)者Parker也以澳大利亞的政府績效審計為研究對象，在認(rèn)同Hamburger的研究結(jié)論基礎(chǔ)上，認(rèn)為不僅受最高官員態(tài)度影響，最高審計機關(guān)、政府等許多機構(gòu)對績效審計的態(tài)度會影響一個國家政府績效審計的發(fā)展。1.2.2國內(nèi)文獻(xiàn)綜述曲明（2016）指出：政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)是審計人員評價公共受托責(zé)任履行狀況的綜合指標(biāo)。現(xiàn)階段我國的政府績效審計剛剛起步，科學(xué)地設(shè)計政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)用以面對政府績效審計的復(fù)雜性具有重要意義。筆者通過文獻(xiàn)回顧及評述，首先對我國政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)進行了現(xiàn)狀研究及原因分析，然后在借鑒他人經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步明確了政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的類型，最后根據(jù)審計的評價對象進行了政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計。趙爽，俞紅梅（2018）指出：隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府審計也實現(xiàn)了由傳統(tǒng)審計向績效審計的轉(zhuǎn)變。政府績效審計作為新型審計，在提高政府項目建設(shè)以及財政資金使用效率中具有重大的監(jiān)督作用。但由于我國政府績效審計起步晚，相關(guān)法制建設(shè)存在法律依據(jù)不明確、審計主體職責(zé)劃分不清晰等問題，有待進一步完善。張繼勛認(rèn)為政府績效審計是在一套完整審計標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對項目的“3E”情況進行綜合審計評價，是一種績效評價活動。政府審計機關(guān)和審計人員按照有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對政府機構(gòu)、公共投資項目和公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性綜合運用多種方法進行審計評價的活動。1.3研究方法一是文獻(xiàn)研究法。對政府績效審計相關(guān)內(nèi)容進行文獻(xiàn)綜述，結(jié)合政府的特點提出政府的性質(zhì)是政府投資項目。對政府委托機制的研究亦采用文獻(xiàn)綜述法，為政府績效審計點的識別奠定理論基礎(chǔ)。二是參與觀察法。在實際的審計實務(wù)操作中，對于所提出的指標(biāo)體系的具體應(yīng)用進行觀察與總結(jié)，結(jié)合上述的案例分析方法，根據(jù)實務(wù)中遇到的實際困難提出完善建議，使該指標(biāo)體系能夠得到更加有效的推廣和應(yīng)用。1.4研究框架論文的研究框架圖如下：圖1-1論文的研究框架圖

第二章政府績效審計的基本理論2.1政府績效審計的涵義改革開放以來，績效審計開始介紹到我國。國內(nèi)有不少文獻(xiàn)將績效審計根據(jù)其英文EfficiencyAudit直譯為“效益審計”，或者是將英文PerformanceAudit轉(zhuǎn)譯為效益審計。目前，我國有許多審計文獻(xiàn)將績效審計與效益審計混同使用。本文認(rèn)為：這兩者雖然在文字表達(dá)上略有差異，但在基本點上是相同的，都是對活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性?（3E）進行的審計。第二，從國際管理來看，績效審計是最高審計機關(guān)國際組織在1986年召開的第十二屆國際會議確定的術(shù)語。就國家審計機關(guān)而言，開展的主要是對政府部門和公營企業(yè)的審計，因此采用的術(shù)語應(yīng)當(dāng)與國際上通行稱謂一致。第三，采用績效審計術(shù)語更能涵蓋不同領(lǐng)域的績效型審計工作。效益審計術(shù)語最初主要是從促進企業(yè)提高經(jīng)濟效益開始的，更適用于企業(yè)；而使用績效審計術(shù)語即可適用于企業(yè)，又可適用于國家機關(guān)、事業(yè)單位的績效型審計。2.2政府績效審計的程序政府績效審計程序包括選擇和確定審計項目、審計準(zhǔn)備、審計實施、審計報告和審計后續(xù)等五個主要階段。