歐盟環(huán)境保護與貿(mào)易自由的立法與實施

歐盟環(huán)境保護與貿(mào)易自由的立法與實施

一、環(huán)保成了共同體的責任歐盟是世界上最經(jīng)濟一體化程度的區(qū)域國際組織。在其經(jīng)濟一體化的過程中,歐盟逐步認識到了環(huán)境保護對其經(jīng)濟一體化的重要影響,因此,歐盟逐步將其環(huán)境政策納入一體化政策并體現(xiàn)在相關(guān)立法中。歐共體成立之初,其主要目標是建立共同市場,逐步實現(xiàn)經(jīng)濟一體化。再加上環(huán)境保護問題在當時并不是十分重要,因此,1957年的共同體條約中并沒有明確涉及環(huán)境保護。在20世紀60年代至80年代中期,歐共體采取與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施的法律基礎(chǔ)大多是借用共同體條約第100條和第235條。2直到單一歐洲法令生效,其第130r才明確提到了“環(huán)境保護”,并將環(huán)境保護納入了共同體行動的所有領(lǐng)域。隨后,相關(guān)的共同體條約才逐步有了環(huán)境保護的明確條款。為此,在共同體框架下采取環(huán)境措施或與環(huán)境有關(guān)的措施才有了明確的法律基礎(chǔ),環(huán)境保護成了共同體和成員國的共同責任。歐盟貿(mào)易政策及立法的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是從共同體成立到1972年聯(lián)合國關(guān)于人類環(huán)境的斯德哥爾摩會議的召開。在這期間,共同體法令中只能說偶爾有些關(guān)于環(huán)境保護的暗示。在這期間,可以稱得上共同體的環(huán)境貿(mào)易政策的則是一些為消除扭曲貿(mào)易的國內(nèi)環(huán)境規(guī)則的差別而采取的有關(guān)產(chǎn)品標準的措施。3第二個階段則是從1973年到20世紀80年代中期。這期間共同體在環(huán)境保護是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)的思想指導(dǎo)下,利用現(xiàn)存的條約權(quán)利和機制不斷對條約進行一些新的解釋,填補了歐共體條約第235條的缺陷,并最終導(dǎo)致了將環(huán)境保護引入單一歐洲法令。第三階段則是從單一歐洲法令生效到現(xiàn)在。單一歐洲法令第一次明確提到了環(huán)境保護,而后的歐盟條約及歐洲法院的案例都明確將環(huán)境保護列為歐盟的重要任務(wù),逐步形成了完整的共同體的環(huán)境貿(mào)易政策及法律體系。(一)共同體通過公法上的標準消除貿(mào)易壁壘1957年的羅馬條約并沒有明確將環(huán)境保護列為共同體的目標,只是在序言中談到人民生活質(zhì)量時,提及“不斷提高人民的生活和工作條件”、“協(xié)調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展”;條約第2條在關(guān)于共同體的目標中提出“協(xié)調(diào)發(fā)展”、“提高生活標準”;除此以外,條約第36條允許成員國為了保護健康、人類、動植物的生命可以采取某些貿(mào)易限制措施。從這些條款的規(guī)定中,我們是很難推定這些條款就是關(guān)于環(huán)境保護問題的規(guī)定。因為當時的成員國本身就沒有適當?shù)沫h(huán)保政策,環(huán)保的概念和環(huán)境政策的必要性在這個時期還不是很明顯,所以說條約的起草者可能在當時就沒有考慮到環(huán)境保護問題。盡管如此,在條約生效后,為建立共同市場,促進貨物自由流動,消除貿(mào)易壁壘,共同體的行為就必然與不同環(huán)境標準和不同的關(guān)于保護人類環(huán)境的概念等問題聯(lián)系起來。