農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革思路與挑戰(zhàn)

農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革思路與挑戰(zhàn)

2003年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村物資改革試點(diǎn)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)[2003115號(hào)），正式啟動(dòng)了農(nóng)村土地物資改革試點(diǎn)。社會(huì)各界圍繞產(chǎn)權(quán)制度、管理體制、治理結(jié)構(gòu)、效果評(píng)估等問題開展了熱烈討論。筆者就討論的相關(guān)文獻(xiàn)綜述如下。一、是造成了充分風(fēng)險(xiǎn)的狀況。在一些基層社新一輪農(nóng)村信用社改革的總體安排中,產(chǎn)權(quán)制度改革的思路是:以縣為單位統(tǒng)一法人,在此基礎(chǔ)上因地制宜進(jìn)行股份制、股份合作制和進(jìn)一步完善合作制的產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)于產(chǎn)權(quán)制度改革的成敗,理論界和有關(guān)部門看法不一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,通過改革,農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本明晰,約束機(jī)制有所強(qiáng)化。各地農(nóng)村信用社按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則,自主選擇符合實(shí)際的產(chǎn)權(quán)模式和組織形式,組織進(jìn)行了清產(chǎn)核資和增資擴(kuò)股工作,明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系,“所有者缺位”問題得到了初步解決。在產(chǎn)權(quán)改革過程中,統(tǒng)一法人社大力增資擴(kuò)股,其股本金得到有效擴(kuò)充,資本充足率快速提高,部分統(tǒng)一法人社的資本充足率甚至達(dá)到8%以上。在中央和地方政府的政策支持下,統(tǒng)一法人社的不良貸款和歷年虧損持續(xù)下降,潛在風(fēng)險(xiǎn)明顯降低,整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷提高。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,當(dāng)前的合作制是行政捏合的合作制,并不是真正意義上的合作制。農(nóng)村信用社并非出于自愿的入股方式必然導(dǎo)致社員與農(nóng)信社難以形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制,并且由于農(nóng)民社員的出資金額一般較小且較為分散,社員一般對(duì)農(nóng)信社缺乏管理和控制的積極性和可能性,合作制的“民主管理”原則也無從談起。實(shí)際上,農(nóng)戶更愿意把農(nóng)信社看成是一種官辦機(jī)構(gòu),把出資的股金當(dāng)成一種攤派或取得貸款的成本。由此可見,這種靠行政捏合的合作制并不是真正的合作制。完善合作制最關(guān)鍵的是增資擴(kuò)股和股權(quán)結(jié)構(gòu)問題,而這正是深化農(nóng)信社改革最棘手的兩個(gè)難題。為突破這兩個(gè)難題,一些信用社不惜通過人為的方式,在較短時(shí)間內(nèi)大幅度改善資產(chǎn)質(zhì)量、提高資本充足率。表現(xiàn)為:將已經(jīng)到期或即將到期而不能按時(shí)收回的貸款,通過展期、借新還舊的方式轉(zhuǎn)為正常貸款,從而降低不良貸款率;通過以貸引資方式來增加農(nóng)村信用社的股本金,一些基層社在發(fā)放貸款時(shí),往往把入股作為先決條件,即先入股、后貸款。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)在的缺陷是股權(quán)的退出機(jī)制不健全,產(chǎn)權(quán)無法行使。產(chǎn)權(quán)理論告訴我們:一個(gè)完善的產(chǎn)權(quán)機(jī)制應(yīng)該是股東可以自由進(jìn)出的,當(dāng)股東認(rèn)為自己的權(quán)益得不到保障時(shí),可以選擇用腳投票,退出該企業(yè),改革后的農(nóng)村信用社卻缺乏這種退出機(jī)制。根據(jù)有關(guān)規(guī)定:農(nóng)村商業(yè)銀行只有投資股,發(fā)起人持有的股份自農(nóng)村商業(yè)銀行成立之日起三年以內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行都設(shè)置資格股和投資股兩種股本形式,其中投資股只能轉(zhuǎn)讓、繼承與贈(zèng)予,不能退股;資格股理論上可以退股,但進(jìn)行了設(shè)限。二、省該社是農(nóng)村市場(chǎng)職能作用的中心管理體制改革的主要內(nèi)容是,按照“國(guó)家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管,省級(jí)政府依法管理、落實(shí)責(zé)任”的思路,把農(nóng)信社的管理權(quán)移交到省級(jí)政府。