中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀與展望

中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀與展望

由中國社會科學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部和中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所聯(lián)合舉辦的由中國社會科學(xué)院社會科學(xué)部五年經(jīng)濟研討會。2010年9月27日，“中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展：現(xiàn)狀與期待”由中國社會科學(xué)院研究部和農(nóng)村發(fā)展研究所聯(lián)合舉辦。來自國內(nèi)外有關(guān)研究機構(gòu)的專家學(xué)者、有關(guān)部委的政策研究者以及成都、重慶和唐山等地實際工作部門的同志共100多人圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)理論和實踐問題進行了為期兩天的學(xué)術(shù)交流,討論的主要問題包括中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀、調(diào)整城鄉(xiāng)利益格局的交點和難點以及中國城鎮(zhèn)化道路等?，F(xiàn)將本次論壇的主要觀點綜述如下。一、中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實需求隨著理論和實踐探索的深入,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵也不斷豐富,雖然因分析的出發(fā)點和角度的不同,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體內(nèi)容有所差異,但至少在兩個方面形成了共識:第一,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要把城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體,在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌謀劃,通過生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理配置,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、政治、文化的共同發(fā)展。第二,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)就是要糾正長期以來重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村形成的城鄉(xiāng)失衡的發(fā)展關(guān)系,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的頑固阻礙,破解“三農(nóng)”難題;建立起“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制,是新的發(fā)展階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本前提。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略第一次提出至今已近十年,這期間,城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的制度框架初步形成,加速推進的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,為解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、增加就業(yè)、提高居民收入發(fā)揮了巨大的作用,但是,加速推進的城鎮(zhèn)化也存在著對農(nóng)村和農(nóng)民第二次掠奪的巨大風險。有研究表明,是農(nóng)村勞動力的低成本和農(nóng)村土地征用的低價格,保障了中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速的低成本。顯然,中國當前工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速,在一定程度上還是以犧牲農(nóng)民的利益、犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展為代價的。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)狀來看,城鄉(xiāng)居民收入和支出仍存在巨大差距,農(nóng)村整體生活水平遠低于城鎮(zhèn);城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展失衡,城鄉(xiāng)居民生存、發(fā)展環(huán)境方面的差距進一步擴大,城鄉(xiāng)之間在社會保障覆蓋水平和公共服務(wù)享有水平上的差距,遠遠大于收入方面的差距;城鄉(xiāng)公共投資不平衡,農(nóng)村經(jīng)濟增長緩慢,城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距越來越大?？梢?目前中國城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后,農(nóng)村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民。因此,在新的發(fā)展階段強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,著力點還是要放在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入三個方面,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標體系中,要把農(nóng)業(yè)做強、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展放在核心的位置,絕不能在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念下,再從農(nóng)村攫取資源和財富,以供城市的更快發(fā)展。二、利益格局與農(nóng)村土地:農(nóng)村土地是利益格局調(diào)整的交匯點統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的新格局,本質(zhì)上是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的重新配置和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變遷,是利益格局的調(diào)整,農(nóng)村土地則是這一利益格局調(diào)整中各方利益的交匯點。