PPP項目實施方案編制

PPP工程實施方案編制北京金準咨詢副總經理童玫時間:2015-11-26PPP工程實施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個十分重要的環(huán)節(jié)，而且對PPP工程來說，實施方案也是整個PPP工程的靈魂。所以，今天的主題就是PPP工程實施方案的編制。首先說一下PPP的操作流程。方案研究論證階段：一是工程主管部門根據(jù)需求提出，什么樣的工程適合做PPP，什么樣的工程不適合做PPP，我覺得適合不適合要看工程的需求，也就是說我這個地方的建設為了百姓的生活，或者為了改革城市環(huán)境，有這樣一個工程，首先是工程的提出。二是工程可行性初步論證。按照可以做PPP的根本原那么來判斷能否做PPP。根本原那么是什么？各有各的說法，最早的可能說看這個工程是否有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有沒有穩(wěn)定的營運能力等等，但實際上這個觀念不一定正確。這個指標更適合優(yōu)選，比方有很多工程，那么哪個工程更適合，可能站在投資人的角度，他會更喜歡有現(xiàn)金流的工程，但是站在政府的角度不見得。我們的觀點是這個工程是否適合做PPP，要看這個工程實施PPP后能否帶來額外的效益，實際就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算這個數(shù)是不太可行的，理論上可以算，但實際上，由傳統(tǒng)方式建設和采用PPP模式建設，建設期需要的投入不一樣，同樣一個工程，政府花錢和私人老板花錢，需要的投資額是不一樣的，具體差異是多少很難算得出來。在運營階段，由社會投資來運營或由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來運營，運營本錢也會不一樣，具體相差多少同樣不好算。所以說定量是不好判斷的，基于我們目前市場所掌握的信息，通過定性的判斷，也就是說是否適合做PPP，如果能判斷工程有足夠的社會資源，而且社會資源做這個工程能夠節(jié)省建設本錢和運營本錢，甚至能夠更大地促進社會資本方發(fā)揮技術優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，那么這個工程就可以做PPP，不管其是否有直接收益。當然，有個大前提，這個工程一定是公共根底設施和公共效勞工程。四是實施方案編制。以前叫預可研，但容易與一般建設工程管理程序中的預可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實施方案。PPP工程操作的流程與傳統(tǒng)的工程管理流程不是沖突的，而是互補的。對于工程管理我國有一套成熟的體系，并不因為是PPP工程就可以有特殊待遇，就可以不按國家工程管理規(guī)那么走，不是這個概念。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)那么，該做可研的做可研，該做初步設計的做初步設計，這套程序是要的，只不過因為我們要做PPP，要處理地方政府和社會投資人的一些關系，所以要增加一個PPP實施方案的過程。五是實施方案審批。審批主體嚴格來說是地方政府，但在實際操作過程中都是由發(fā)改會同財政、稅務、環(huán)保等部門共同對《實施方案》進行聯(lián)審后報市政府批準。社會投資方選擇階段：一是要制定招商方案，根據(jù)實施方案編制的原那么確定招商條件、合同文件等。二是發(fā)布招商公告。按照財政215號文件〔《政府和社會資本合作工程政府采購管理方法》〕，要發(fā)布資格預審公告，主要的目的是向社會公開這個工程要做PPP了，讓感興趣的社會投資人都來報名，這就是公告的目的。四是第一次簽約。確定社會投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門和投資人簽，因為這個時候工程公司還沒有成立。五是第二次簽約。等到投資人工程公司成立以后，政府和社會工程公司就進行第二次簽約。簽約方式有好多種，不見得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時給工程公司留下位置，待工程公司成立再來補簽，這也是可以的。還有一種方法是政府主管部門和投資人簽了投資協(xié)議，投資協(xié)議里明確了投資人的責任事項，把政府和工程公司的PPP協(xié)議作為投資協(xié)議的附件，這些都是沒有問題的，只要合同體系把所有的責權利規(guī)定清楚，怎么簽問題都不大。實施方案的重要性：實施方案表達PPP工程的核心條件，是政府審批決策的依據(jù)，也是PPP合作關系展開的基石。實施方案的內容：按照財政113號文件規(guī)定，實施方案包括工程概況、風險分配、運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構和采購方式等內容。發(fā)改部門也有一些對實施方案內容的規(guī)定，但是大同小異，沒有區(qū)別。目前來看，僅僅有一點不一致，就是在于政府融資平臺是否可以代表政府來實施PPP工程這點，在發(fā)改文件里是可以的。我們在編制2724號〔關于開展政府和社會資本合作的指導意見(發(fā)改投資[2023]2724號)文件時討論過，到底平臺作為一個企業(yè)能否代表政府，當時有不同的聲音，討論的結果是結合中國國情，有些地方政府的融資平臺地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承當政府投資工程融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。(根據(jù)國發(fā)〔2023〕19號文件定義〕。財政部、開展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知〔財預〔2023〕412號〕進一步明確了地方政府融資平臺的概念，表述如下：地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性工程投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資開展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。下面具體來看實施方案的內容。一、工程概況工程概況一定要說清楚兩個方面的內容，一方面是常見的規(guī)劃、立項，在一般工程中根本都涉及到；第二方面是工程的建設范圍和效勞目標，這是作為PPP實施方案必須說明的內容。