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)村信用社管理移交省級(jí)政府是體制改革的最佳選擇,其管理體制可以按照全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管、省市兩級(jí)管理、縣市一級(jí)經(jīng)營(yíng)(法人)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分支機(jī)構(gòu)的模式安排構(gòu)造。一種觀點(diǎn)肯定了省聯(lián)社的作用,但是省聯(lián)社過于“強(qiáng)勢(shì)”。省聯(lián)社是具有法人聯(lián)合體的組織形式,界定為企業(yè)屬性,同時(shí)又是省政府的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。簡(jiǎn)而言之,它是一個(gè)省政府賦予行業(yè)管理職權(quán)、企業(yè)屬性的農(nóng)村信用社法人聯(lián)合體。省聯(lián)社這種制度安排,實(shí)際上賦予了它在同一游戲規(guī)則中同時(shí)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員和裁判員的角色,省聯(lián)社作為行政監(jiān)督主體,監(jiān)督對(duì)象卻是自己。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,把農(nóng)村信用社管理責(zé)任交給省政府,是此次改革試點(diǎn)的最大敗筆。一是由于省政府仍在行使本來應(yīng)該由農(nóng)村信用社所有者行使的職能,因此,政府作為一個(gè)整體對(duì)農(nóng)村信用社未來的經(jīng)營(yíng)結(jié)果自然負(fù)有不可推卸的責(zé)任。二是由于事先規(guī)定了農(nóng)村信用社的救助責(zé)任,實(shí)際上向農(nóng)村信用社的所有者、存款人以及監(jiān)管者發(fā)出信號(hào),即農(nóng)村信用社不能倒閉,從而加劇了道德風(fēng)險(xiǎn)。三是把管理權(quán)交給省政府,也為省政府繼續(xù)干預(yù)農(nóng)村信用社提供了理由。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,部分政策制定者和操作者對(duì)省聯(lián)社的性質(zhì)定位存在很大的偏差。表現(xiàn)為:有人把省聯(lián)社單純理解為省政府下屬的廳級(jí)行政機(jī)關(guān),要求以行政級(jí)別來任命職務(wù),要求享有相應(yīng)級(jí)別的行政工資和福利待遇;有人認(rèn)為省聯(lián)社應(yīng)該像國(guó)有和股份制商業(yè)銀行省級(jí)分行那樣來運(yùn)作,要求上收信用社的大額貸款、大額費(fèi)用開支審批權(quán),要求任命信用社高級(jí)管理人員。一種觀點(diǎn)深入分析了各級(jí)信用社之間的管理體制問題?；鶎有庞蒙纭⒖h聯(lián)社與省聯(lián)社之間的股權(quán)與管理權(quán)設(shè)置呈反向運(yùn)作關(guān)系,即信用社之間的股權(quán)關(guān)系是自下而上持股,下級(jí)是上級(jí)的股東,基層信用社是縣聯(lián)社的股東,縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東,形成金字塔型的持股結(jié)構(gòu)。但信用社之間的控制權(quán)是自上而下,上級(jí)擁有對(duì)下級(jí)的控制權(quán),這種管理成了法人管法人,而且下級(jí)社要將收入的0.5%交給上級(jí)社作為管理費(fèi)。下級(jí)機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員的考核推薦權(quán)掌握在上級(jí)機(jī)構(gòu)手中,信用社的管理層實(shí)際上最終對(duì)上負(fù)責(zé),形成倒金字塔型的管理決策體系。省級(jí)聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社的控制,實(shí)際上沿襲的是原有縣聯(lián)社對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的控制模式。由于省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間存在信息的不對(duì)稱,以及省聯(lián)社與省政府密切的關(guān)系,省聯(lián)社很容易強(qiáng)化對(duì)縣聯(lián)社的控制,與改革前相比,縣聯(lián)社的權(quán)力會(huì)受到更多制約。三、法人治理結(jié)構(gòu)失范一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)村信用社改革的關(guān)鍵是要完善法人治理結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制,但實(shí)際效果卻不理想,其主要原因是農(nóng)村信用社改革動(dòng)機(jī)出現(xiàn)偏差。國(guó)務(wù)院制定的改革目標(biāo)是“花錢買機(jī)制”,而農(nóng)村信用社進(jìn)行改革的直接目的是為了獲得政策支持,即獲得人民銀行的專項(xiàng)資金支持。部分農(nóng)信社從高管人員到一般員工,把國(guó)家的資金扶持等同于國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)核銷,認(rèn)為只要達(dá)到專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行兌付的兩項(xiàng)硬指標(biāo),就大功告成。