(一)對城鄉(xiāng)土地利用方式的評價在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入,新農(nóng)村建設(shè),無一離得開資金,要引入資金必須有相匹配的要素,而農(nóng)村最大最有價值的要素就是土地,因此,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進,首先是城鎮(zhèn)土地的擴張。農(nóng)村土地成為城市擴張的“蓄水池”,土地的級差收益又為城市建設(shè)提供了資金,土地財政、土地金融成為各級政府發(fā)展地方經(jīng)濟的主要手段。在國家實行最嚴格的耕地保護制度后,宅基地和村莊的整理又成為不少地方政府在推進新農(nóng)村建設(shè)背景下土地財政和土地金融的新的增長點。而農(nóng)村內(nèi)部,隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進,大量農(nóng)業(yè)勞動力外流與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的矛盾日益顯現(xiàn),農(nóng)地不能構(gòu)成農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源,粗放經(jīng)營和土地荒蕪現(xiàn)象日趨嚴重。對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的土地利用方式,與會專家從不同角度給出了評價,綜合起來看,主要觀點有以下幾種:第一種觀點認為,城鎮(zhèn)化的本來含義是人口向分工更細、收入更高的城鎮(zhèn)集中,然后帶來包括土地在內(nèi)的其他資源的集聚和集中,其核心是人口城鎮(zhèn)化,但是,中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,首先表現(xiàn)為城鎮(zhèn)土地的迅速擴張,人口的集聚卻相對不足,導(dǎo)致人口的城鎮(zhèn)化落后于土地的城鎮(zhèn)化,加重了土地利用的粗放和城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。第二種觀點認為,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,推動城鄉(xiāng)社會發(fā)展融合,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進不可避免要占用農(nóng)村的土地,這是土地要素在市場配置下的合理流動,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)生產(chǎn)要素“雙向流動”的必然選擇。第三種觀點認為,中國城鎮(zhèn)化過程中的土地供應(yīng)和土地增值收益完全由各級政府壟斷,對被征地農(nóng)民的補償標準不合理,土地增值收益分配明顯向城市和非農(nóng)部門傾斜,失地農(nóng)民的長遠生計缺乏保障。土地財政極大化,不僅使城鄉(xiāng)土地增值收益分配嚴重失衡,也使城鎮(zhèn)化的成本越來越高,這種做法實際上完全違反了城鎮(zhèn)化和市場化的客觀規(guī)律,必定是不可持久的。還有觀點認為,農(nóng)村土地兼具經(jīng)濟屬性、社會屬性和自然屬性,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的土地利用不僅要考慮土地經(jīng)濟價值的實現(xiàn),還要保證土地使用者之間的公平,發(fā)揮土地的社會保障功能,更要考慮土地的可持續(xù)利用,珍惜土地,特別是耕地和生態(tài)用地。目前的土地利用方式顯然更注重土地的經(jīng)濟屬性而輕視了土地的社會屬性和自然屬性,或者說更重視效率而忽視了社會公平和經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。(二)農(nóng)民與政府利益沖突目前的土地利用方式在一定階段內(nèi)加速了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進,也在一定程度上促進了土地的集約利用和新農(nóng)村建設(shè),但是,這種土地利用方式不利于耕地保護,沒有形成土地使用者之間的利益相容機制,造成了許多利益矛盾。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地利用的主要利益沖突表現(xiàn)在三個方面:第一個是中央政府與地方政府的利益沖突,體現(xiàn)在土地的利用規(guī)劃和土地的計劃指標上,博弈的結(jié)果是政令不暢、指標失控;第二個是地方政府與農(nóng)民的利益沖突,體現(xiàn)在土地收益的分配上,博弈的結(jié)果是農(nóng)民的利益被剝奪;第三個是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中作為土地受讓方的農(nóng)業(yè)企業(yè)及其他經(jīng)濟組織與農(nóng)民的利益沖突,體現(xiàn)在農(nóng)村土地收益的分配上,博弈的結(jié)果是農(nóng)民的利益被擠壓。這些利益沖突在加速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中積累了一系列的經(jīng)濟及社會問題,已成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸。從本質(zhì)上看,這些利益沖突產(chǎn)生的根本原因在于,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清,土地流轉(zhuǎn)制度不完善,農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。因此,進一步完善土地制度,構(gòu)建良性的利益相容機制,是目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中緊迫和核心的任務(wù)。(三)—建立利益相容機制需解決的主要問題及舉措完善土地制度、建立利益相容機制需要解決的主要問題集中在三個方面:一是土地收益分配結(jié)構(gòu)是否合理,這是土地制度創(chuàng)新中必須解決的關(guān)鍵問題;二是土地利用效率是否真正提高,這是土地集中的根本目的;三是土地流轉(zhuǎn)制度操作是否規(guī)范,土地交易成本是否可接受,這是制度創(chuàng)新能否順利實施的重要條件。在目前的土地利益格局變遷中,農(nóng)民由于先天的弱勢性在利益博弈中處于極為不利的地位,各種利益沖突的最終結(jié)果都是農(nóng)民的利益受侵害。因此,如何保護農(nóng)民群體的權(quán)益,是建立利益相容機制、保證土地問題上各方利益相對均衡時首先要考慮的問題。圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中如何保護農(nóng)民權(quán)益、建立利益相容的土地利用機制問題,與會專家提出了許多建設(shè)性的意見,主要觀點有:第一,明晰產(chǎn)權(quán),在土地所有權(quán)不變的前提下,將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整地界定給農(nóng)民,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,保障農(nóng)民的土地權(quán)益。第二,按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰的原則編制城鄉(xiāng)融合、全域覆蓋的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃,在確?，F(xiàn)有基本耕地的同時,開源與節(jié)流并舉,建立“建設(shè)占補動態(tài)平衡”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的節(jié)約用地機制,堅守18億畝耕地的紅線。第三,建立農(nóng)民利益表達機制,切實實現(xiàn)基層村民自治,確保農(nóng)民的參與權(quán)、決策權(quán)和知情權(quán),讓農(nóng)民成為土地制度變革平等的參與者,合理、合法地分享土地增值收益。第四,縮小國家強制性征收農(nóng)村土地的范圍,建立共同開發(fā)、合作雙贏的機制,允許農(nóng)民自主開發(fā)。第五,市場運作,稅收調(diào)節(jié),建立新的存量和增量集體建設(shè)用地開發(fā)制度和開發(fā)程序,使農(nóng)民獲得持久的利益。第六,有序推進農(nóng)村土地整治和土地管理制度改革,土地整治要順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和尊重農(nóng)民意愿,土地用途應(yīng)嚴格管制,保證土地的合理利用及土地增值收益的合理分配。有關(guān)專家認為,農(nóng)村土地收益的分配方式與分配格局在很大程度上將左右統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程。三、城鄉(xiāng)三大政策下的戶籍制度改革:“根據(jù)社會發(fā)展的需要,是造成分戶籍制度改革與土地制度改革一樣,涉及非常廣泛的權(quán)利與利益的再分配。附著在戶籍制度之上的相關(guān)經(jīng)濟社會政策以及由此形成的錯綜復(fù)雜的社會利益分配格局,使戶籍制度改革成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中制度改革的難點。論壇上來自全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合實驗區(qū)及各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐經(jīng)驗表明:戶籍制度改革能從本質(zhì)上打破勞動力市場城鄉(xiāng)分割和公共服務(wù)體系城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu),是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口。(一)戶籍制度的弊端中國的戶籍制度改革實際上早已啟動,2001年小城鎮(zhèn)戶籍就已放開,隨后又有13個省(區(qū)、市)先后取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元劃分,但由于無法提供平等的社會福利,就其實質(zhì)內(nèi)容而言,戶籍制度基本保持原狀。現(xiàn)行的戶籍制度不僅呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu),還將居民的遷徙自由、接受教育和享受社會福利等方面的基本權(quán)利限定在戶籍所在地的區(qū)域內(nèi),城市與農(nóng)村之間、大城市與小城市之間、大城市與大城市之間,不同類型的公共服務(wù)體系都封閉在各自狹隘的公共空間,互不開放流動,成為一直以來困擾城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的難題。概括起來現(xiàn)行戶籍制度的弊端有三點:第一,將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外,阻礙了農(nóng)民工的市民化,延緩了城鎮(zhèn)化的進程,是人口城鎮(zhèn)化落后于“土地城鎮(zhèn)化”的直接原因;第二,扭曲了農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)和勞動力市場,阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成,制約了工業(yè)化的健康發(fā)展;第三,把城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾移植進城市,在城市內(nèi)部又形成新的二元結(jié)構(gòu),有專家稱之為“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”,與原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)(“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”)合稱為“雙重二元結(jié)構(gòu)”。從各地戶籍制度改革的實踐來看,基本思路有兩種:一種思路是,以農(nóng)民退出土地和宅基地為前提,拿“兩地”換城市戶籍和相應(yīng)的城市公共服務(wù);另一種思路是,通過不斷增加對農(nóng)民工群體的公共服務(wù),逐步縮小戶籍人口和非戶籍人口在福利待遇方面的差距,剝離戶籍制度本身所附著的公共服務(wù),使戶籍只具有人口登記的功能。第一種思路將戶籍制度改革與土地制度改革結(jié)合起來,在戶籍制度改革的同時,城市能獲取發(fā)展所需要的土地和資金,從政府激勵的角度看,該思路實踐起來更容易,政府也更具積極性,因此,這一思路是目前很多地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實踐中戶籍制度改革的一種主導(dǎo)思路。但是,也有專家和學(xué)者并不贊同這種做法,認為社會保障是一個負責任的政府應(yīng)當對公民做出的一種公共服務(wù)承諾,而長久不變的土地承包權(quán)利和依法保障的宅基地用益物權(quán),是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,即使農(nóng)民工進城定居,也不能強行要求農(nóng)民放棄“兩地”,用“兩地”換戶籍和福利,既不合理也不合法。