二、風險分配實際上整個PPP工程操作是否成功，要看是否有合理的風險分配體系，在政企雙方都覺得風險可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個事情就可能成功。風險分配一般分兩個階段來做，一是工程風險識別；二是風險分擔機制設計。工程風險識別PPP風險來自四個層面：政府層面、市場層面、工程層面和不可抗力。不可抗力風險是任何工程都可能會遇到的，而且它的風險分配有自然規(guī)律，也就是說大家比擬認可的規(guī)律，通常在發(fā)生不可抗力事件時，雙方各自承當風險，各自承當相應的損失，各自了不承當相應的違約責任，所以后面就不贅述了，重點講前三項風險。1.政府層面的風險這是投資方比擬在意和擔憂的。一是政府干預。投資人來了，他希望有自己決策的空間，特別是在工程的關鍵技術、設備選型等環(huán)節(jié)。我曾經經歷過一件事，一個縣的污水處理廠，當時是由縣建設局來操辦的BOT工程，都已經簽約了，這個建設局局長打問我，說他們現(xiàn)在開始買設備了，在設備選型階段我要不要跟著去，要不要發(fā)表建議。我跟他講，你不要去管，在你的干預下，買下來的設備如果好固然沒問題，如果不好，將來處理處理污水不達標算誰的責任，該投資人自己決策的就自己去決策。反過來說，有些時候政府一定要干預，會給工程帶來一些不好的結果。有一個案例是臺灣的高鐵工程，曾經作為成功案例到處宣傳，但是到2023年這個工程失敗了，原因是高鐵公司運營虧損，資不抵債。在他失敗以后，馬上就成為業(yè)界研究的案例，研究其失敗的原因，有各種各樣的原因，但是我注意到其中有一個細節(jié)，當時的聯(lián)合體中有一家法國的以高鐵信號為主的公司，當時的聯(lián)合體里根本以法國技術為主，但后來工程在建設過程中，政府的領導層去日本參觀考察，覺得日本的高鐵好，就要求工程公司要買日本的設備、日本的車，最后工程運行后，日本的車匹配的是法國系統(tǒng)，兩種系統(tǒng)的不兼容導致了技術上的問題。所以，政府干預會給工程帶來意想不到的風險。所以，政府在該管的地方管，不該管的就不要管。二是政府信用。這也是投資方很擔憂的，這個問題目前沒有更好的方案去防范。我跟投資人說，政府信用這塊是社會問題，不是工程管理的問題，但同時我也和投資人說，你拿到工程的條件越公平，政府違約的可能性就越低。長春匯津是一個典型的案例，當時政府之所以要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回憶過來覺得這個條件不可承受，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，所以說政府信用也是雙方的，我通常也會對投資人說，不是政府單方的問題。三是公眾反對。它與工程立項相關，如果工程立項過程，特別是環(huán)評過程得到公眾充分理解以后，那么工程開工以后這方面的風險會低。反過來說，如果前期環(huán)評征求公眾意見的過程沒有去做，在工程開工進場時遭到反對，會拖延工期，拖延工期就會導致本錢增加，這是工程需要防范的地方。四是稅收調整。這局部相比照擬簡單，它的控制措施也相對簡單，因為稅收政策比擬明朗，稅收的變化給工程帶來的影響也比擬明確，只要雙方調整協(xié)議就可以了。所以，這方面對工程的影響倒不是太嚴重。五是決策、審批延誤?？赡茉谧牟皇枪こ谭?，對這個體會不太深刻。我見過一個被工程審批拖黃的例子，就是北京第十水廠，當然通過更換投資方第十水廠現(xiàn)在也運行了。在1996年，北京市準備要建第十水廠，并且用的是BOT方式，搞了國際招標，國際投資人進來，當時北京市政府是第一次操作BOT工程，大家對合同談判的細節(jié)，包括原水水質的標準爭議比擬大，談判過程拖了一年多，這個工程操作了兩三年才真正和投資人簽約。投資人簽約以后，當時國家發(fā)改委給他批了一個立項，按照程序，投資人就開始報可研，北京市發(fā)改委批的可研，在可研審批過程中，有專家提出，北京市不缺水廠，對工程的必要性提出了質疑。當時的大背景是，這個工程最早提出來的時候，北京市確實是缺水的，但經過中間的那幾年，北京市一些大型的工業(yè)企業(yè)往外搬遷，用水量是呈下降趨勢，不再上漲，所以有專家對這個工程打問號，可研批不過。這樣又拖了好幾年，這個時候對于投資方來說就是災難性的事情，辦公場所、人員工資等前期已經投入了幾千萬，最后國際投資方提出退出，退出的原因是審批不通過，當時合同里簽定了審批不通過的責任全部放在政府方，最后投資方得到了一定的賠償，這就是典型的決策、審批延誤拖黃工程的案例。將來我們在和投資方談合同的時候，投資方關注這件事情，我們要給予充分的理解，反過來該政府方承當?shù)娘L險，政府要承當。六是環(huán)保風險。對一個工程來說，目前在工程籌建階段，環(huán)保的一些要求是明晰的，但是隨著我們對環(huán)保越來越重視，很可能在未來工程建設過程中環(huán)保的要求會提高，反過來會造成我們這個工程又不符合環(huán)保要求，這種風險最少造成工程的設計變更或導致投資運行費用增加，我們一般會在合同里給工程投資方一個出口，也就是說當發(fā)生這樣的事情時，要相應協(xié)商一些政府補貼機制等等，因為這個風險不應該由投資方承當。七是法律變更。主要是我們現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，導致工程投資或運行本錢發(fā)生變化。這種風險通常由雙方共擔，雙方畫一條線，如果變化導致的影響本錢很小，就由投資方承當，如果超過了畫的這條線，政府要承當風險。以上按照風險誰有能力控制就由誰來承當?shù)脑敲?，這些風險一般來說由政府承當。2.市場層面的風險一是利率風險。二是外匯風險。三是通貨膨脹。針對利率風險、外匯風險、通貨膨脹根本都會設計一個由社會投資方和政府方共同承當?shù)娘L險轉移原那么，如果沒有這套原那么就會直接影響到社會投資方。四是融資風險。我們的工程僅僅靠自有資金是建立不起來的，還需要得到銀行方一些資金的支持。這里首先是融資本錢的問題，同時還有融資能否實現(xiàn)的問題，目前控制融資風險最好的方法是在PPP合同談判期間，在實施過程中就將金融機構拉進來，讓金融機構提早了解這個工程，同時也提早了解金融機構的要求，通過這樣一種操作，使得工程融資風險降低，使得簽約以后就能夠拿到貸款。五是工程唯一性。六是市場需求變化。工程唯一性和市場需求變化都是社會投資方比擬關心的環(huán)節(jié)，它會影響到工程的收入。政府方對這類工程的管理，如果可以是唯一性的，就承諾給他唯一性。比方一個區(qū)域的污水處理廠，在一定水量范圍內，確實是只能建一個，除非水量增加，以保證工程需求。同時對市場需求的變化做好合理分配，比擬好的方式是雙方共擔。七是第三方延誤/違約。因為一個工程不可能只獨立在政府和社會投資方之間，社會投資方還會與外部發(fā)生一些合同關系，通常會通過合同管理的方式來做好第三方風險的管控。