因此,可以說共同體最初的動機是建立共同標準而不是環(huán)保,當時所擔心的是不同國家標準將阻礙貨物的自由流動和扭曲共同體的主要機制。盡管條約沒有關(guān)于環(huán)保的明確規(guī)定,也沒有授予共同體有關(guān)保護環(huán)境的職權(quán),但共同體為消除有關(guān)環(huán)境的貿(mào)易壁壘還是通過了一些與環(huán)境有關(guān)的文件。其法律依據(jù)大多是引用歐共體條約第100條,有時則引用第235條。如1967年委員會通過的關(guān)于危險物品的標志、包裝和分類指令。4該指令就是基于羅馬條約第100條而制訂的。接下來1970通過的關(guān)于噪聲標準和污染排放的兩個指令,5都明確表明是基于第100條而通過的。在1980年的委員會訴意大利一案中,歐洲法院也明確承認第100條是有關(guān)環(huán)境保護指令的法律基礎(chǔ)。6(二)將環(huán)境保護納入共同體的其他政策領(lǐng)域1972年的巴黎峰會可以說是歐共體建立其環(huán)境政策及法律體系的一個重要轉(zhuǎn)折點。在巴黎峰會上,成員國政府首腦建議在環(huán)境保護方面制定一個行動計劃,為此,1973年共同體理事會通過了“歐共體第一個環(huán)境行動規(guī)劃(FirstEuropeanCommunityenvironmentactionprogramme)”,接下來分別在1977年、1983年、1988年、1993年及2000年通過了六個環(huán)境行動規(guī)劃。在“歐共體第一個環(huán)境行動規(guī)劃”中,首次將環(huán)境保護納入共同體其他政策領(lǐng)域,并確立了其未來的政策原則和優(yōu)先領(lǐng)域,其中的11條原則在后來的行動中一直有效:(1)預(yù)防優(yōu)于挽救;(2)環(huán)境影響必須在決策過程中盡早考慮;(3)資源與自然環(huán)境的開發(fā)要避免造成任何類型的對生態(tài)平衡的明顯破壞;(4)提高科學水平,以便在此領(lǐng)域內(nèi)能采取有效行動;(5)實施“污染者付費”原則,防止和恢復(fù)環(huán)境損害的費用必須由污染者承擔;(6)在一個成員國進行的活動不能造成另一成員國的環(huán)境退化;(7)成員國的環(huán)境政策必須考慮到發(fā)展中國家的利益;(8)歐共體及其成員必須推動國際和世界范圍的環(huán)境保護;(9)環(huán)境保護人人有責,必須加強教育;(10)環(huán)境保護措施必須在其合適的水平上執(zhí)行,要考慮污染類型、所須采取的行動和應(yīng)保護的地理范圍;(11)國家環(huán)境計劃應(yīng)與其共同的長遠思想基礎(chǔ)進行協(xié)調(diào),國家政策要與共同體政策一致。1983年的“歐共體第三個環(huán)境行動規(guī)劃”則明確將環(huán)境保護問題納入共同體的其他政策之中。1987的“歐共體第四個環(huán)境行動規(guī)劃”則對此作了進一步的解釋。這表明,歐共體已經(jīng)在政策層面上明確將環(huán)境保護與共同體的其他政策聯(lián)系在一起,包括將環(huán)境保護與貿(mào)易政策也聯(lián)系起來,為共同體的環(huán)境貿(mào)易措施提供了政策上的基礎(chǔ)。除此以外,在1973-1983年的十年期間,共同體理事會在與環(huán)境有關(guān)的領(lǐng)域通過了近70項立法(以指令、條例等形式),如在農(nóng)業(yè)、交通政策等方面,其法律依據(jù)仍然是第100條及第235條。盡管共同體條約還沒有明確提及環(huán)境保護,但其二級立法已經(jīng)將環(huán)境保護納入了一體化進程。