西部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境與解決方法

西部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境與解決方法摘要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化最首要、最基礎(chǔ)的任務(wù),是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要內(nèi)容。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)過程中,存在政策導(dǎo)向明顯、經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)不足的問題,造成“半市民化”情況突出。本文系統(tǒng)分析了西部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀及存在的問題,并提出了促進(jìn)西部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;市民化;西部地區(qū);作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)當(dāng)突出體現(xiàn)其以人為本的關(guān)鍵內(nèi)涵。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并不是數(shù)據(jù)層面的市民化,而是質(zhì)量及人口管理層面的市民化,更是緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾、兼顧城市化進(jìn)程與農(nóng)村發(fā)展的根本途徑。當(dāng)前,我國(guó)內(nèi)需市場(chǎng)亟待進(jìn)一步拓展,而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能為前者提供有力支撐,是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)投資、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。西部地區(qū)囿于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦以及地形地貌等客觀因素,在全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中處于后進(jìn)地位,實(shí)踐發(fā)展水平與東中部地區(qū)相比存在明顯差距。從國(guó)家整體發(fā)展布局層面,高層相關(guān)政策文件中明確提出——“加大對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口地區(qū)尤其是中西部地區(qū)中小城鎮(zhèn)的支持力度”1。本文通過剖析西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的支撐與掣肘,以期優(yōu)化現(xiàn)有政策著力點(diǎn),提高西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量與效率。一、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景與意義自黨的十九大以來,我國(guó)在新型城鎮(zhèn)化、城市化領(lǐng)域的建設(shè)步伐明顯加快,而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)任務(wù),在外部環(huán)境日趨惡化的今天被賦予更為關(guān)鍵的作用。世界上率先進(jìn)入中等收入水平的各個(gè)經(jīng)濟(jì)體,都不約而同地走上以國(guó)家治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)體系工業(yè)化為支撐的城鎮(zhèn)化道路。而城鎮(zhèn)化所帶來的效率提升又成為各經(jīng)濟(jì)體進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)發(fā)展的最大內(nèi)生動(dòng)能,并將豐富的物質(zhì)產(chǎn)品及現(xiàn)代化的生活方式惠及國(guó)民,共享發(fā)展紅利。自我國(guó)實(shí)施改革開放以來,中國(guó)在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域所取得的成績(jī)舉世矚目——從1978年至2019年,中國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加至8.48億人,城市數(shù)量由193個(gè)增加至672個(gè),城鎮(zhèn)化率由17.9%提升到60.6%。這一速度和規(guī)模,迄今為止絕無僅有,堪稱世界上有史以來速度最快、規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化發(fā)展所必須具備的基礎(chǔ)條件,也是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三駕馬車中內(nèi)需潛力最大的組成部分,還是在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)發(fā)展的重要?jiǎng)幽芩?。?dāng)前,中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入高質(zhì)量發(fā)展階段,與之伴生的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也將面臨更高水準(zhǔn)的要求。為此,應(yīng)當(dāng)遵循新發(fā)展理念,深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展要求,緊緊圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生,強(qiáng)調(diào)人的主體意識(shí),用改革的辦法和富有創(chuàng)新精神的具體舉措,推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步實(shí)施,在經(jīng)濟(jì)下行壓力日漸提高的當(dāng)下,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。新冠肺炎疫情的發(fā)生,使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面都受到了深刻影響。世界格局的變化速度明顯加快,外部環(huán)境不確定性陡增,而國(guó)內(nèi)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)也隨之增加,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本盤與實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)管理的難度不斷加大。在這樣的客觀現(xiàn)實(shí)中,更要認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化的重要意義,充分調(diào)動(dòng)其對(duì)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)增長(zhǎng)的潛在動(dòng)力:城鎮(zhèn)化能夠以分工的專業(yè)性為依托,帶動(dòng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展,顯著提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。