3.工程層面的風險一是土地獲取風險。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面征地拆遷工作要做得干凈利落，沒有后患，如果有后患影響開工也會給工程帶來風險。二是完工風險。三是供給風險。四是技術風險。五是本錢超支。六是工程變更。七是收費變更。八是費用支付風險。這些是任何工程都會遇到的風險，我們通過與政府方和外部第三方簽定的合同做好分配，將工程的風險降到最低。九是工程移交風險。我們現(xiàn)在做的絕大多數(shù)PPP工程都是BOT工程，都是三十年運營期結束后要移交給政府方的工程，這樣的工程如果后期維護不周，將來交過來的是不能用的工程，對政府方是很大的一個風險，所以在合同里要對工程移交的標準做好要求，來控制好工程移交的風險。十是社會投資方變動。我們在招商時會要求投資人具備一定的財務能力、技術力量、管理經驗、工程經驗等等，投資方要有足夠的能力來實施好這個工程。但現(xiàn)在有一種社會現(xiàn)象叫掛靠，特別是地方政府有些個人，或者是有些小企業(yè)，一看這些要求達不到，就去找一個央企或外省的企業(yè)，打著他們的名頭來做這個工程，拿到協(xié)議以后再做變更，把殼退掉。這種情況就違背了我們招商的初衷，我們找的是有技術力量的企業(yè)，這種變動會給工程帶來影響。反過來說，我們在合同里要做好規(guī)定，投資方的股權轉讓一是受讓方要滿足當時招商時的要求，二是轉讓行為一定要政府方同意，這樣的規(guī)定比擬能很好的控制風險。十一是招標競爭不充分。這種風險在我做的PPP工程中特別多，我們公司的大工程都是其他人去做，我做的都是地方偏、投資人少，地方政府還著急的工程，這種情況必然導致招標競爭不充分，根本上來一家投資方就只能和他談，沒有別的方法。要想控制招標競爭不充分的風險，一是不要太急，工程要早一點提出來，別等到快要開工了再來做，對外宣傳的時間短，了解你的投資方就少。二是盡管有可能政府的財力不夠，但我們與其被動接受投資方資源補償?shù)纫恍┮?，不如我們政府方先跟咨詢機構把這些條件做好，做出一個我們認為大多數(shù)投資方都能接受的條件，我們再去招標，通俗講就是將工程包裝好，這樣會適當控制招標競爭不充分的風險。十二是工程測算不當。這個風險對雙方都存在，對投資人也是一樣，因為招商時把他招進來之前，他肯定有財務測算的，如果他測得不妥，比方說一個污水處理廠，正常情況下是1.1元錢，他自己算的是1元錢可以做下來，這個風險肯定由投資方承當。政府在做一對一談判的時候，測算一定要算妥當了，測算不當會給后期帶來問題。十三是經營者能力缺乏。一個工程交給投資方是需要他建好，運營好，這對經營者的能力要求是很高的，如果經營者能力缺乏會給工程帶來潛在風險。站在政府方角度，對這種風險的防范是在談判階段考察好將派到工程的主要人員的經驗和水平，從而防范好經營者能力缺乏的風險。十四是財務監(jiān)管不力。這也是比擬重要的地方，社會投資方多種多樣，當然絕大多數(shù)是想踏踏實實長期經營工程的，但不能排除一些投資方有某種目的，比方我遇到過一個，以前是做承包商的，現(xiàn)在政府工程少了，他想要繼續(xù)做政府工程，他就需要做PPP的工程投資方。他們的想法是只要收回本金就可以了。如果資本金要求比擬少，只有20%的資本金，另外80%是銀行的，因為投資方他要實施工程建設，他認為在工程建設過程中能把20%的資本金賺回來就好，至于后面怎么樣他不考慮。當我們遇到有這種想法的投資人的時候，財務監(jiān)管就非常重要，這可能涉及工程是否能夠真正按照進度建好，尤其是銀行方，有的工程還沒有建完，錢全部出完了，最后剩個亂攤子，這是非?？膳碌那闆r。十五是配套根底設施風險。投資方非常關注，我剛剛做的一個陜北某縣輸水管線的工程，在談判過程中投資方要求一定要把臨時用水用電的問題解決了。甚至在談判時政府方說我負責協(xié)調，投資方說不可以，要把協(xié)調改成落實，合同里這兩個字帶來的是將來雙方責任的區(qū)別。因此投資方非常關注根底設施配套問題，政府方該有擔當也要擔當，剛剛這個工程如果真不給落實，投資方會很擔憂，他作為外來投資方，去落實臨時用水用電的困難會比擬大。最后政府同意給他落實臨時用水用電的接點。十六是合同文本不完善。實施過BOT的地方政府應該經歷過這樣的事情，昨天座談會上不止一個地方說從前實施的BOT工程現(xiàn)在實施的不好，存在一些問題。這種結果都是當初合同文本不完善帶來的。如果當初合同文本比擬完善，把各種價格變動、各種監(jiān)管因素都考慮進去，現(xiàn)在的工程不會遇到這種問題。所以，完善的合同文本是PPP工程能夠成功實施的保障，剛剛說實施方案是開展PPP工程的基石，那么工程建好以后，在實施方案基石上的合同文本應該是完善的城墻，它能防范將來的各種糾紛，對各種變動都能夠有很好的解決途徑。〔二〕風險分擔概述將工程風險在各方之間進行合理分配，可以有效降低工程總體風險程度，確保工程成功實施。風險分擔方式包括分別承當〔等同于風險分配〕和共同承當〔雙方按一定比例分攤〕。1.風險分擔機制設計的根本原那么一是風險由對其最有控制力的一方承當。剛剛講到政府層面的七個方面都是由政府方承當，誰最有能力控制風險就由誰承當，他自然會想方設法去控制風險，從而降低風險發(fā)生的概率和風險發(fā)生的本錢。二是承當?shù)娘L險程度與所獲得收益相匹配。風險和收益相對等能夠有效調動風險承當方的積極性。三是承當?shù)娘L險要有上限。無論是政府方還是投資方，都不可能因為這一個工程的某一方面風險使得整個工作受到影響，特別是投資方，不可能因為投的一個工程導致最后血本無歸，這是不可能的，所以各方承當風險要有上限。2.風險分擔機制設計應用案例(一)——北京地鐵十六號線工程通過北京地鐵十六號線工程，主要講下對幾個風險環(huán)節(jié)的管控。一是建設超支風險。通常的BOT工程建設本錢超支風險都應該由投資方承當，因為在工程建設過程中他作為工程業(yè)主要負責控制工程的建設本錢。但是北京第十六號工程的背景是，投資方負責投錢，投150億，工程建設管理由北京地鐵建管公司來負責，北京地鐵建管公司作為政府的代建方，一直負責北京地鐵的建設。所以在十六號地鐵工程中，外來的投資方和建管公司之間不可能像通常的建設管理中甲方和建設單位那種關系，說白了是投資方控制不了建管方，所以這個工程的控制原那么就是投資方對工程建設超支不承當風險，只管投150億，建成后實行“多退少補〞。這是一個特殊例子，不建議推廣。二是客流風險。對于軌道交通工程來說，客流風險是比擬大的風險。不管是最后的票款收入還是政府方對于票款差額的補貼，都是建立在客流量根底上的。這個工程設計的控制方法一是雙方共同委托第三方機構重新做客流量預測，使客流量預測盡量科學。二是設置客流變化風險分擔機制。如果實際客流低于預測客流的85%，低于85%這局部由政府承當，也就是客流量缺乏85%，政府按照85%給予補貼。