(三)環(huán)保作為履行共同體義務(wù)的例外在1983年斯圖加特理事會上,理事會強調(diào)要加速“行動規(guī)劃”的執(zhí)行,在共同體內(nèi)要給予環(huán)境保護更加優(yōu)先的權(quán)利。1987年《單一歐洲法令》的生效,共同體的環(huán)境行動有了明確的法律基礎(chǔ)。法令第7條給共同體的環(huán)境政策規(guī)定了一個框架。第130r、130s和130t則詳細規(guī)定了共同體環(huán)境政策的原則。第130r(2)明確了共同體環(huán)境政策的目標和原則。第130s條則賦予了理事會采取環(huán)境行動的權(quán)利。第130t對共同體的環(huán)境政策與成員國國家的環(huán)境政策的關(guān)系進行了規(guī)定。第100a條相對羅馬條約的第36條來說,也明確提及“環(huán)境保護”。為委員會保護環(huán)境采取措施提供了明確的法律依據(jù)。1993年《馬斯特里赫特條約》生效,條約將共同體納入到歐盟的框架之中,并提出了“可持續(xù)增長”的目標。馬約第2條將促進“有關(guān)環(huán)境的可持續(xù)增長”作為共同體的基本任務(wù)。第130r(2)明確將環(huán)境保護納入其他的共同體政策。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》一方面正式將可持續(xù)發(fā)展作為歐盟的目標,另一方面新增加了第6條,即“環(huán)境保護要求必須納入到共同體政策和第3條所指的共同體行動,以增進可持續(xù)發(fā)展”。這樣,環(huán)境保護成為了共同體的基本原則。此外,在歐洲法院的案例中,歐洲法院也多次承認環(huán)境保護作為履行共同體義務(wù)的一項例外。如共同體委員會訴丹麥瓶案。71981年,丹麥政府規(guī)定,所有啤酒和蘇打都必須裝在可回收利用的瓶子中才能銷售。共同體委員會認為該法規(guī)給進口貨物增加了比丹麥貨物高的成本,構(gòu)成貿(mào)易壁壘,因而在1986年向共同體仲裁法庭起訴。委員會稱,丹麥法規(guī)違反了某一貨物一經(jīng)在一國出售就自動可以在共同體內(nèi)各國流動的原則;丹麥的規(guī)定對外國廠商構(gòu)成歧視待遇;丹麥的該法不等于環(huán)境保護,因為丹麥可采取別的方式保護環(huán)境,如采取志愿收集系統(tǒng)和循環(huán)使用方式。1988年法庭裁決允許丹麥保留其強制性的容器再利用法律。法庭認為,以環(huán)保為出發(fā)點,允許存在貨物自由流動的一般規(guī)則的例外。丹麥為保證飲料包裝的高回收率而使用可回收的包裝是必要的,從而此法規(guī)與目標成“適當?shù)谋壤薄Ｔ陉P(guān)于環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系問題上,共同體仲裁法庭的裁決顯然比WTO的爭端解決機構(gòu)觀點要大膽。該裁決明確認為,在共同體的法律體系中,環(huán)境保護可以構(gòu)成例外。為了環(huán)境保護或人類及動植物的健康,可以實施限制貿(mào)易自由的相關(guān)措施。法院顯然是傾向于環(huán)境保護的成員,即使以共同市場的統(tǒng)一為代價也要采取自己的環(huán)保措施。在委員會訴比利時Wallon案8中,盡管被訴方比利時敗訴,但最終共同體還是修改了相關(guān)法規(guī)。在該案中,比利時的Wallon地區(qū)在1985年制定了一項法規(guī):禁止存儲、堆放他國或比利時其他地區(qū)的廢棄物。委員會認為,比利時沒有履行羅馬條約第30條、第36條以及共同體第75/442和84/361號有關(guān)廢棄物的指令。法院最后確認:第一,廢棄物應(yīng)被認定為貨物,可回收利用的廢棄物具有商業(yè)價值,甚至商業(yè)性轉(zhuǎn)移的非回收利用材料也應(yīng)認為是貨物。