但在實際實施過程中，每個階段的具體內(nèi)容因項目的不一而略有改變。隨著審計全覆蓋的提出審計范圍有了明顯的擴大，政府績效審計需要運用綜合性的知識內(nèi)容，同時需要及時改變還有審計的方法，在以后的發(fā)展中，相關(guān)的策略分析、組織行為學(xué)專業(yè)知識、宏觀經(jīng)濟方法等內(nèi)容，整合探析計算機在審計過程中的應(yīng)用效果與作用。在結(jié)合各類智能軟件的基礎(chǔ)上，全方面開發(fā)貼合我國國情發(fā)展的績效審計的手段與方式，并結(jié)合靈活高效的、科學(xué)統(tǒng)一的審計方法達(dá)到績效審計的目標(biāo)。2.3政府績效審計的作用法治政府建設(shè)與績效審計的本質(zhì)關(guān)聯(lián)性決定了績效審計必然會在法治政府的建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。一方面，績效審計可以有效地促進政府受托責(zé)任（政府法治化）的完好履行?？冃徲媽嶋H上是建立在受托責(zé)任基礎(chǔ)上的審計行為，通過對政府的法治建設(shè)工程進行績效審計，可以了解其經(jīng)濟性、效率性與效果性，更可以把握其公平性與環(huán)境性，進而評價政府對社會公眾應(yīng)盡的受托責(zé)任的履行情況，以促使政府不斷提高法治管理能力，恪盡職守。另一方面，績效審計可以揭示出政府在法治建設(shè)進程中存在的不合理、效益差、浪費資源等現(xiàn)象，對政府法治績效合理評價，并及時加以反饋，從而促進政府加強管理的法治化，依法行政，不斷降低社會治理的風(fēng)險，增強持續(xù)競爭力，以確保政府的法治化路徑效力而推動政府的科學(xué)現(xiàn)代化發(fā)展。歸納來說，績效審計可以驗證政府的法治化建設(shè)是否經(jīng)濟、高效，或者說明政府是否已經(jīng)有效地執(zhí)行了法治化政策。與此同時，它還可以確定并分析顯示出法治政府建設(shè)工程在“3E”方面存在的系列問題，從根本上有利于政府整體改善法治建設(shè)進程中的“3E”，以使法治政府的建設(shè)目標(biāo)得到高度實現(xiàn)。

第三章我國政府績效審計現(xiàn)狀3.1我國政府績效審計現(xiàn)狀政府績效審計在我國的發(fā)展，主要經(jīng)歷了如下發(fā)展方向：一是問題導(dǎo)向績效審計。以問題為導(dǎo)向的績效審計模式主要關(guān)注問題的確認(rèn)和分析。在這種政府績效審計的模式下，它主要關(guān)注：所述問題是否真的存在？如果存在，如何理解這些問題？問題的原因是什么？這種審計模式的主要任務(wù)是檢驗問題的存在，并從不同的角度分析問題的原因。問題導(dǎo)向模式在明確審計目標(biāo)上有較為明顯的優(yōu)勢，但對于許多審計項目而言，在計劃準(zhǔn)備階段明確問題是較難的。二是結(jié)果導(dǎo)向績效審計。又稱為事后審計模式。事后統(tǒng)計模式主要是針對目標(biāo)的完成情況，分析績效的經(jīng)濟性、效率性等內(nèi)容，重點是關(guān)注被審計單位的效益情況。在這種方法模式下，審核人員對被審計單位的績效進行審核，并對所制定的標(biāo)準(zhǔn)進行比較。這種審計不是一開始就對被審計單位開始管理過程的檢查，而是直接檢查管理的結(jié)果，并且將此作為績效審計的核心。這種模式的優(yōu)點是，審計證據(jù)是容易收集，審計目標(biāo)是容易實現(xiàn)的，審計資源占用較少。但也引來了批評，最突出的是無法發(fā)揮事前審計的預(yù)防功能，只能突出事后審計的作用。三是制度導(dǎo)向績效審計。又被成為控制系統(tǒng)導(dǎo)向績效審計模式，其一般過程是：內(nèi)部控制系統(tǒng)的審查-找出薄弱環(huán)節(jié)-原因分析-審計建議。其理論依據(jù)是：如果系統(tǒng)完整且符合良好的管理水平，則可以認(rèn)為是一個很好的業(yè)績表現(xiàn)，所以對重點的審查和評價是前提。它一般適用于較大的經(jīng)濟規(guī)模，相對健全的控制系統(tǒng)單元。四是風(fēng)險導(dǎo)向績效審計。該模式也是目前比較主流的政府績效審計模式研究向，該模型是社會風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ胶驼冃徲嬒嘟Y(jié)合的產(chǎn)物，風(fēng)險不僅僅是審計財務(wù)報表重大錯報時沒有正確地表達(dá)自己的意見，而是政府的操作風(fēng)險。在這種模式下，風(fēng)險是審計的出發(fā)點，審計的主要任務(wù)是檢查風(fēng)險的存在，并從不同角度分析其產(chǎn)生的成因。