同時針對可能出現(xiàn)的高客流情況，設置了超額客流收入分成機制。當時我們設定超過105%以后，超出局部的客流二八分，政府分80%，投資方占20%。為了使風險有上限，比方政府承當了85%保底的風險，是否意味著要永遠保底下去？如果這個工程真的是客流測算做錯了，或者由于客觀原因，比方現(xiàn)在北京市政府要求向外分散人流，做到人口減少，有可能存在永遠低于85%的情況，那么北京市政府做了一個出口，設置了3年周期客流檢驗機制。如果連續(xù)3年客流都達不到85%，就定義為客流長期低迷，這個時候北京市政府可以提出終止協(xié)議。上述風險處理機制可較好應對未來客流變化，有利于保障社會投資者獲得較穩(wěn)定收入，為工程長期可持續(xù)運營創(chuàng)造條件。三是票價政策變化風險。北京市地鐵自2007年以來一直實行2元/人次的單一票制票價政策，這在全國來說是非常低的水平，而且遠遠不能滿足本錢的需要，一直是政府在補貼。所以票價變動是大家都看得見的趨勢。票價變動會帶來兩個影響，一是可能導致工程客流量的減少，二是導致客流收入可能會增加。所以雙方做了一項約定，政府為工程提供“約定票價〞與實際票價的差額補貼，所以不管票價怎么調，只要不超過約定票價，對企業(yè)的影響都不大。四是物價上漲風險。PPP工程周期非常長，都是二三十年，這期間價格不可能永遠不動。所以現(xiàn)在政企雙方談好的價格是基于目前物價體系下的價格，未來物價上漲怎么辦？這要考慮到。所以設計了一個物價調價公式，通過一個調價的機制，當根本要素如電價、ＣＰＩ、社會平均工資、固定資產投資價等客觀指數(shù)發(fā)生變動，反映到一個調價公式里，通過調價，使得工程預期收益保持穩(wěn)定，從而有效保護投資者利益。3.風險分擔機制設計應用案例(二)——北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理工程豐臺區(qū)餐廚廚余垃圾處理廠總處理規(guī)模830t/d，其中餐廚垃圾200t/d；廚余垃圾600t/d；廢棄油脂處理廠30t/d。工程總用地為41畝。初步估測，本工程總投資約為3.7億元〔一階段〕。工程建設投資的25%申請市發(fā)改委投資補貼，其余75%的工程投資擬通過BOT特許經營的方式籌集。工程處于建議書審批階段，方案2023年底進入試運行。為什么提到工程所處階段？因為不同的工程階段有不同的風險應對措施。當然也有人問，做PPP招商在什么時候招？是在建議書階段，還是編完可研招，甚至什么都沒有，先招來投資人再編建議書和可研？我的建議是最后一種是不可行的。因為工程立項還沒有做，按照工程管理體系來說，沒有立項相當于沒有“準生證〞，這個工程不是合法的工程，PPP前期費用比擬高，各方投入都比擬多，如果最后不能立項實際上是一個浪費，這個風險政府方面也承當不了。所以PPP工程首先要立項。是通過建議書還是可研立項又不同了。我們建議，如果可能的話，盡量是建議書立項。因為一到可研階段，做可研的很多技術方案要定，用地、規(guī)劃許可要拿到，這些和投資方擅長的技術有關系，有些技術用地多，有的技術占地少，所以如果斷定了要做PPP工程，這些內容最好由投資人來定。所以我建議先做建議書立項。北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾處理工程就是按照這個思路來做的。這個工程做的是餐廚、廚余和廢棄油脂局部，在整個循環(huán)經濟園區(qū)里跟他相關的有一些混合垃圾分揀過來的東西，還有這個工程產生的沼氣等又會到下一個環(huán)節(jié)里，這個工程只是整個大工程中的一個小工程。所以這個工程周邊的條件比擬復雜，涉及到上下游的關系等。這個工程的特點一是園區(qū)各廠之間具有多個工藝接口，邊界的劃定和監(jiān)管的有效性是關鍵，因為一旦邊界劃不清楚，到末端再去監(jiān)管的話，就搞不清楚是哪一個環(huán)節(jié)沒有到達要求。二是工程處在工程建議書階段，投資、運行方案、運行費用的不確定性都比擬大。三是本身工藝復雜，可參考工程尤其北京的可參考工程極少。四是處理量的保障是整個工程的關鍵〔高安屯、董村經驗〕。我們是按照日處理830噸來設計的，到底每天能否到達830噸的處理量也是未知數(shù)。這樣的工程特點導致了這樣幾項風險因素。針對這些風險因素我們制定的措施：針對處理量風險制定的措施，第一，我們把垃圾分類宣傳指導和收運環(huán)節(jié)延伸到特許經營的效勞內容。在一般的垃圾處理工程里，通常會把垃圾量這塊的風險單獨讓政府承當，但是這個工程我們進行了創(chuàng)新，政府不承當，而是讓投資方承當，就是說投資方不光是要負責收集，還要負責宣傳。宣傳到位了，垃圾自然就多了。為什么這個風險分配機制投資方能認可呢？因為這個投資方是北京環(huán)衛(wèi)集團，北京的環(huán)衛(wèi)集團有了這么多年的積累，包括北京市很多垃圾分類處理的宣傳都由他來做。所以，這個要求他是能夠同意的。第二，過渡期給以保底量補貼政策。過渡期這幾年，算你的宣傳還沒有產生效果，政府給以保底，但是過了過渡期，政府就不再給保。第三，提前達產的一次性獎勵政策。針對設計風險制定的措施，第一，招標時制定投資指標上限。第二，招標時進行兩階段評審，即先進行技術方案評審。第三，進場垃圾指標〔尤其是含水率〕與設計預期差異較大時，設定價風格整機制。針對定價風險制定的措施，第一，中標價試運行兩年后，由政府方重新審定。第二，配合市發(fā)改委對投資補貼的管理政策，加強政府方對投資的審核控制，并考慮工程建成后根據(jù)實際投資調整價格。第三，餐廚和廚余垃圾的比例嚴重偏離時的調價機制。三、運作方式具體選擇哪種運作方式要根據(jù)工程的具體特點而定。四、交易模式〔一〕投融資方案設計剛剛講，實施方案是PPP工程的核心，那么交易模式就是核心中的核心。交易模式包括投融資方案設計和投回報模式設計。首先來看投融資方案設計。1.PPP工程融資方案概要PPP工程投資方案和融資方案解決4個問題：投什么？——投資標的和范圍。投多少？——投資規(guī)模。啥時投？——投資進度方案。在以前做政府投資工程沒有太關注這個，現(xiàn)在做PPP要比擬關注投資收益率，投資方案進度會影響到收益率。錢在哪？——資金籌措方案，不光是資本金的籌措，還有債務資金的籌措等等。把這四方面的問題考慮清楚了，融資方案就做好了。2.PPP工程投融資方案設計案例㈠——北京地鐵十六號線BOT工程北京地鐵16號線是國務院首推80個引入社會資本(PPP)示范工程之一。工程線路〔含海淀山后線〕全長約50km,總投資約540億元。方案2023年底全線通車試運營。工程自2023年3月啟動PPP實施，2023年11月底，在第十八屆北京·香港經濟合作研討洽談會上進行PPP簽約。金準咨詢提供財務參謀效勞。