但是區(qū)分可回收利用廢棄物并非易事;第二,由于存在相一致的法規(guī),故此禁止在第36條的例外下再引入環(huán)境危害廢棄物的一般性進口限制;第三,Wallon事件是一種例外:它涉及來自其他地區(qū)的大量廢棄物?；诃h(huán)境保護需要,可以使用第30條的例外。第四,對于第36條的例外,法規(guī)不能是歧視的。由于廢棄物管理是一特殊過程,法庭應(yīng)當保護針對產(chǎn)自鄰近地區(qū)廢棄物的特別法規(guī)。根據(jù)第130r(2)條款,應(yīng)在廢棄物原產(chǎn)地進行廢棄物提煉。同時法庭認為,為減少廢棄物運輸,應(yīng)盡量就近處理,這樣也可以限制廢棄物轉(zhuǎn)運。法庭的結(jié)論是:由于本領(lǐng)域已經(jīng)存在歐盟法律,危害環(huán)境廢棄物的一般性進口禁令與共同體法律相違背。但允許中止有毒廢棄物的私人運輸。但在Wallon案裁決后,共同體在1992年末制定了新的廢棄物運輸法令。新法令確定了輔助原則和自立原則,指出應(yīng)盡可能地避免廢棄物運輸,各國應(yīng)對本國廢棄物承擔責任,各國可以拒絕來自其他地區(qū)的廢棄物。在進行環(huán)境立法的同時,歐盟的環(huán)境行動規(guī)劃也在加速實施。1993年理事會頒布了“歐共體第五個環(huán)境行動規(guī)劃”,特別強調(diào)將環(huán)境保護的要求優(yōu)先納入到五個政策領(lǐng)域:工業(yè)制造、能源、交通、農(nóng)業(yè)、旅游的共同體政策領(lǐng)域。同時對氣候變化、城市環(huán)境、廢物管理等七個方面進行了總結(jié)。2000年“歐共體第六個環(huán)境行動規(guī)劃”將主題確定為:“環(huán)境2010:我們的未來,我們的選擇”。該行動規(guī)劃的時間是十年,從2001年1月至2010年12月。在此期間,共同體提出了五項戰(zhàn)略性的行動:加強現(xiàn)行法規(guī)的實施;將環(huán)境納入其他政策;加強同市場的密切聯(lián)系;幫助公民改變不利于環(huán)境的行為;在土地使用和管理上充分考慮環(huán)境。在此指導(dǎo)下,該規(guī)劃將優(yōu)先關(guān)注以下四個領(lǐng)域:氣候變化、生物多樣性、環(huán)境與健康、資源和廢物的可持續(xù)管理?？紤]到歐盟的擴大,在該行動規(guī)劃中,規(guī)劃明確提出將環(huán)境納入歐盟的對外關(guān)系,建議就可持續(xù)發(fā)展問題擴大成員國之間的對話,同非政府組織和成員國企業(yè)建立密切聯(lián)系。同時,在2000年2月,為了高水平地保護環(huán)境和人類及動植物的生命健康,歐盟委員會提出了“預(yù)防原則”。委員會認為,盡管歐共體條約只有一處提及預(yù)防原則,但對該原則應(yīng)擴大適用,應(yīng)包括消費政策和人類及動植物的健康。由于在共同體條約及相關(guān)法律中對該原則沒有作清晰的解釋,因此,1999年4月13日理事會專門請求委員會對此作出解釋。委員會為此對預(yù)防原則的適用作出了解釋。根據(jù)委員會的說明,經(jīng)科學、真實的評估認為,某產(chǎn)品或工藝存在潛在的危險,盡管評估對這種危險并不確定;共同體可以使用預(yù)防原則,但預(yù)防原則不能任意適用。預(yù)防原則的適用必須建立在以下三個基本原則上:一是完全的可能性評估;二是對采取行動的后果進行評估;三是確保高度的透明度。在預(yù)防原則的適用過程中要充分保持“適度性”,至少要保持環(huán)境效益等于或少于其他損失。同時,在適用過程中要堅持“非歧視性”。9二、歐共體通過環(huán)境政策協(xié)調(diào)環(huán)境貿(mào)易從歐盟的環(huán)境貿(mào)易政策及相關(guān)法律規(guī)定可以看出,歐盟的環(huán)境貿(mào)易協(xié)調(diào)機制具有以下主要特征:首先,歐盟在處理貿(mào)易自由與環(huán)境保護的關(guān)系上充分強調(diào)了環(huán)境保護的重要性,在共同體的政策中強調(diào)必須納入環(huán)境保護政策。