第二種思路應(yīng)該是戶籍制度改革的一個根本方向,但是,這一思路以縮小當前農(nóng)村人口與城市人口在社會福利上的巨大落差為前提,對政府財力提出了高要求,如何籌集提高農(nóng)村公共服務(wù)水平及農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝谙硎芫雀＠枰馁Y金,對各級政府而言是一個巨大的挑戰(zhàn)。(二)均衡附著在戶籍基礎(chǔ)上的社會福利經(jīng)過30多年的改革和發(fā)展,中國已經(jīng)由以解決溫飽為主要目標的生存型階段進入以人的發(fā)展為目標的發(fā)展型階段。一方面,隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,勞動力短缺和勞動力成本上漲成為普遍現(xiàn)象,劉易斯轉(zhuǎn)折點的到來預(yù)示著一個符合發(fā)展階段的新要求,即市場力量和政策傾向逐漸轉(zhuǎn)向保護勞動者的利益,不同利益群體之間改革激勵的相容度大幅度提高;另一方面,政府財力大大增強,社會保障、計劃生育、教育等方面的相關(guān)配套政策逐步完善,這些都為戶籍制度改革提供了條件。應(yīng)該說,現(xiàn)在改革戶籍制度恰逢其時。依照戶籍制度改革的根本取向,改革的最終目標應(yīng)該是通過剝離附著在戶籍上的社會福利功能,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、無地域歧視的戶口登記管理制度。改革的核心是打破城鄉(xiāng)分割的二元制度結(jié)構(gòu),包括妨礙生產(chǎn)要素合理配置的勞動力市場分割和造成發(fā)展成果不能城鄉(xiāng)均等分享的公共服務(wù)體系分割;難點就在于均衡附著在戶籍之上的社會福利,使每一個人都能享受到同等的就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、社保等社會福利。在城鄉(xiāng)社會福利的享有上做到同內(nèi)容、同程度的均衡,即實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會基本公共服務(wù)均等化,應(yīng)該是戶籍制度改革的前提和基礎(chǔ)。鑒于目前政府的財力還不足以完全消除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差異,剝離附著在戶籍上的社會福利功能也不可能一步到位?，F(xiàn)階段戶籍制度改革可以從兩方面入手:第一,降低門檻,推進農(nóng)民工市民化。城市發(fā)展對外來勞動力的需求越來越具剛性,農(nóng)民工流動的家庭化和在流入地居住的長期化趨勢也越來越明顯,因此,農(nóng)民工在城市安家落戶是大勢所趨。但是,農(nóng)民工變市民,不是簡單地改寫戶口本,而是要確保進城農(nóng)民在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與城市居民同等待遇,這既與城市提供就業(yè)崗位的能力有關(guān),也與城市提供公共服務(wù)和社會保障的財力有關(guān),因此,農(nóng)民工市民化也不可能一蹴而就。目前要做的是,在農(nóng)民工充分就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的基礎(chǔ)上,盡快建立農(nóng)民工公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機制,對已經(jīng)具備實現(xiàn)均等化條件的公共服務(wù)項目,例如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計劃生育等,率先實現(xiàn)同等對待;與城市戶籍緊密掛鉤的低保和經(jīng)濟適用房、廉租房,也要逐步覆蓋到符合條件的農(nóng)民工。第二,加大公共財政對農(nóng)村的投入,加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè),縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的差距,并使福利與戶籍脫鉤。這方面近年來取得了不小進展,國家通過免除農(nóng)業(yè)稅、實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療、建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險等方式,整體提高了農(nóng)村人口享受的社會福利水平,但城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距還很大,目前應(yīng)加快推進公共財政均等化,從中央到各級地方政府應(yīng)不斷提高財政支出中用于農(nóng)村福利部分的比重,從內(nèi)容到額度上不斷提高農(nóng)村人口的福利水平。毫無疑問,戶籍制度改革是未來幾年中國社會改革的一個重要方面。通過不斷提高農(nóng)村人口的福利水平和顯化農(nóng)村現(xiàn)有土地的福利功能,配合以城市戶籍門檻的降低,才能有效而穩(wěn)定地推動此項改革。四、在促進社會發(fā)展方面,城鎮(zhèn)化發(fā)展就與會者對城鎮(zhèn)化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的意義有一個基本的共識,即城鎮(zhèn)化是中國的最大內(nèi)需之所在,它可以促進居民住房消費,促進固定資產(chǎn)投資增長,降低整個經(jīng)濟增長對出口的依賴;城鎮(zhèn)化的推進可以提高服務(wù)業(yè)的比重,優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu);城鎮(zhèn)化的推進還能為轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口提供有效的平臺和載體,真正用產(chǎn)業(yè)集聚和城鄉(xiāng)互動推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展;城鎮(zhèn)化水平的提高還能為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營創(chuàng)造條件。因此可以說,城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢,是解決“三農(nóng)”問題、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本出路,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要方面和必由路徑。(一)從城市化的角度來看1.