工程結構整個工程540億的融資分成了兩局部，第一個局部是股權融資，找了一個投資方〔一家保險公司〕與京投公司共同成立了一家政府方工程公司。京投公司成立一個工程公司來建工程是北京市的傳統(tǒng)，北京市地鐵這么多條線路，以前都是京投公司成立一個工程公司專門負責這條線路的建設，過去都是京投全資子公司，但這一次十六號線，北京市政府說我不投那么多錢了，找一個社會股權投資者來和我一起投。相應的帶來一個問題，比方這個股權投資者他投了錢，將來在管理決策上與京投公司有沖突怎么辦？我們當時設計的是找一個純的財務投資人，只管拿錢，只管收益，其它的不想管。正好保險機構就比擬喜歡這樣的方式，他把他的股權委托給京投公司來管理，京投公司給他付一個股權權益對價和股權回購款，相當于他的收益，然后逐步股權回購。這樣就完成了政府工程公司這一局部。為什么這一局部要做這樣大的融資？因為北京有一個做地鐵PPP的傳統(tǒng)，把地鐵分成A、B兩個局部，A局部由政府的公司來投資，B局部由社會投資方〔特許經營公司〕來投資，兩局部按投資比例劃分大概是7:3。7:3為什么會成為北京市的標桿？這個其他城市可以不用借鑒，北京有當時的背景，當時做地鐵4號線時，最早是想做成真正市場化的公司，也就是說政府分擔70%的投資，投資人只負責30%的投資時，通過根據(jù)票款收益，可以實現(xiàn)整個工程的平衡。那時的大背景是北京市的地鐵還沒有實行全票兩塊，還打算實行3元起步、分段計價。在這種票價模式下，它可以支撐30%的回報，當時北京市有一個文件，將軌道交通工程投資做了一個比例的劃分，70%由政府來投。那個文件出來以后，北京地鐵4號線、14號線、16號線都是按照這個模式來做的。所以這個工程里，540億的70%是很多的，所以北京市政府又在這一局部引入了一個股權投資方。30%的局部仍然和以前的模式一樣，由社會投資方來成立特許經營公司，來建B局部。當然經營是不可能拆開的，AB要一起交給他運營。通過運營一方面獲取票款收入，另一方面獲取財政補貼，特許經營公司的授權和監(jiān)管部門是北京市交通委，工程特許經營期結束后，第一局部的資產再移交給政府方公司?？偼顿Y和投資責任劃分，概算總投資約540億元。A局部由政府承當：390億元，約占總投資70%。這局部主要是區(qū)間、車站等土建工程、管線改移、征地拆遷、工程其他費用、根本預備費、建設期利息等構成。B局部由社會投資方負擔：150億元，約占總投資30%。主要是通信、信號等機電設備工程、車輛購置、工程其他費用、根本預備費、建設期利息、鋪底流動資金。根據(jù)工程建設進度要求，明確PPP工程150億元分年投資方案。這個錢在哪一年投，對工程影響非常大。通過下表可以看出，這個工程建設期有5年，建設期的利息有9億，如果分年度投資方案控制得比擬好，那么建設期利息是可以優(yōu)化的。北京市地鐵四號線就是京港公司建設的，有人說四號線賺錢賺的特別多，確實是這樣。但是有些錢是人家該賺的。比方建設期利息，當時他們負責的是50億的投資，按照初步設計概算，建設期利息是2.6億，但是后來我們對地鐵四號線的實施效果作評價的時候發(fā)現(xiàn)，他們真正花出去的建設期利息還不到0.6億。這2個億是怎么省出來的？因為他們的財務總監(jiān)是北京首創(chuàng)集團派去的，這個財務總監(jiān)和各個金融企業(yè)積累了良好的合作關系，各個金融企業(yè)給他的條件非常優(yōu)厚，貸款可以隨要隨貸，隨有隨還。用這樣的方式，他的借款期利息就控制得非常好。另一方面他有一個非常好的合同管理模式。他負責的是車輛和設備的采購，他在設備采購付費的時候采用了一個里程碑式的付費方式，他把整個設備建設劃分為特別細的環(huán)節(jié)，他叫里程碑，到達一個付你一局部，到達一個再付你一局部。這樣就把付款的進度拉得特別慢。傳統(tǒng)的模式可能一開始簽合同，30%甚至是50%的預付款就付過去了。錢一旦付出去了，利息就開始算了，所以能省出這2億是他該省的。但是十六號線工程沒有給他空間，這9億的建設期利息沒有省下來，因為這個工程啟動的有點晚，當確定投資方的時候，建管公司和設備供給商的設備采購合同已經簽完了，投資方進來已經沒有說話的空間了，只能按照預定的進度來投錢，相對來說建設期利息只能這樣來算。融資方案示意圖初始總投資540億，A局部是政府承當，是按照資本金40%債務資金60%來分擔的，資本金局部有保險公司的120億加上其他資本金。PPP公司承當B局部，資本金占33%，債務資金占67%，資本金局部的股本按比例出資，京投公司2%、首創(chuàng)集團49%、香港鐵路49%。作為二三十年的長期工程，一定不要忘了還有更新和追加投資，這在合同里一定要約定完全由PPP公司來自籌，如果沒有這樣的約定，到設備該更換的時候，投資方可能就找你來了，所以在合同里一定要約定好?？傮w來說，這個工程給我的經驗與啟示是：一是“保險機構-北京地鐵16號線股權投資方案〞首開國內軌道交通引入保險資金先河。二是保險資金追求長期穩(wěn)定的收益，根底設施往往投資規(guī)模巨大，依托工程自身收益或在政府支持下，工程現(xiàn)金流量較大，而且穩(wěn)定，是適合保險資金投資的品種。16號線股權融資工程對于利用保險資金，拓寬大型工程融資渠道、實現(xiàn)籌資多元化具有借鑒意義。三是大型根底設施工程投資規(guī)模巨大，劃分為可獨立操作的局部分別進行投融資籌劃不失為可選路徑，有利于為專業(yè)投資機構、財務投資機構等多種性質社會資本參與工程創(chuàng)造條件，實現(xiàn)工程最終融資目標。四是本工程中特許經營局部和政府投資建設的局部存在較多的工程界面和接口。與傳統(tǒng)模式相比，形成了“一個工程兩個業(yè)主〞的局面，需通過PPP合同對技術界面、管理界面和責任界面進行合理協(xié)調和安排，保證工程順利實施。3.PPP工程投融資方案設計案例㈡——某工業(yè)園區(qū)污水處理廠建設內容是污水集中處理廠、中水回用系統(tǒng)。按照“適度超前、一次規(guī)劃、分期建設〞的原那么，近期(2023年)建設規(guī)模為處理污水2.5萬噸/日、遠期(2023年)10萬噸/日。污水來源為工程所在工業(yè)園區(qū)企業(yè)的工業(yè)廢水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水滲入等。投資估算：近期總投資約1.85億元〔不包括管網〕，遠期總投資約4.42億元。業(yè)主是園區(qū)建設開展，是由園區(qū)政府設立的投資公司，負責具體實施本工程的特許經營事宜。工程結構(一)我們當時剛做工程融資結構設計的時候，和業(yè)主方交流，他們當時拿出來的就是上圖的結構。投資人與園區(qū)建設開展公司共同投資，成立特許經營公司。首先是園區(qū)管委會授予他特許經營權，然后由特許經營公司和排污企業(yè)簽署污水處理的協(xié)議，由園區(qū)環(huán)保部門來監(jiān)管污水廠的運營情況。