在環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系中,歐盟堅持環(huán)境保護可以作為貿(mào)易自由的例外,即為了環(huán)境保護,可以實施貿(mào)易限制措施。但是,在環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系中引入“非歧視原則”和“適當性原則”。所謂非歧視性原則就是限制任意武斷的歧視而阻礙貿(mào)易自由。所謂適當性原則,就是指根據(jù)共同體條約第36條的規(guī)定實施貿(mào)易限制措施必須是貼切的,即所采取的措施與追求的目標之間存在一定的關(guān)系,以及為取得目標所采取的措施限制性越低越好。根據(jù)解釋,適當性原則應(yīng)包括兩方面的含義,一是根據(jù)共同體條約第36條采取的措施必須與所追求的目標有因果關(guān)系;二是這些措施必須是對獲得該目標的最少貿(mào)易限制。10其次,歐盟通過雙軌渠道來協(xié)調(diào)環(huán)境貿(mào)易問題,一方面通過政治途徑來協(xié)調(diào)環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系。部長理事會提出的六個環(huán)境行動方案為歐盟協(xié)調(diào)環(huán)境貿(mào)易問題提供了基本的政治框架,為此,歐盟成員國和政府首腦理事會在歷次會議上都強調(diào)環(huán)境政策是經(jīng)濟、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和社會政策的重要組成部分。如1985年的布魯塞爾會議上,歐洲理事會就將環(huán)境政策定為經(jīng)濟、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和社會政策的重要組成部分,并將1987年定為“歐洲環(huán)境年”。1990年的都柏林會議上,歐洲理事會通過了“環(huán)境緊迫性”宣言,并指出單一市場競爭導(dǎo)致了巨大的發(fā)展壓力,共同體必須作出更大的努力來保證這個增長是可持續(xù)的,給環(huán)境帶來的影響是合理的;另一方面,則是通過法律途徑來協(xié)調(diào)環(huán)境貿(mào)易問題,為此,歐共體根據(jù)單一歐洲法令的第100條及歐盟條約的第130條的規(guī)定,通過了一系列的環(huán)境指令來協(xié)調(diào)環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系。經(jīng)過二十多年的努力,共同體已經(jīng)形成了一個由條約規(guī)定和理事會、委員會通過的指令組成的完備的法律框架,這些法律涉及范圍廣,既包括有關(guān)專門的環(huán)境污染問題的立法,也包括對環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境影響評價、環(huán)境信息、經(jīng)濟刺激手段的應(yīng)用、貿(mào)易、競爭、法律責任等方面的法律規(guī)則。最后,為實現(xiàn)建立共同市場而又不損害環(huán)境的目標,歐盟積極協(xié)調(diào)產(chǎn)品的環(huán)境標準來保證產(chǎn)品的自由流動。在不同的協(xié)調(diào)戰(zhàn)略中,歐盟更依賴于統(tǒng)一標準。在單一歐洲法令前,共同體的目的是將協(xié)調(diào)的水平限制在保證產(chǎn)品自由流動最基本的要求上。