城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵關(guān)于城鎮(zhèn)化的討論,雖然本次論壇上來自不同領(lǐng)域的專家有“城鎮(zhèn)化”和“城市化”兩種提法,但就其表達的內(nèi)容來看,使用“城鎮(zhèn)化”和“城市化”已經(jīng)不是一個概念之爭,其內(nèi)涵基本上是一致的,即越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口,越來越多的農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè),城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)更多地向農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口覆蓋,城鄉(xiāng)差別縮小、城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào),并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。雖然城鎮(zhèn)化與城市化的內(nèi)涵一致,但是,一方面由于城鎮(zhèn)化是目前中央既定的政策提法,另一方面基于城鎮(zhèn)化道路選擇方面的理由,絕大部分專家和學(xué)者都使用了“城鎮(zhèn)化”的概念。2.加生生活質(zhì)量標準第一個誤區(qū)是把城鎮(zhèn)化等同于現(xiàn)代化;第二個誤區(qū)是把城鎮(zhèn)化理解為城市發(fā)展和城市建設(shè)。這兩種觀念實際上都是在城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵里增加了生態(tài)、環(huán)保、城市景觀等提高城市檔次的內(nèi)容,即增加了城市生活質(zhì)量標準。對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的錯誤理解,直接影響到了絕大部分城鎮(zhèn)的實際管理者,也直接影響到了近些年城鎮(zhèn)投資的導(dǎo)向。一些地方熱衷于“形象工程”、“政績工程”,還有一些地方通過修編城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)置開發(fā)區(qū),以及“縣改區(qū)”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等,把規(guī)劃區(qū)做大,把開發(fā)面積做大,以獲取土地開發(fā)的短期收益。(二)中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀自改革開放以來,中國的城鎮(zhèn)化進程在加速推進,然而,在城鎮(zhèn)化加速推進的同時,城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高卻較為緩慢,可以說,目前中國的城鎮(zhèn)化是一種缺乏質(zhì)量、不協(xié)調(diào)、不和諧的城鎮(zhèn)化。1.城市資源壓力的表現(xiàn)中國城市經(jīng)濟的高速增長主要是依靠外延擴張來支撐的,呈現(xiàn)出高增長、高消耗、高排放、高擴張的粗放型特征;伴隨著城市經(jīng)濟的高速增長,資源和環(huán)境壓力凸顯,各種社會矛盾加劇。其中,最為突出的是居民收入差距拉大、城市貧困加劇、農(nóng)民工權(quán)益保護困難以及征地拆遷中發(fā)生利益沖突等問題。2.各城市發(fā)展不協(xié)調(diào),城鄉(xiāng)居民收入差距較大一是城市建設(shè)用地過度擴張,人口集聚相對不足,土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化;二是人口與產(chǎn)業(yè)集聚不協(xié)調(diào),產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,一些城市特別是大城市和城市群在大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的同時,并沒有相應(yīng)地大規(guī)模集聚人口;三是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào),城鄉(xiāng)居民收入差距呈擴大態(tài)勢;四是區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào),東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率明顯高于西部地區(qū);五是城市發(fā)展的極化效應(yīng)明顯,各種資源向大城市和行政中心高度集聚,形成典型的極化特征,導(dǎo)致特大、超大和超特大城市過度膨脹,有的已出現(xiàn)“膨脹病”跡象,而小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)育不足,有的甚至呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)。3.擴大各地城鎮(zhèn)化水平一方面,由于農(nóng)民工“被城鎮(zhèn)化”及地方行政部門熱衷于搞行政區(qū)城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化水平被人為提高了;另一方面,城鎮(zhèn)居民的素質(zhì)、生活質(zhì)量、消費行為、思想觀念和城鎮(zhèn)管理方法跟不上快速推進的城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還較低。(三)中國特色的城市化道路關(guān)于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑的選擇,本次論壇上幾乎沒有爭論,一個基本的共識是:在科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下,走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。1.鍵時代城鎮(zhèn)化道路的特征和內(nèi)涵中國的城鎮(zhèn)化進程既有與世界城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律相一致的特點,又具有反映本國國情的特殊性:(1)人口規(guī)模大,特別是需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口規(guī)模巨大,而本身的土地和水資源卻相對有限;(2)城市的非開放性與農(nóng)村的非開放性共存;(3)城市發(fā)展有政府推動與市場拉動的雙重動力機制;(4)處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和加快實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期,城鎮(zhèn)化承擔著加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和吸