當時他們說這個模式是投資人提出來的。投資人為什么要把建發(fā)公司綁上呢？他覺得這個工程將來他要直接向企業(yè)收污水處理費，通過他們倆直接發(fā)生的合同交易，給雙方留下了一個空間，這個空間就是排污企業(yè)有可能省掉自己的污水預處理系統(tǒng)。按照環(huán)評的要求，一個企業(yè)的污水要能排出去，要有預處理系統(tǒng)，把污水處理到國家環(huán)保部要求的排入下水道的標準，然后污水處理廠再進行后續(xù)處理，也就意味著每一個企業(yè)都要建立一套污水預處理系統(tǒng)。如果排污企業(yè)不想建這個預處理系統(tǒng)，就想直接把污水排出去，這時怎么辦？這個工程就留了這樣一個空間，排污企業(yè)可以與污水處理廠協(xié)商，當污水處理廠覺得你超標排放沒關系，我能夠處理，當然肯定要加錢，污水處理廠就得到了一個超出政府給他的市場空間，對排污企業(yè)來說可以省掉預處理的環(huán)節(jié)。雙方都是會算賬的，對于污水處理企業(yè)來說，如果給我支付的錢夠我給你處理的本錢，我肯定給你處理，對排污企業(yè)來說，如果超標排放付給你的錢要低于自己建污水預處理系統(tǒng)的錢，對于排污企業(yè)也是好事。所以這個工程他們兩個直接簽污水處理協(xié)議有這樣一個好的空間在里面，這種情況是支持的。但是這種情況帶來的負面情況是，投資人擔憂到時企業(yè)不付費怎么辦？所以他想把要園區(qū)建設開展公司叫上，因為企業(yè)是園區(qū)的企業(yè)，到時候談收費、談合同有便利。所以他們推薦這種模式。從外表看這個模式可能沒有問題，但是這里存在一個最大的問題，建發(fā)公司是污水處理特許經營公司的股東，園區(qū)管委會是授予特許經營權的政府方，如果他們是獨立的主體，這個結構沒問題。但是在我們國家園區(qū)管理體系里面，園區(qū)管委會和建設開展公司往往是一批人馬兩塊牌子，嚴格來說他是一個主體，這樣就存在問題，當污水處理廠污水不達標時，園區(qū)管委會最怕這樣的事情，一旦污水處理不達標，會對管委會追究責任，如果他與污水處理廠只有監(jiān)管關系，他不是第一責任主體，第一責任主體是社會投資方的特許經營公司，如果他在里面有股權，他可能就脫不了干系，就要負直接責任。這是他們最怕的一個問題。另外當排污企業(yè)與污水處理廠發(fā)生合同糾紛時，本來作為地方行政管理部門的管委會是可以協(xié)調他們之間關系的，但由于他在里面占有股權，說話就不那么硬氣了。把這兩個問題指出來之后，政府方也發(fā)現(xiàn)這個結構不太好，所以我們給他換了一種結構，就是把建設開展公司拿出去，只有園區(qū)管委會。如下列圖。工程結構(二)那么投資人擔憂收不來錢的問題怎么辦？出了一個《污水處理暫行管理方法》，這個方法作為園區(qū)對外招商引資的條件，讓所有來園區(qū)投資的企業(yè)先看到，要求排污企業(yè)要遵守這個方法，從而減輕企業(yè)不付污水處理費等一些問題。這個工程的經驗與啟示是：需要慎重決策政府資金參與和支持PPP工程的方式。一是政府資金以單獨承當工程建設內容的方式可使工程其他局部具備PPP運作條件，不存在角色錯位。二是政府少量入股PPP公司，通過公司治理結構安排有利于發(fā)揮政府監(jiān)管作用；但在政府監(jiān)管不斷標準完善、提倡政企分開的大形勢下，政府為監(jiān)管目的而入股PPP公司的合理性值得進一步推敲。三是實踐中個別PPP工程中政府資金完全以市場資金行為入股并占據(jù)較大份額，無工程利益分配(分紅)方面的讓渡或劣后安排，政府資金對工程支持目標偏移，形成“自己補自己〞或與社會資本爭利的嫌疑。這在PPP工程運作中需特別予以重視?！捕惩顿Y回報模式設計這局部更是重中之重，一個成功的PPP工程有兩條腿，一條腿是合理的工程投融資結構，第二條腿就是工程的投資回報模式。與PPP工程回報模式相關的，大的結構里包括PPP合作模式、投資責任、本錢責任。另一方面包括回報水平、工程收入和風險機制。風險機制已經講過，重點講工程收入，工程收入與產品和效勞的量和效勞價格相關。1.確定工程回報水平的必要性一是合理確定和形成PPP工程回報水平，是建立PPP工程投資吸引力的關鍵，是PPP工程成功的根底。我現(xiàn)在做的一個工程，他們給投資人定的收益水平全都是6%，我說6%是吸引不來投資人的，太低了。當然他有他們的理由，他們省內某些企業(yè)承諾這個工程不要收益，只要保本就行，這種情況單說。否那么單獨設6%肯定是沒有吸引力的，一定要有一個合理的回報水平，這是吸引投資人的關鍵。二是科學預計或設計PPP工程回報水平是前期論證的重要內容。前面提到的VSM〔工程的物有所值評價〕，到底是PPP和傳統(tǒng)模式哪個更好？一個重要指標就是PPP工程是要有回報的，沒有回報就沒有方法做相應的論證。所以回報水平是6%、8%，還是10%，會影響到這個工程物有所值評價的論證。有可能這個工程回報水平是8%，用PPP模式是適宜的，但是如果是12%，采用PPP模式就不適宜了。所以設定一個回報水平也是做前期論證的一個依據(jù)。三是工程回報水平預期是政府和社會資本進行工程價格談判、確定政府補貼水平、相關利益分成機制設計的根底。比方剛剛舉的例子，政府方總是按照6%去設計條件，投資方老是按照8%去要條件，那么雙方的合同談判是很難的。四是為工程風險處理方案(如價風格整)提供依據(jù)和目標。比方剛剛提到的餐廚垃圾工程，兩年之后要重新調價，怎么調？還是要保證這個工程的既定收益，標準不能變。所以，要達成一個合理的回報水平，不同的工程有不同的指標。⑴“投資+運營〞型PPP工程回報水平一是通常采用財務內部收益率(IRR)指標衡量工程回報水平，適用于根底設施BOT、TOT、BOO等工程。二是站在政府管理角度，PPP工程回報水平宜采用全投資IRR(稅后)指標，即這個工程建設的總投資是固定的，按照總投資來確定工程的收益率，該指標表達了股權資金和債權資金的綜合收益率。三是通常我們會把債權融資的責任交給投資方，所以債權融資利率的高與低，會影響到投資方的收益，但這個空間我們建議給到投資方，比方投資方信用不好，銀行給你的貸款利率要上浮30%，那么上浮的局部需要投資方自己去承當。如果有一家投資方有很好的融資渠道，可能會低于銀行的基準利率，我們要鼓勵這樣的投資人進來。所以不要拿自有資金來做指標，要拿全投資來做指標，就能夠把融資收益給到投資人。所以我們的設計思路是，投資人在不損害政府方和公眾方利益的情況下，他能賺到的空間要留給他，這樣才能促進整個工程獲得比擬好的條件。全投資收益率這個指標設在多少適宜？剛剛課間的時候有人問我這個問題，可能是8-12%，這是目前大家都在說的。我覺得這個不是固定的。投資方還有兩種概念，兩種做法。