在1986年后,為便于成員國采取更嚴格的標準,法令簡化了程序,要求委員會在有關(guān)環(huán)保標準上采取較高的保護水平,并授權(quán)成員國在某些情況下如對環(huán)保是必需的,可采取比共同體的協(xié)調(diào)標準更嚴的國家標準。在有關(guān)PPMs標準上,共同體逐步采取了最低的標準制度。這種制度認識到標準的差異是合法的,考慮到成員國條件的不同是可以存在的。最低標準降低了成員國污染控制成本上差異,縮小了低標準區(qū)域的生產(chǎn)者的環(huán)境成本上的優(yōu)勢,降低了向低者看齊的風險。該制度在維持競爭的公平條件的同時,并未阻礙成員國采取更嚴格的國家標準。三、環(huán)境標準在多邊貿(mào)易體制中的地位在區(qū)域性國際組織中,歐盟環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)機制有其獨特和成功之處,對于多邊貿(mào)易體制下協(xié)調(diào)環(huán)境與貿(mào)易問題的啟示主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面,為保障貿(mào)易自由化,歐盟在環(huán)境標準的協(xié)調(diào)方式上采取多種不同的方式。第一,制定統(tǒng)一的產(chǎn)品標準來消除成員國在標準上的沖突。如通過指令制定汽車發(fā)動機統(tǒng)一的廢氣排放標準,對某些化學物質(zhì)、殺蟲劑、電池中危險物質(zhì)的含量作出統(tǒng)一規(guī)定;第二,規(guī)定產(chǎn)品標準的最高標準,如對某些發(fā)出噪聲的設(shè)備如起重機、壓氣機等設(shè)置最高標準。同時還實施統(tǒng)一環(huán)保標志;第三,在協(xié)調(diào)成員國的工藝標準方面規(guī)定了最低環(huán)境標準,如對一些行業(yè)的垃圾處理、廢物排放、水質(zhì)量規(guī)定最低標準。最低標準用于防止成員國以低環(huán)境成本獲得競爭優(yōu)勢,但也不反對成員國采用更嚴格的國內(nèi)標準;第四,采取靈活方式按成員國的類型而規(guī)定不同的標準,如共同體的第88/609號指令對于全面削減二氧化硫和氮化物的排放量,不同的成員國可有不同的期限,愛爾蘭、希臘、葡萄牙甚至可以在一定期限內(nèi)增加排放量。另一方面,為了協(xié)調(diào)貿(mào)易自由與環(huán)境保護之間的關(guān)系,歐盟建立了一個強有力的組織機構(gòu)和管理體制。歐洲法院作為司法機構(gòu)有權(quán)在貿(mào)易與環(huán)境措施上進行適當?shù)钠胶?有權(quán)解決任何成員國之間關(guān)于環(huán)境與貿(mào)易的爭端。歐盟立法機構(gòu)通過發(fā)布具有法律約束力的指令來指導(dǎo)成員國的行動,協(xié)調(diào)貿(mào)易與環(huán)境的關(guān)系,甚至糾正成員國的行為。歐盟組織機構(gòu)的這種超國家性質(zhì)的行為,在某種程度上是對傳統(tǒng)的國家主權(quán)原則的挑戰(zhàn),這是任何國際組織所不能類比的,歐盟協(xié)調(diào)環(huán)境保護與貿(mào)易自由關(guān)系的績效可以說離不開其高度經(jīng)濟一體化的過程,經(jīng)濟的高度一體化才能有其強有力的組織和管理機構(gòu)。同時,成員國間經(jīng)濟發(fā)展水平的接近也是其環(huán)境貿(mào)易政策得以發(fā)揮積極作用的原因。從這一點來說,歐盟協(xié)調(diào)環(huán)境保護與貿(mào)易自由的普遍適用性是有限的,特別是在多邊貿(mào)易體制中,其成員國之間南北差距巨大,環(huán)境條件各異,技術(shù)水平相差懸殊,因此,照搬歐盟的協(xié)調(diào)環(huán)境與貿(mào)易的方式顯然