風(fēng)險導(dǎo)向模式在政府績效審計實踐中的應(yīng)用可以分為三個方面，一是通過對重大風(fēng)險領(lǐng)域的判斷確定整體績效審計方案；二是通過整合整體風(fēng)險、集中風(fēng)險、宏觀層面的整體風(fēng)險績效評價；三通過實施具體績效審計風(fēng)險分析實現(xiàn)微觀績效評價。3.2我國政府績效審計存在的問題3.2.1重要性認(rèn)識不足由于我國政府績效審計起步較晚，因此，我國目前審計人員及社會各界對政府績效審計的認(rèn)識和理解有限，還存在著一定的不足。長期以來，我國政府審計的模式主要以傳統(tǒng)的財務(wù)審計模式為主，審計人員仍然以傳統(tǒng)翻閱憑證、查賬、查報表的方式為主，審查經(jīng)濟活動中是否存在違法違規(guī)的現(xiàn)象，真實性和合法性的審計目標(biāo)根深蒂固，對如何開展績效審計知之甚少，缺乏從宏觀角度對被審計單位決策管理的科學(xué)性，經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行分析評價的能力。尤其政府對審計結(jié)果的重視不足，由于這種認(rèn)識上的不足，甚至是認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致這種更高層次的審計在實踐中流于形式，審計內(nèi)容不全面。同時導(dǎo)致了在政府績效審計理論研究中存在不深入、指標(biāo)體系不健全等問題，一定程度上阻礙了我國政府績效審計的發(fā)展。3.2.2績效審計標(biāo)準(zhǔn)的缺失當(dāng)前我國政府績效審計主要是針對政府公關(guān)財政支出項目的經(jīng)濟性和效率性，因此完善的績效審計標(biāo)準(zhǔn)才能準(zhǔn)確衡量被審計單位的真實數(shù)據(jù)，只有企業(yè)要追求經(jīng)濟效益是長期以來國內(nèi)社會公眾的普遍認(rèn)識，政府部門為人民服務(wù)的本質(zhì)讓他們認(rèn)為政府的公共項目支出只要能夠滿足社會公眾的需求，就可以不考慮它的經(jīng)濟價值，甚至可以不計成本。當(dāng)前我國政府績效在進行審計的時候，仍然以財政資金使用情況為主要考核對象，審計重點主要圍繞政府公共財政支出項目的財務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)、綜合指標(biāo)的審計，沒有更多地著眼于經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和資金使用效益上，應(yīng)該從政治、經(jīng)濟、社會學(xué)等多角度來著手衡量其績效評價，現(xiàn)階段績效指標(biāo)體系尚存在著很大的局限性，缺乏統(tǒng)一的、可量化的、標(biāo)準(zhǔn)的政府績效審計指標(biāo)體系。由于不同的審計人員會得出不同的結(jié)論，因此完善的績效審計標(biāo)準(zhǔn)可以保證審計結(jié)果的公平性，如果無法深入地了解被審計項目的經(jīng)濟效益，這樣會給審計工作的開展帶來了困難?？冃徲嫎?biāo)準(zhǔn)的缺失是當(dāng)前制約我國政府績效審計發(fā)展的重要因素。3.2.3缺乏有效績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)政府績效審計第一個要素就是審計目標(biāo)，審計目標(biāo)是開展該審計項目所預(yù)期達(dá)到的效果、反應(yīng)的問題類型和深度。為了達(dá)成審計目標(biāo)要在審計實施過程中有一系列的判斷依據(jù)和考評標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)審計方式的判斷依據(jù)一般是政府法律法規(guī)、相關(guān)部門管理辦法等，都有明文規(guī)定；而與傳統(tǒng)審計的審計目標(biāo)不同，績效審計要達(dá)成其目標(biāo)，必須在審計實施中有一套特有的評價體系。