處于農(nóng)村的勞動(dòng)力人口向城鎮(zhèn)的自然流動(dòng),使得人力資源要素向高附加值的二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,可以帶來勞動(dòng)生產(chǎn)率的顯著提升,為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。改革開放以來的人口流動(dòng),是基于我國(guó)出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而來,是外循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。而作為對(duì)未來世界局勢(shì)的未雨綢繆,在強(qiáng)調(diào)內(nèi)循環(huán)的經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鎮(zhèn)化只會(huì)愈發(fā)凸顯其重要性。人口要素的自然流動(dòng)使得來自農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力富余可以實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)率低的第一產(chǎn)業(yè)部門向生產(chǎn)率高的二三產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移,我國(guó)著眼于人力資源的配置效率得以進(jìn)一步提高;而從消費(fèi)端而言,來自農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口在率先變更了生產(chǎn)方式之后,亟待完成市民化過程,以便從生活方式層面融入城市生活的方方面面,這使得轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)的市場(chǎng)需求與層次都產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性變化,背后是其收入狀況、所享受的公共服務(wù)水平的大幅提高。這一批來自農(nóng)村、新興的城鎮(zhèn)人口,其數(shù)量規(guī)模的有序增長(zhǎng),能夠顯著提振全社會(huì)的整體消費(fèi)實(shí)力。而旺盛的內(nèi)需市場(chǎng),又將為城市邊界的擴(kuò)張?zhí)峁┛煽康膬?nèi)生動(dòng)力,促進(jìn)商貿(mào)和服務(wù)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域迅猛發(fā)展。由此,生產(chǎn)力與生產(chǎn)效率的發(fā)展,使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的紅利惠及民眾,而民眾也因此實(shí)現(xiàn)了身份及生活方式的轉(zhuǎn)變,在享受日益豐富的物質(zhì)財(cái)富及精神產(chǎn)品的同時(shí),為我國(guó)更高附加值相關(guān)產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)需求市場(chǎng)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀和特征2019年,我國(guó)城鎮(zhèn)區(qū)域的常住人口達(dá)84843萬人,該指標(biāo)數(shù)據(jù)比2018年年末增加1706萬人,由此計(jì)算的全國(guó)城鎮(zhèn)化率為60.60%。而匯聚了大量農(nóng)業(yè)人口的西部地區(qū),在2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為52.23%,這一數(shù)字與同期全國(guó)59.58%的城鎮(zhèn)化平均水平相比,都存在一定差距。此外,世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已基本實(shí)現(xiàn)80%以上的城鎮(zhèn)化水平,其中,日本在2017年城鎮(zhèn)化水平已達(dá)91.54%。甚至部分新興經(jīng)濟(jì)體,在城鎮(zhèn)化水平這一指標(biāo)上都領(lǐng)先于我國(guó)西部地區(qū),這說明我國(guó)西部城鎮(zhèn)化事業(yè)任重而道遠(yuǎn)。廣義上的西部地區(qū)以經(jīng)濟(jì)、地理等因素進(jìn)行劃分,包含西南、西北等十二個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。西部地區(qū)地域幅員遼闊,地形地貌分布多元,有大量民族聚居區(qū)域。作為我國(guó)下一個(gè)階段新興城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域,這十二個(gè)區(qū)域治理實(shí)體在發(fā)展基礎(chǔ)、人口特點(diǎn)、資源環(huán)境條件等方面也有著自身的特點(diǎn)。為了便于總結(jié)西部主要地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化特點(diǎn),并盡量遵循國(guó)土功能區(qū)劃分,本文特選取了具有一定代表性的西部省份作為研究對(duì)象,分別是重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海等,以上西部省份在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該以自身實(shí)際為發(fā)展基礎(chǔ),綜合考慮其農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的特殊需求。從2010年至2018年西部七個(gè)省份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移總?cè)丝诘淖兓瘉砜?農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的趨勢(shì),從2010年的4468.04萬人上升至2016年的4774.30萬人,約增長(zhǎng)7%。與西部七個(gè)省份的情況不同,整個(gè)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口則呈現(xiàn)出波動(dòng)下降的趨勢(shì),從2010年的6136萬人下降至2016年的5350萬人(見表1),約下降13%。相較2016年的水平,整個(gè)西部地區(qū)2018年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量略有上升,但仍低于2010年水平。從總體來看,西部七個(gè)省份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在整個(gè)西部地區(qū)中的占比整體呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì),從2010年的72.82%上升至2016年的89.24%,西部七個(gè)省份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占整個(gè)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的絕大部分。