一種是考慮這個地區(qū)的一些其他風險，包括政府方信用風險和將來社會經濟開展水平等風險，不同的地區(qū)可能有不同的要求。但是通過我們控制好風險，這個趨勢可能降下來，讓投資方覺得投到這個地方風險很低，相應的在進行內部決策的時候，能降低回報率的要求。同時，對于不同的投資人和不同的工程設計，最后的回報率不是一個定數(shù)。還有一個變動因素，是整個社會資金本錢的變動趨勢，最近國家連續(xù)幾次降低基準利率，并且最近在企業(yè)發(fā)債過程中國家給了大量支持，要求承購方降低利率，大家都看出來我國在高融資利率下帶來的不良影響，給實體經濟帶來沖擊，所以現(xiàn)在整個國家的宏觀調控是要降低利息，在整個社會資金本錢都降低的情況下，未來5%、6%，甚至4%作為收益率是完成有可能的。所以收益率不是一定的，但是最后和投資方談的時候，一定要綜合各種各樣因素，最后要定下來收益率，作為將來各種談判和調價的根底。⑵委托運營類PPP工程回報水平一是適用于社會資本不參與投資，只提供運營效勞的PPP工程，如委托運營工程。二是通常采用本錢利潤率方式確定回報水平。工程回報=合理本錢+稅收+合理利潤，有兩個關鍵點：一個是合理利潤怎么來定。通常以本錢為基數(shù)，乘以5%，5%同樣不是一個準那么，可能要考慮到行業(yè)的平均情況，還有企業(yè)的戰(zhàn)略考慮，是否有競爭，如果有競爭，通過競爭可能發(fā)現(xiàn)較低的回報要求。通過以上確定本錢利潤率。第二是確定合理的本錢利潤率以后，一定要把它算成一個價格，就是不要在合同里去給它承諾保證這個工程的本錢利潤率是5%，這樣又和PPP工程的初衷不一致了。PPP工程的初衷是要讓社會投資方去發(fā)揮效率，盡量控制好本錢，從而實現(xiàn)政府方、公眾方和投資方三方的利益最大化。但如果在合同里寫了收益率5%，我們知道收益率的基數(shù)是本錢，本錢越大收益越大，那么我們去運營這個公司就沒有降低本錢的動力了，所以合同里承諾的一定是價格。在這種情況下，通過好的管理可以獲得更好的收益，我們把這個空間留給企業(yè)，在沒有損害政府利益和公眾利益的情況下，企業(yè)該賺的讓他去賺。2.PPP工程收益確定回報水平后，就要考慮工程收入從哪里來的問題。工程收入是實現(xiàn)工程回報的根底。不同的工程有不同的工程收入渠道。經營性工程如自來水、電廠、燃氣等依靠使用者付費根本上能產生回報。準經營性工程如地鐵、公交，收入來源一局部是使用者付費，一局部是政府補貼。非經營性工程比方環(huán)境治理、水利工程等，這些工程找不到明確的付費者，這種情況可以理解為政府為公眾購置效勞，所以由政府來付費。其他收入來源有兩個類別，一是與工程運營密切相關其他權益配置(多種經營權益)，如：地鐵工程中的廣告等商業(yè)開發(fā)業(yè)務、水庫工程中的旅游開發(fā)、污水、固廢處理產出物的市場開發(fā)利用。二是工程范圍外其他資源配置。涉及政府和社會資本在更廣空間范圍上的合作，情況較為復雜，不專門討論。如：城市軌道交通工程配置上蓋物業(yè)、土地資源開發(fā)；抽水蓄能電站建設配套風電場資源開發(fā)；環(huán)境治理工程配置商業(yè)地產開發(fā)等。3.PPP工程價風格整PPP工程通常涉及的是民生類工程，按照目前要求，對這類工程都是聽證定價。與投資人談的叫可行性價格，是根據(jù)總投資加上應有的投資回報后算出來的，在這個價格上，這個工程才可行，所以叫可行性價格，往往與政府定價不匹配。政府定價加上市場調節(jié)還不夠，還要加上其他收入，這就是政府的補貼收入。要通過這些方面的因素做好可行性定價，在合同里做好政府補貼的相應約定。4.PPP工程回報模式設計應用案例——北京地鐵十六號線工程十六號線票款收入是2元/人次的單一票制，還有非票務收益，包括授權范圍內的地鐵廣告、零售、通信等商業(yè)開發(fā)，不含地下空間開發(fā)利用。根據(jù)既有線路商業(yè)開發(fā)情況，前10年按每年非票收益1億元計算，這里有一個小的風險，如果每年達不到1億怎么辦？當時投資方和我們講，因為4號線政府給做了后評價，做后評價的好處是能夠掌握投資方的信息，發(fā)現(xiàn)2023年地鐵4號線做的實施效果評價，他的一條線的廣告收益是1個億，當時它一條線的收益抵其他五條線的收益，其他五條線是由北京市地鐵運營公司運營。四號線是京港公司運營的，一年1個億。所以十六號線我們還按照1個億計算。當然他又哭窮了，說4號線收益有它的特殊性，它所經過的站點比擬好，所以它的廣告收益比擬高，十六號線可能沒這么好的條件。當然經過這次談判，政府方說你的線路比四號線長等種種理由，最后投資方認可了1億元。這里確實是有風險的，將來收益達不到1億，這個風險全部由投資方承當，如果超過1億，政府要分成，看起來有點霸道，但這也因為設定為1億還是是相對有根底的。還有票款收益計量的問題，北京市地鐵有一套清算系統(tǒng)，非票務收益需要通過審計來審核，因為涉及到分配。剩下的局部就是補貼收入，按約定票價和實際收入的差額進行補貼，所以這塊是收入計量和價格?；貓竽Ｊ皆谶@個工程里不見得完全不變，它在整個合同體系里是這樣的變化過程，下列圖是北京地鐵十六號線PPP工程收入機制示意圖，前面是約定票價覆蓋范圍，其中預測補貼收入=約定票價X預測客流-預測票款收入，這些是在協(xié)議談判過程中大家共同認可的。在實際操作過程中有實際的非票收入，實際的可能會超過預測的，超出局部有一個非票收益的分成，客流收入也會與實際客流收入有區(qū)別，那么超過的局部也有客流分成，這兩個分成都是指政府方的分成，政府方分成要沖抵票價補貼，那么直接的票價補貼要比預測的票價補貼低一些。關于“約定票價〞，從形成到變化有一個過程。在論證階段，內部收益率不高于8%，考慮約定非票務收益，按預測客流計算出約定票價。這個票價是在我們做財政承受能力評價和PPP工程物有所值評價時候用的，比方約定票價是6塊錢，實際票價是2塊錢，那么這4塊錢是財政需要補貼的，財政根據(jù)預測客流量要計算這個工程每年要補多少錢，這是在論證階段用的。在談判階段，6塊錢可能會降低，基于投資方競爭性報價，他要考慮競爭，比方8%的收益，為了拿到這個工程，他可能7.8%就可以做，甚至通過本錢的控制，按照設置平均的本錢因素，比方每個人的工資，社會平均是8000塊錢，這個特許經營公司可能說我的工資控制得比擬好，7500塊錢就可以。投資方在充分考慮這些空間以后，會拿出一個有競爭力的報價出來，這個價格有可能低于我們最初估算的票價。我們要把這個報價寫到投資合同里面。這個價格也不是一成不變的，在3年期間里，物價發(fā)生變化后，可以通過既定的價格變動公式調整價格，從而抵扣物價變化帶來的影響，使收益率維持在當初投標時預定的水平。關于預測客流和協(xié)議客流，最早在可研階段有一個客流的預測，我們做方案論證時用的是可研數(shù)。在談判階段，為了更好的應對風險，雙方會共同委托一個客流參謀，對客流重新預測，這就是協(xié)議客流。