第四章中國政府績效審計存在問題的原因分析4.1體制方面的缺陷我國目前的審計體制屬行政模式體制。《審計法》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下主持管理全國的審計工作。地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。審計業(yè)務(wù)以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。審計的這種雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制存在著難以克服的內(nèi)在矛盾。從審計者、被審計者以及委托者三者之間的關(guān)系來看，被審計者與審計者同屬于委托審計者的領(lǐng)導(dǎo)，他們在一定程度上具有共同利益，這種政府自己使用公共財產(chǎn)并自己審查自己的關(guān)系，無法有效地保證審計機關(guān)的獨立性。在實際工作中，由于各級審計機關(guān)的人權(quán)、財權(quán)主要在同級政府，上一級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用便往往被同級政府所弱化。由于許多問題與政府行為有關(guān)，審計機關(guān)也無可奈何。4.2法律規(guī)范不夠完善縱觀世界已經(jīng)開展績效審計工作的國家，其都已經(jīng)頒布了完整符合本國國情的相關(guān)績效審計法律法規(guī)制度。例如最早美國審計總署頒布的《1921年預(yù)算和會計法案》以及不斷修改的《2014年審計總署人力資源改革法案》中明確規(guī)定了審計內(nèi)容主要包括關(guān)于國家利益安全風(fēng)險防控方面的審計、對政府公共管理服務(wù)活動財政投入產(chǎn)出比的審計、大型公益產(chǎn)品的績效審計以及政府公益項目的公共政策執(zhí)行情況的審查等等。瑞典政府頒發(fā)的《關(guān)于國家審計署的相關(guān)法律條例》，其要求審計署在不受到外部客觀環(huán)境和單位的影響下，獨立的開展針對中央政府及其它地方政府的工作效率和責(zé)任履行的績效審計和財務(wù)審計。這些國家頒布的法律都為績效審計活動出具了法律法規(guī)方面的憑據(jù)。雖然我國政府績效審計從開展到現(xiàn)在大約有三十多年，但是相關(guān)法律法規(guī)對政府績效審計概念的解釋還需繼續(xù)加強。當(dāng)前我國真正意義上涉及到政府績效審計概念的法律法規(guī)只有《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》，雖然這兩部法律都對政府績效審計概念進行了一定程度上的診釋，但其仍然僅僅是停留在表面上的定義解釋，并沒有對具體細(xì)則規(guī)范進一步梳理。例如《審計法》中政府審計部門對各個行政單位的財政財務(wù)收支的真實合法性以及效率效果性進行審計考察。在兩部專屬法律中對于績效審計的概念沒有明確的規(guī)定和解釋，政府績效審計仍然是建立在傳統(tǒng)財務(wù)收支合規(guī)性審計基礎(chǔ)上的效益性審計。這也就可以推斷出目前我國政府績效審計工作的開展還是以傳統(tǒng)合規(guī)性審計為主，績效軍計為輔的思路來進行的。因此，在法律層面上對于政府績效審計工作的詳細(xì)明確規(guī)定已經(jīng)刻不容緩。4.3審計獨立性不足審計機關(guān)正常運行需要一定的費用，充足的經(jīng)費是政府績效審計工作開展的前提和保障，但是由于這種經(jīng)費依賴關(guān)系，決定了審計機關(guān)的獨立性不足。一方面需要獨立于政府約束，客觀、公正、全面地評價地方政府及其部門的運行情況，查錯糾弊，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險和腐敗問題發(fā)生；同時由于這些經(jīng)費是同級的政府劃撥，每年的預(yù)算需要同級財政審批通過后才能執(zhí)行，一般情況下，財政部門不會因為審查問題而區(qū)別對待，但審計機關(guān)也不會對同級財政部門過于嚴(yán)苛。對同級財政機關(guān)如此，更何況是同級政府呢？審計機關(guān)是政府的組成部門之一，歷來都是為了地方政府的中心工作服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，因此例如有些時候，查出審計問題，經(jīng)過層層審核后發(fā)現(xiàn)是市級領(lǐng)導(dǎo)的決定，如果不是涉及到原則性問題，例如重大貪污腐敗，審計人員也不會繼續(xù)深究。經(jīng)費問題是其一，其二，人事任命權(quán)也由地方政府掌握。行政機關(guān)的編制由同級編辦掌握，人事選拔、任免由同級組織部進行，由同級政府批準(zhǔn)，審計機關(guān)本身只有提名權(quán)。在資金來源和人才提拔兩方面都由同級政府掌握的情況下，審計獨立性難免受到影響。4.4審計隊伍難以適應(yīng)績效審計的要求目前審計機關(guān)的審計隊伍一般是財務(wù)管理‘會計、審計方面的人才，從事的也是與財務(wù)審計有關(guān)的內(nèi)容，績效審計是一個較新的審計內(nèi)容，也可以說是一種嶄新的審計思維、審計方法，其被審計對象依然可以是財政財務(wù)資金，可以是政府工程，在傳統(tǒng)的審計模式下，每一個類別的審計都有經(jīng)驗做法可循，往往結(jié)合被審計單位特點和本次審計突出關(guān)注事項修改方案即可；而績效審計每一個審計項目都各有不同，需要在審計之前由審計人員充分調(diào)查了解，了解被審計單位的情況、業(yè)務(wù)內(nèi)容等，在調(diào)查的基礎(chǔ)上，從而確實政府績效審計的目標(biāo)，確定審計標(biāo)準(zhǔn)，這些都對審計隊伍的綜合素質(zhì)和能力提出了較高的要求。