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)方式來看,西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)出跨省流動(dòng)占比降低而省內(nèi)流動(dòng)占比提高的趨勢(shì),2018年,省內(nèi)流動(dòng)人口數(shù)量首次超過跨省流動(dòng)人口數(shù)量。從總體來看,西部七個(gè)省份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在整個(gè)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的地位上升,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的省內(nèi)流動(dòng)逐漸成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的主要方式。表12010—2018年西部地區(qū)外出農(nóng)民工情況(單位:萬人、%)注:表1的西部地區(qū)指重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆等12個(gè)省份。數(shù)據(jù)來源:《全國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》(2010—2018年)。從2010年至2018年西部七個(gè)省份各自農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的變化來看(見表2),四川和貴州是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量最大的兩個(gè)省,近年來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均超過1000萬人,且兩省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)。與四川與貴州的趨勢(shì)相似,云南、甘肅、青海的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量也呈現(xiàn)出總體上升的趨勢(shì)。其中,青海省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基數(shù)較小,從2010年的77.35萬人上升至2018年的95.50萬人,上升了約23%。與前述五省份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量的趨勢(shì)不同,作為西部七個(gè)省份中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口第三大省份,重慶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量呈現(xiàn)出波動(dòng)下降的趨勢(shì),從2010年至2018年下降了約4%。此外,陜西農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量也呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì),從2010年的520萬人下降至2018年的145萬人,下降比例約72%。從總體來看,四川、貴州兩省處于西部七個(gè)省份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量梯隊(duì)的第一梯隊(duì),且呈上升趨勢(shì);重慶、云南、甘肅等三個(gè)省份處于第二梯隊(duì),且云南和甘肅的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模逐漸上升;陜西和青海兩省處于第三梯隊(duì),青海的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模迅速擴(kuò)大,而陜西的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量急劇下降,二者的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模逐漸靠攏。表22010—2018年西部七個(gè)省份農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(單位:萬人)注:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口=鄉(xiāng)村從業(yè)人員-農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人員(鄉(xiāng)村從業(yè)人員中從事第一產(chǎn)業(yè)的人員);“-”表示相關(guān)數(shù)據(jù)不可得。數(shù)據(jù)來源:各省統(tǒng)計(jì)年鑒。總體而言,西部七個(gè)省份城鎮(zhèn)化率較低,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基數(shù)龐大,且總體呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。在城鎮(zhèn)化率與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口方面,西部七個(gè)省份呈現(xiàn)出與東部和中部地區(qū)稍有不同的特點(diǎn),這與西部地區(qū)特殊的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)以及人文社會(huì)結(jié)構(gòu)是密不可分的。與東部和中部地區(qū)相比,西部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移具有更加復(fù)雜的影響因素。例如,西部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化率相對(duì)較低、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題限制了城市的輻射帶動(dòng)能力,而農(nóng)村現(xiàn)代化程度較低則進(jìn)一步加大了各城市面臨的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口壓力。我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化盡管起步較晚,但在強(qiáng)有力的政策推動(dòng)下發(fā)展迅速。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況來看,我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有如下基本特征:(一)具有明顯的階段性無論是從政策還是實(shí)踐的角度出發(fā),我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“戶籍市民化”的階段,正處于“待遇市民化”的階段。