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)村信用社改革后以股東本位的法人治理結(jié)構(gòu)仍然失效。法人治理結(jié)構(gòu)的有效性依賴于股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理性,理事會(huì)(董事會(huì))應(yīng)成為真正意義上的決策機(jī)構(gòu)和投資者利益的忠實(shí)代表,其核心在于權(quán)力的制衡。但由于農(nóng)村信用社沒有形成股東共同出資構(gòu)筑公司(農(nóng)村信用社)的資本基礎(chǔ),導(dǎo)致農(nóng)村信用社的“三會(huì)”形同虛設(shè),“股東大會(huì)不保護(hù)股東利益、董事會(huì)不懂事、監(jiān)事會(huì)不干事”的問題普遍存在。尤其是農(nóng)村信用社法人代表一人說了算的“內(nèi)部人控制”問題比較嚴(yán)重。法人治理結(jié)構(gòu)失效已成為農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)和管理問題的根源,也是制約農(nóng)村信用社改革發(fā)展的瓶頸問題。一種看法認(rèn)為,從農(nóng)信社的外部環(huán)境看,改革后,農(nóng)信社法人治理未必就會(huì)得到有效的完善。從外部看,農(nóng)信社在股權(quán)分散的情況下,要建立有效的約束機(jī)制,一種行之有效的方法是強(qiáng)化信息披露、增強(qiáng)利益相關(guān)者(入股農(nóng)民)對(duì)農(nóng)信社的約束。但是要真正披露農(nóng)信社的信息,需要考慮各方面因素。其中最重要的是,在于農(nóng)信社長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)不善,普遍嚴(yán)重資不抵債,即使考慮到央行扶持的因素后仍有不少信用社財(cái)務(wù)狀況不能令人滿意,在這種情況下,如果披露農(nóng)信社的“家底”,將會(huì)影響農(nóng)信社聲譽(yù),甚至引發(fā)擠兌風(fēng)潮。而如果不對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行信息披露,尤其是對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)費(fèi)用開支等情況不進(jìn)行公開,就很難通過有效的外部監(jiān)督,防止內(nèi)部人控制。一種看法認(rèn)為,應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)信社的內(nèi)部控制,全面實(shí)行貸款五級(jí)分類和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)。資本充足率的計(jì)算以準(zhǔn)備金的充分計(jì)提為基礎(chǔ)。農(nóng)村信用社貸款損失準(zhǔn)備主要包括一般準(zhǔn)備和專項(xiàng)準(zhǔn)備,一般準(zhǔn)備用于彌補(bǔ)尚未識(shí)別的可能性損失,而專項(xiàng)準(zhǔn)備則是根據(jù)貸款損失程度計(jì)提,用于彌補(bǔ)專項(xiàng)損失。由于目前大多數(shù)農(nóng)村信用社尚未實(shí)行貸款五級(jí)分類,對(duì)貸款的損失程度分類不準(zhǔn),往往只按年末貸款余額計(jì)提了一般準(zhǔn)備(通常為年末貸款余額的1%),未計(jì)提專項(xiàng)準(zhǔn)備,造成農(nóng)村信用社撥備嚴(yán)重不足,利潤(rùn)虛增(或虧損減少),這不符合審慎會(huì)計(jì)原則。四、農(nóng)信社改革的階段性目標(biāo)并不一定目標(biāo)一種意見認(rèn)為,農(nóng)信社改革取得了階段性的空前成功。主要表現(xiàn)為財(cái)務(wù)狀況的改善和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。2005年末全國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)不良貸款占比為14.8%,比年初下降8.3個(gè)百分點(diǎn),比2002年末下降22.1個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)共組建銀行類金融機(jī)構(gòu)72家,以縣為單位統(tǒng)一法人機(jī)構(gòu)519家。另一種意見則認(rèn)為,農(nóng)信社改革只是財(cái)務(wù)重組上獲得了成功,但在治理結(jié)構(gòu)、管理模式、監(jiān)管模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換等、信息質(zhì)量和披露等多方面仍然存在著嚴(yán)重問題。而更激烈的意見認(rèn)為,目前的整個(gè)農(nóng)信社改革方案遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了正確的軌道;原有的既得利益者牢牢把持著對(duì)農(nóng)信社的管理權(quán),不愿意把管理權(quán)交給農(nóng)信社真正的所有者。一種意見認(rèn)為,農(nóng)信社改革的總體目標(biāo)是通過管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革,把農(nóng)信社辦成服務(wù)“三農(nóng)”的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)。