第五章改善并創(chuàng)新中國政府績效審計的啟示5.1建立健全財政預(yù)算績效體系，完善績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)一套科學(xué)而完整的績效評價體系是政府績效審計區(qū)別于傳統(tǒng)審計的特點之一，也是開展績效審計工作的先決條件。當(dāng)前我國不斷提出要建立健全財政預(yù)算績效體系，在完善預(yù)算績效評價體系的基礎(chǔ)上，審計機關(guān)應(yīng)不斷完善績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，確立一個適用性強且在全國范圍內(nèi)公認(rèn)的體系，從而不斷完善修繕，使得各級審計機關(guān)有理可依，從而確保政府績效審計工作的有序開展?？冃гu價體系應(yīng)包括：預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)、決策過程、投入資源和精力、產(chǎn)出效益、對社會效益的影響等方面，良好的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)能避免審計人員隨意做判斷、隨意出決定甚至隨意刪除問題的現(xiàn)象發(fā)生，也給審計機關(guān)對審計人員工作的復(fù)核工作提供了有利的支撐。5.2完善法律法規(guī)體系，改善績效審計法律環(huán)境5.2.1法律層面上豐富績效審計內(nèi)涵針對現(xiàn)行《審計法》和《審計法實施條例》將績效審計作為政府傳統(tǒng)合規(guī)審計后的考察內(nèi)容，在法律層面上其審計內(nèi)涵略顯單薄。因此當(dāng)前應(yīng)不斷完善法律法規(guī)體系，在法律中豐富績效審計的內(nèi)涵，從而提高法律的權(quán)威性。例如，在《審計法》和《實施條例》中可以明確說明政府績效審計的內(nèi)容是針對政府行政部門、企事業(yè)單位、公益投資項目和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的經(jīng)濟性、效益性和效率性的考察。同時還須在法律層面上確定政府績效審計將成為國家監(jiān)督體系中的一個常規(guī)方式并解釋其覆蓋范圍和任務(wù)內(nèi)容，強調(diào)政府績效審計在國家治理中的重要作用。通過法律層面上對績效審計內(nèi)容的詳細(xì)詮釋，可以提升政府績效審計在政府行政機構(gòu)、審計執(zhí)行部門和社會公眾的威信力，保障政府績效審計實踐工作中的順利開展和審計成果的客觀性。5.2.2完善國家績效審計準(zhǔn)則國家績效審計準(zhǔn)則對于指導(dǎo)國家績效審計工作的實施具有至關(guān)重要的作用。在績效審計具體準(zhǔn)則的指導(dǎo)下，審計工作人員在績效審計實踐中就可以做到胸有成竹，不會盲目無頭緒的尋找缺陷，從而促進了績效審計工作的順利進行。針對我國當(dāng)前基本國情和適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，魚需一部完整的國家績效審計準(zhǔn)則。在國際績效審計準(zhǔn)則中應(yīng)該包括四部分內(nèi)容即總則、政府績效審計一般原則、實務(wù)工作具體準(zhǔn)則和后續(xù)審計工作準(zhǔn)則。在該績效審計準(zhǔn)則中，總則和一般原則主要是從整體上闡釋政府績效審計工作的內(nèi)涵、目標(biāo)、方式、步驟和法律責(zé)任等內(nèi)容。而在在整個準(zhǔn)則中最主要的部分還是實務(wù)工作具體準(zhǔn)則和后續(xù)甲計工作準(zhǔn)則。（1）實務(wù)工作具體準(zhǔn)則內(nèi)容①政府績效審計方法政府績效審計方法可以分為審計切入點和具體方法兩個部分。在選擇審計切入點中將政府績效審計分為結(jié)果導(dǎo)向型路徑、過程導(dǎo)向型路徑、問題導(dǎo)向型路徑和風(fēng)險導(dǎo)向型路徑。在具體方法中可以包括邏輯分析法、問題解析法、對比法、問題追溯法、穿行測試以及一些財務(wù)統(tǒng)計的分析方法。②證據(jù)收集準(zhǔn)則證據(jù)收集準(zhǔn)則中可以包含兩個主要部分，即證據(jù)收集的方法和證據(jù)質(zhì)量的控制。