在當(dāng)前的實(shí)踐中,農(nóng)民已經(jīng)可以分階段、分情況地實(shí)現(xiàn)到市民戶籍的轉(zhuǎn)變,中小城市戶籍市民化的門檻已經(jīng)幾乎消失或變得很低,大城市和特大城市戶籍市民化也存在規(guī)范的渠道和標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)原住市民在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)同等化,就是現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中需要努力解決的主要問題。(二)體現(xiàn)了明顯的政策性我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在明確的“政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)”的指導(dǎo)原則,政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主導(dǎo)在其中起到重要作用,特別是近年來明確提出了常住人口和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率以及城鎮(zhèn)落戶人口的具體指標(biāo),導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在非常顯著的政策導(dǎo)向,而不是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。(三)與東、中部地區(qū)存在較大的區(qū)域差異由于我國(guó)東、中、西部的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、城市容量和承載力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度以及政府公共服務(wù)能力均存在較大的差異,由此對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在不同的影響,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在較大的區(qū)域差異。三、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問題農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)演變過程,包括職業(yè)的轉(zhuǎn)變、地域的轉(zhuǎn)變、身份的轉(zhuǎn)變和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變,這些轉(zhuǎn)變不能一蹴而就,而是一個(gè)漸進(jìn)的過程。西部地區(qū)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,存在以下問題。(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)理論與規(guī)劃不完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是世界各發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家普遍經(jīng)歷和面對(duì)的過程,但是中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有其自身的特性,需要形成完整的理論體系,并根據(jù)各地實(shí)際科學(xué)規(guī)劃。第一,當(dāng)前對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模、類型等需要進(jìn)行科學(xué)界定。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口類型很多,戶籍在農(nóng)村而人在城市就業(yè)的人口是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體,此外,還有戶籍在城鎮(zhèn)但是沒有穩(wěn)定就業(yè)的人口、戶籍在城鎮(zhèn)沒有完全享受城鎮(zhèn)各種保障的人口、被動(dòng)城鎮(zhèn)化(由于城鎮(zhèn)擴(kuò)張由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口)無法融入城鎮(zhèn)生活的人口等。第二,“市民化”的內(nèi)涵需要科學(xué)界定。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),市民化應(yīng)該包含社會(huì)身份、社會(huì)福利、社會(huì)權(quán)利、社會(huì)融入等,能夠全面參與城鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各種活動(dòng),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融入、社會(huì)接納、身份認(rèn)同、文化交互等。因此,“市民化”應(yīng)該有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),但是當(dāng)前尚未形成市民化的標(biāo)準(zhǔn)。第三,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要科學(xué)規(guī)劃。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)漸進(jìn)的過程,需要從就業(yè)—保障—融入—文化等方面逐步推進(jìn),并根據(jù)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模和各地的實(shí)際,制定科學(xué)的規(guī)劃。(二)相關(guān)制度協(xié)調(diào)性差,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制尚未形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化首先需要相關(guān)制度的支持,比如,戶籍制度、住房制度、就業(yè)制度、子女教育制度、培訓(xùn)制度等,這些制度之間又是相互影響、相互制約的。戶籍制度是核心,因?yàn)楫?dāng)前戶籍制度背后隱含的各種福利較多,這需要各種福利制度的改革和戶籍制度的改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。當(dāng)前城市教育資源配置的差異性,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女難以接受較好的教育,這影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿。住房制度的改革雖然是為了鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移人口租住或者購(gòu)買,但是由于轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)收入水平的限制,仍然難以接受相應(yīng)的住房安排。此外,培訓(xùn)制度、就業(yè)制度等相關(guān)制度仍然不完善,制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口技術(shù)能力水平較低,制約了他們?cè)诔擎?zhèn)的就業(yè)選擇,同時(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的相關(guān)制度也不健全,這也制約了他們轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的意愿?？傊?