在運營階段，如果實際客流和協(xié)議客流發(fā)生變動，超過局部怎么分成，缺乏局部怎么保底，這些共同形成了整個工程的回報模式。五、合同體系上面所設定的各種模式都要反映到合同里面，PPP工程的合同不是一個單一的文件，盡管我們說特許經營協(xié)議是主協(xié)議，我相信大家與投資方談時，談的都是這個主協(xié)議，但一個工程要成功要靠所有的協(xié)議體系支撐起來。〔一〕北京地鐵四號線合同體系以地鐵四號線為例，它除了交通委和PPP公司的主協(xié)議外，還有其他的。首先是這幾家投資方：京投、首創(chuàng)、港鐵，他們共同簽署的合作經營協(xié)議，按照這個協(xié)議成立PPP公司，這是一個合資協(xié)議，協(xié)議里對這三家股東方的要求做了約定。特許經營協(xié)議要有相關的附件，其中比擬重要的附件是和地鐵建設管理公司簽訂的建管協(xié)議。北京地鐵建管公司與京投公司曾經都是北京地鐵公司分出來的，北京地鐵公司是國內最早的地鐵公司，六十年代末七十年代初就存在，因為北京那個時候就有地鐵一號線了。但是后來北京的地鐵開展比擬慢，2號線是八十年代中建成，八通線是90年代建成，最后一直到申奧成功北京地鐵的線路都特別少。但北京申奧成功有一個奧運承諾，就是開奧運會時我的軌道交通里程要到達多少，公共交通出行比例要到達多少，北京市要兌現(xiàn)奧運承諾就突然發(fā)現(xiàn)地鐵建設任務非常重，在這種情況下就把北京市地鐵公司拆分成三家公司，變成北京地鐵建設管理公司，北京地鐵運營公司和京投公司，由京投公司專門負責軌道交通工程的投融資工作。建管公司和京投公司是兄弟單位，它們不是真正的業(yè)主和承包商的關系，所以北京建管公司在北京地鐵建設管理系統(tǒng)里說話是非常有份量的。這時候PPP公司就很擔憂，因為他第一局部的工程是要委托給建管公司來建設的，他擔憂如果等他中標，和政府方簽完特許經營協(xié)議再去簽建管協(xié)議，他怕他的議價能力受到損害，所以他們把建管效勞合同放到和特許經營協(xié)議一起來簽，就相當于在交通委的主持下簽的建管協(xié)議，使得這個協(xié)議根本上維持了PPP公司的業(yè)主地位，最后使得地鐵四號線的AB兩局部的建管合同格式不一樣，業(yè)主方在里面的責權分配也不一樣，所以這是地鐵四號線里面比擬重要的一個細節(jié)，就是建管協(xié)議作為附件放在特許經營協(xié)議里。還有第二個附件是A局部租賃協(xié)議，我們知道整個工程拆成兩局部來做，A局部是將來政府要提供給PPP公司來使用的，那么租賃協(xié)議也是非常重要的，包括租賃價格也是在特許經營協(xié)議的合同體系里。還有銀行的貸款協(xié)議也放進來了，這就是我說的為什么銀行要全程參與，甚至把貸款協(xié)議都放進來。在后面一些小工程里，不見得要把貸款協(xié)議放進來，當時為什么放進來，政府方擔憂銀行行使的貸款權力影響到整個工程的運行，所以要求銀行把貸款協(xié)議和投資方簽好。其他還有13個附件，包含了建設運營期的協(xié)調規(guī)那么、工程運行驗收標準等等，整個來看，一個大工程要做好是需要有一套特許經營協(xié)議來支撐的?！捕硜碣eB廠合同體系這是我國實施比擬早的BOT的工程，法國電力集團成立了法電中國，法電中國和法國的斯通公司有一個合資協(xié)議，他倆共同合資成立特許經營公司。但政府方不放心，特別是對法電中國不放心，要求法電中國有一個擔保。這里還有一個細節(jié)，這個工程工程是由法國斯通公司成立的小公司負責承包的，所以要求斯通公司給承包商一個擔保，由承包商和特許經營公司簽定施工和設備安裝合同。由于政府方看重的是法電和斯通公司，所以要求這兩家股東都要對合資公司的履約能力進行擔保，有了他們的擔保，工程公司再和承包公司簽署施工和設備安裝的合同。在工程運營這塊，由工程公司和運營商來簽署運營維護合同，同樣我們也要求法電中國來對運營商進行擔保。這里運營商和法電有一個技術管理效勞合同，實際上是法電在給運營商做整個工程的支撐。其他工程投入以后，燃料是由廣西建設燃料來供給，電力的調度由廣西電力局中心調度所和廣西電力局等等，這三個又是中方企業(yè)，當時外方也要求政府方做一些擔保，這是在過去，現(xiàn)在我國的政策是不允許擔保的，當時的背景是可以的，所以廣西區(qū)政府給他的燃料公司、電力局做擔保，擔保他們可以履行購電合同、調度合同、燃料供給合同。同時與貸款方有一個貸款合同來確定工程貸款，所以說這么大的合同是由這么多的合同體系共同構成的。六、監(jiān)管體系〔一〕運營效勞監(jiān)管要做好運營和效勞監(jiān)管，整個協(xié)議里要約定好工程驗收的技術標準、政府提供的支持條件、工程運營的技術標準、運營效勞內容和范圍、政府監(jiān)管內容和方法等等。這些內容為未來對整個工程的運營監(jiān)管提供支撐。1.運營和效勞監(jiān)管案例〔一〕——北京地鐵十四號線驗收標準：《北京市城市軌道交通新建線路運營設備和設施驗收方法》。驗收程序：在合同里，對工程從預驗收到試運行到正式運行整個全過程在程序上都有一些規(guī)定，這是工程投運的一些標準。對投運后轉為正式運營也做了比擬細的規(guī)定。同時對運營效勞標準也有規(guī)定。北京市為了配合地鐵十四號線PPP工程的實施，之前專門出臺了一個地方標準：《城市軌道交通運營效勞管理標準》，DB11/T647—2023，對行車指揮、列車效勞、車站效勞、運行時間、員工標準、乘客投訴處理、廣告管理、運營效勞指標、案例和應急管理等進行標準。它成為整個工程運營過程中監(jiān)管的標準。同時還有效勞要求，除了要符合標準外，設備狀態(tài)、效勞能力、平安方面的設備更新維護等都有規(guī)定。有了標準后還要考核，從兩個角度，一是價格監(jiān)督檢查。因為當時沒有實行全部2元票價，簽合同時定的是他們有定價權，所以要有價格監(jiān)督檢查的標準。二是年度考核，要考核一系列指標。整個這些就構成了政府方對工程的監(jiān)管。2.運營和效勞監(jiān)管案例〔二〕——福建某工業(yè)園區(qū)污水處理廠BOT工程工程投入運營的驗收標準包括進水水質標準要滿足環(huán)評要求。污水處理廠出水水質應標準要“滿足《污水綜合排放標準》〔GB8978-1996〕中第二類污染物最高允許排放濃度一級標準〔石油化工工業(yè)，具體標準見GB8978-1996中表4所示〕，并最終按工程環(huán)評批復要求執(zhí)行。〞投入運營的驗收程序包括初步性能測試、試運行、環(huán)保驗收、竣工驗收，對各驗收環(huán)節(jié)由誰發(fā)起、由誰參加、不合格怎么處理等事項進行詳細規(guī)定。工程運營應到達的標準：遵守有關法律法規(guī)、標準和標準的本工程有關批準文件的要求；按照行業(yè)謹