證據(jù)收集方法可以包括通用性方法和特殊性方法。通用性方法包括審閱法、觀察法、訪談法、抽樣案例研究法以及查詢法等。特殊性方法包括一些高科技技術(shù)例如數(shù)據(jù)庫抽憑抽樣、視頻攝像監(jiān)控、圖像圖樣分析技術(shù)以及GPS測量等方法。證據(jù)質(zhì)量的控制可以通過完善各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督機制來保障。③績效審計評價基本標(biāo)準(zhǔn)以傳統(tǒng)的“3E"審計評價標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，根據(jù)具體審計任務(wù)和工作適當(dāng)?shù)募尤氕h(huán)境性、公平性和可持續(xù)性的考察。在大框架上形成以真實性、合規(guī)性、經(jīng)濟性、效益性、效率性為基礎(chǔ)，環(huán)境性、公平性和可持續(xù)性為輔的績效審計評級標(biāo)準(zhǔn)模式。（2）后續(xù)審計工作準(zhǔn)則在后續(xù)工作準(zhǔn)則中主要政府績效審計報告準(zhǔn)則和后續(xù)跟蹤審計準(zhǔn)則。在績效審計報告準(zhǔn)則中首先要確立績效審計報告的一般性總則，其次詳細(xì)闡釋績效審計報告里的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果評估。在后續(xù)跟蹤審計中要明確需要進行后續(xù)跟蹤審計的項目類別，然后根據(jù)不同的類別按照時間的長短來確定后續(xù)跟蹤審計評價的方式和標(biāo)準(zhǔn)。5.3加強審計隊伍建設(shè)，改善績效審計人文環(huán)境人力資源不同于一般的勞動力，它是一種稀缺資源，具有經(jīng)濟價值，要得到它必須付出成本。因此，要解決人力資源對績效審計的制約，關(guān)鍵是要解決人力資源投入問題。人力資源投資是一項能夠帶來受益的重要的生產(chǎn)性投資。1979年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者舒爾茨公開宣稱：“投在人腦中的錢比投在機器上的錢，能夠賺更多的錢。”正是由于存在巨大的潛在效益，才使得西方的管理者將員工視作企業(yè)最寶貴的財富，將人力資源視作第一資源。所謂審計人力資源，一般是指人力資源的質(zhì)量，即審計人員所具有的認(rèn)識世界、改造世界的能力和條件，是諸多因素的結(jié)合和統(tǒng)一。由于政府審計職能與地位的提升，實施審計的全面覆蓋，對于審計人員的行為提及更高的要求。筆者在項目審計的過程中，比較容易接觸到省市級、區(qū)縣級的審計人員，發(fā)現(xiàn)總體的審計項目的人才較少，無論是從數(shù)量上，還是重量上來看，為此，加強審計隊伍建設(shè)的方式就是實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)化”,即實現(xiàn)將目前的審計隊伍轉(zhuǎn)化為年輕化、高學(xué)歷、多經(jīng)驗以及復(fù)合型的審計隊伍。要實現(xiàn)以上目標(biāo)應(yīng)該從兩個方面入手：短期內(nèi)措施與長期內(nèi)措施。5.4推行相關(guān)制度建立，改善績效審計制度環(huán)境要想進一步發(fā)展政府績效審計，就應(yīng)該使績效審計結(jié)果得到充分運用。當(dāng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)現(xiàn)政府績效審計的積極作用時，也會對政府績效審計不斷重視，并加大推廣力度。加強審計結(jié)果公告制度，也有利于提高政府信息的透明度，讓廣大群眾更加透明的了解政府工作。公眾的監(jiān)督就像一面放大鏡，任何一個細(xì)節(jié)都要經(jīng)得住推敲和質(zhì)詢，十分考驗審計人員的業(yè)務(wù)水平，也體現(xiàn)了審計過程的公正、合法、科學(xué)性。審計結(jié)果公開制度，可以激發(fā)審計人員不斷提高業(yè)務(wù)能力，提高審計技能，并在審計過程中嚴(yán)格依法審計，從而提高審計質(zhì)量。

第六章結(jié)論政府績效審計是政府審計發(fā)展的必然趨勢，其實質(zhì)是政府審計職能的擴大化?？冃徲嬜鳛榕d起的新型審計內(nèi)容，對于推動政府改善管理模式、加強領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)性、提高公共資源使用效益都有巨大推動作用。本文首先介紹績效審計定義、發(fā)展的理論依據(jù)，以及政府績效審計的基本要素。