農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一系列制度共同作用的結(jié)果,當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制還未形成。(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“有序推進(jìn)”思路不清晰“有序推進(jìn)”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是該項(xiàng)工作的基本要求,那么如何“有序推進(jìn)”?當(dāng)前的思路不清晰。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)漸進(jìn)的過程,從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裰饕ㄋ膫€(gè)方面的轉(zhuǎn)變,即職業(yè)的轉(zhuǎn)變、地域的轉(zhuǎn)變、身份的轉(zhuǎn)變和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變,這四個(gè)轉(zhuǎn)變相輔相成、有序推進(jìn)。目前,西部地區(qū)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,推動(dòng)這四個(gè)轉(zhuǎn)變的思路還不清晰,沒有形成系統(tǒng)的“有序推進(jìn)”思路?！坝行蛲七M(jìn)”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要立足新型城鎮(zhèn)化的實(shí)際和各城鎮(zhèn)承載力的差異,形成有序推進(jìn)的體制機(jī)制。這四個(gè)轉(zhuǎn)變的層次不同,不同層次的轉(zhuǎn)變需要不同的主體推進(jìn),當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,各主體的職責(zé)不清,沒有形成系統(tǒng)的有序推進(jìn)的機(jī)制。(四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化城鄉(xiāng)權(quán)益保障機(jī)制不完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意味著這些人要離開農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),這不僅是身份、就業(yè)、居住環(huán)境、觀念意識(shí)等的轉(zhuǎn)變,更為重要的是隨著這些轉(zhuǎn)變而來的相應(yīng)的各種權(quán)益的改變。這主要涉及兩個(gè)方面的權(quán)益:一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的權(quán)益,特別是土地方面的權(quán)益,如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地權(quán)益、醫(yī)療、社保等經(jīng)濟(jì)權(quán)益,如選舉權(quán)、被選舉權(quán)、參與各類政治活動(dòng)的政治權(quán)益;二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后相應(yīng)的各項(xiàng)權(quán)益,即作為市民應(yīng)該享有的各項(xiàng)權(quán)益如何保障。大多數(shù)農(nóng)民都會(huì)權(quán)衡作為農(nóng)民的權(quán)益和作為市民的權(quán)益,這些權(quán)益如果不能對(duì)等,就會(huì)制約市民化。當(dāng)前,對(duì)于市民化后的各項(xiàng)權(quán)益如何保障的機(jī)制還不完善,制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。綜上所述,我國(guó)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)過程中,政策導(dǎo)向的實(shí)施力度較為明顯,但過于強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)模式,缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的主要?jiǎng)恿θ耘c政府引導(dǎo)及政策紅利密切相關(guān),但在利用城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)吸引力等經(jīng)濟(jì)因素方面存在較大短板。此外,地區(qū)發(fā)展差距依然是困擾我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性短板,西部地區(qū)雖然從縱向比較上看,在該領(lǐng)域進(jìn)步是不容置疑的,但仍舊和國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)存在橫向上的指標(biāo)數(shù)據(jù)差異,而深究其質(zhì)量上的差距則更為窘迫。因而,不論從規(guī)模上還是轉(zhuǎn)移質(zhì)量上,西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比還存在不小的差距。不僅如此,部分地方政府缺乏專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo),在制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策時(shí),對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)承載力等因素的基本認(rèn)知存在短板,使得城市人口發(fā)展、布局及吸納安置規(guī)劃缺乏科學(xué)性,盲目進(jìn)行操作指導(dǎo),使得他們?cè)趹?yīng)對(duì)來自農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,極易伴生出嚴(yán)重城市治理難題,公共服務(wù)難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化,部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活質(zhì)量甚至有所降低。數(shù)據(jù)層面的“市民化”是最為膚淺的市民化,僅僅是從戶籍上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口的身份變更。而實(shí)質(zhì)上的“市民化”關(guān)乎公共服務(wù)的有效供給,更涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的心理干預(yù)、現(xiàn)代生活方式的形成以及自身權(quán)利與責(zé)任意識(shí)的構(gòu)建。在這一層面上,部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化或市民化只是形式上的“市民化”,尚未觸及復(fù)雜的體系構(gòu)建與心理重塑,是只在乎“趕人上樓”的“半市民化”。