因此,農(nóng)信社財(cái)務(wù)狀況的好轉(zhuǎn)只是階段性目標(biāo),如果改革進(jìn)程偏離了農(nóng)村金融效率提高、農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)完善的最終目標(biāo),那么階段性目標(biāo)與總體目標(biāo)的相關(guān)性是值得懷疑的。與此相近的觀點(diǎn)是,農(nóng)信社改革和服務(wù)三農(nóng)并不完全一致。這次農(nóng)信社改革的基本方向是,“好的變銀行,一般的變聯(lián)社,差的還是信用社?！鞭r(nóng)信社朝著銀行制的方向改革,符合農(nóng)信社職工的利益,卻沒有考慮農(nóng)民的利益,也沒有傾聽最有資格發(fā)言的農(nóng)民的呼聲。缺少一個(gè)反映農(nóng)民利益的機(jī)制。放寬利率限制后,農(nóng)信社的貸款利率基本上是一浮到頂,1年期貸款利率達(dá)到10%,甚至更高,和民間借貸利率相當(dāng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤(rùn)率本來就低,卻讓農(nóng)民承受比一般利率高得多的利率壓力,肯定將農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)率擠壓得更薄。也有一種意見認(rèn)為,農(nóng)信社改革存在商業(yè)性目標(biāo)和政策性目標(biāo)的矛盾。就試點(diǎn)方案中的改革模式而言,農(nóng)村股份制商業(yè)銀行明確以盈利為目標(biāo),股份合作制銀行和以縣為單位統(tǒng)一法人則需要兼顧盈利目標(biāo)和為“三農(nóng)”服務(wù)的政治目標(biāo)。這貌似“雙贏”的目標(biāo)事實(shí)上是可望不可即的,以往金融機(jī)構(gòu)的改革歷程表明,商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)根本無法兼顧政策性和商業(yè)性兩種職能。這樣的目標(biāo)設(shè)定充分暴露了信用社改革的局限性和不徹底性。五、關(guān)于農(nóng)信社“改革的”一種觀點(diǎn)是,農(nóng)信社改革的主導(dǎo)部門的思路發(fā)生轉(zhuǎn)變,由“合作性金融機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)向“社區(qū)性農(nóng)村銀行”。監(jiān)管當(dāng)局明確提出,要用5-10年時(shí)間把農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)分期分批逐步建成產(chǎn)權(quán)明晰、經(jīng)營(yíng)有特色的社區(qū)性農(nóng)村銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。在堅(jiān)持按商業(yè)化、市場(chǎng)化取向改革農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的同時(shí),支農(nóng)服務(wù)上要按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求,積極引導(dǎo)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)把準(zhǔn)市場(chǎng)定位,將商業(yè)化經(jīng)營(yíng)與服務(wù)“三農(nóng)”有機(jī)結(jié)合起來。一種觀點(diǎn)則提出了系統(tǒng)的市場(chǎng)化思路。如果沒有市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和退出機(jī)制,農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)改革必然是事倍功半,更何況目前縣社制度下的產(chǎn)權(quán)改革十分不完備,因此尤其需要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和退出機(jī)制。下一步的農(nóng)村信用社改革應(yīng)該實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變:一是從單純改革農(nóng)村信用社向整體農(nóng)村金融改革轉(zhuǎn)變,將改革的視角從農(nóng)村信用社本身,移向其他可能替代農(nóng)村信用社的金融組織形式。二是從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變,將農(nóng)村信用社的管理權(quán)從銀監(jiān)會(huì)和省聯(lián)社向股東移交,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的退出監(jiān)管。農(nóng)信社省級(jí)聯(lián)社的發(fā)展方向是,建立省級(jí)農(nóng)村金融控股集團(tuán),成為具有市場(chǎng)主體地位的地方性金融機(jī)構(gòu),而不是純行政性的農(nóng)村金融管理機(jī)構(gòu)。還有一種觀點(diǎn)從農(nóng)信社改革的前瞻性角度出發(fā),提出要處理好配套關(guān)系。主要是銀監(jiān)當(dāng)局的合作金融監(jiān)管部門應(yīng)該徹底轉(zhuǎn)換為“農(nóng)村金融監(jiān)管部”,監(jiān)管制度與銀行的組織制度相適應(yīng);省聯(lián)社的發(fā)展方