四、加快推進(jìn)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性問題已經(jīng)毋庸置疑,但具體來說,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往哪里轉(zhuǎn)移、往哪個(gè)區(qū)域轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移應(yīng)該放松還是控制、某個(gè)區(qū)域是否還應(yīng)該接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、應(yīng)該接受多少等導(dǎo)向問題都還缺乏科學(xué)的指導(dǎo),而這些導(dǎo)向問題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最需要解決的前提條件。(一)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論與規(guī)劃西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能完全照搬國(guó)外與我國(guó)中東部經(jīng)驗(yàn),應(yīng)該根據(jù)西部地區(qū)的實(shí)際,形成相對(duì)落后地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)理論,主要包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的界定、市民化的科學(xué)內(nèi)涵、市民化的步驟、市民化的程度等,根據(jù)這些理論制定西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)劃。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有其自身的特殊性,因此,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各個(gè)方面要根據(jù)西部地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行,使其能夠?qū)r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供科學(xué)指導(dǎo)。(二)構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要各項(xiàng)制度之間的協(xié)調(diào)配合、穩(wěn)步推進(jìn),進(jìn)而形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制。首先,改革戶籍制度及其隱含的各項(xiàng)不平等福利。改革戶籍制度不是核心,核心是改革戶籍制度隱含的各項(xiàng)不平等福利待遇,簡(jiǎn)單的戶籍不能促進(jìn)市民化的發(fā)展。首先,將福利制度與戶籍制度相分離;其次,構(gòu)建各種基本保障制度體系,如就業(yè)制度、養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度、住房制度、教育制度及其他福利制度等,是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本制度體系,這些制度之間要協(xié)調(diào)推進(jìn);特別是要從轉(zhuǎn)移人口的需求出發(fā),形成完善的體制機(jī)制,保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的順利推進(jìn);最后,構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化融入城鎮(zhèn)的制度體系,轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口由于接受的教育水平較低,在經(jīng)濟(jì)收入等各個(gè)方面都與城鎮(zhèn)居民存在一定的差異,這些人的自我排斥心理較強(qiáng),雖然轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)但是仍然游離于城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間,因此需要建立相關(guān)的融入城鎮(zhèn)的制度體系,保障他們能夠積極融入城鎮(zhèn),實(shí)現(xiàn)真正的市民化。(三)形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“有序推進(jìn)”的機(jī)制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及職業(yè)的轉(zhuǎn)變、地域的轉(zhuǎn)變、身份的轉(zhuǎn)變和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變,這四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變需要不同的行為主體推進(jìn)。因此,應(yīng)該建立“有序推進(jìn)”的機(jī)制,國(guó)家層面、各級(jí)政府層面和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口層面形成協(xié)作推進(jìn)機(jī)制。首先,國(guó)家層面要完善相關(guān)的制度體系。國(guó)家層面主要是完善相關(guān)的制度體系和政策支持體系,能夠從總體上對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供宏觀政策的指導(dǎo),保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中制度和政策支持;各級(jí)地方政府主要進(jìn)行專業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各種政策的實(shí)施,特別是根據(jù)自身實(shí)際對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供市民化的各種基礎(chǔ)服務(wù),主要包括職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生保障、入學(xué)服務(wù)等宏觀制度的細(xì)化與實(shí)施,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供基本的公共服務(wù);農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為市民化的主體,也應(yīng)積極加入這一過程中來,促進(jìn)自我的市民化,主要包括積極學(xué)習(xí)相關(guān)技能、建立市民主體意識(shí)、主動(dòng)融入城市社會(huì)等,實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的本質(zhì)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變需要三個(gè)層面的主體協(xié)同配合、有序推進(jìn)。(四)構(gòu)建科學(xué)、合理的城鄉(xiāng)權(quán)益保障機(jī)制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有特殊性,因此應(yīng)該形成相應(yīng)的權(quán)益保障機(jī)制。首先,城鄉(xiāng)權(quán)益的合理轉(zhuǎn)換機(jī)制。由農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民,權(quán)益也發(fā)生相應(yīng)的改變,那么過去在農(nóng)村的權(quán)益如何合理地轉(zhuǎn)換為市民的權(quán)益,這需要科學(xué)構(gòu)建,