社會(huì)治理視角下我國(guó)非政府組織的作用

社會(huì)治理視角下我國(guó)非政府組織的作用

非全日制組織通常是指以實(shí)現(xiàn)一定的宗旨和目標(biāo)，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，向公民組織不是為了營(yíng)利益，而是為了組織、公眾、非營(yíng)利、自治、志愿和公益性，并進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)。伴隨20世紀(jì)90年代以來(lái)治理理論的興起,學(xué)者們提出新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是多中心的、分工合作且互為補(bǔ)充的,非政府組織在新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中便占據(jù)了重要地位。俞可平認(rèn)為“治理”是“官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序,滿足公眾需要的過(guò)程”。因此,非政府組織以怎樣的方式進(jìn)行社會(huì)管理,選擇怎樣的路徑參與社會(huì)治理成為亟待研討的重要課題。一、培育幾種力量,尋求、培育幾種社會(huì)組織“治理,是基于這樣一種判斷:當(dāng)國(guó)家體系中的政府不能有效地配置社會(huì)資源(政府失靈)、市場(chǎng)體系中的企業(yè)又囿于利益動(dòng)機(jī)不愿提供公共物品(市場(chǎng)失靈)時(shí),需要尋找、培育有別于政府和市場(chǎng)之外的第三種力量?！狈钦M織的興起,代表著人類社會(huì)重大的組織制度創(chuàng)新,它較之政府部門和營(yíng)利性組織在參與社會(huì)治理方面具有相對(duì)明顯的功能優(yōu)勢(shì)。(一)非織造社會(huì)組織的特點(diǎn),有利于節(jié)約社會(huì)資源和成本,適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要政府憑借其雄厚的財(cái)政支持來(lái)提供公共物品,容易因收益與成本分離造成資源浪費(fèi)情況,而非政府組織通過(guò)政府福利開(kāi)支和社會(huì)募捐等渠道籌集資金來(lái)提供公共物品,收支有很強(qiáng)的針對(duì)性和節(jié)制性,有利于節(jié)約成本和社會(huì)資源。非政府組織是一種自下而上的志愿性組織,其接近群眾、平等、自治的特點(diǎn)使它較容易收集、整理信息,更加敏銳地覺(jué)察到社會(huì)中存在的問(wèn)題和人們的實(shí)際需要,能夠?qū)φ褪袌?chǎng)供給不到的地方進(jìn)行拾漏補(bǔ)缺,滿足社會(huì)公眾多元化、專業(yè)化的需求。同時(shí),非政府組織基于利他動(dòng)機(jī)和利他偏好,具有強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感,可以有效地為弱勢(shì)群體提供公共物品,保障弱勢(shì)群體的公共訴求。(二)通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)力量參與社會(huì)治理非政府組織既可以建立各領(lǐng)域精英群體相互協(xié)商、合作和制衡的機(jī)制,又能為不同階層利益表達(dá)和關(guān)系協(xié)調(diào)提供平臺(tái)。通過(guò)社會(huì)服務(wù)和支持渠道,一方面促進(jìn)社會(huì)流動(dòng),保持社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性,另一方面幫助貧困階層提升生存能力,增加底層群體向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)以優(yōu)化階層結(jié)構(gòu)。非政府組織大都在民間活動(dòng),因此能夠迅速發(fā)現(xiàn)基層存在的各種矛盾,并通過(guò)自身努力解決或避免矛盾擴(kuò)大。同時(shí),它為民眾合法、有序、理性地表達(dá)訴求提供渠道,排解社會(huì)怨氣、遏制非理性群體事件的發(fā)生。非政府組織促使社會(huì)廣泛關(guān)注與幫助在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中資金與能力薄弱的部門,以及諸如失業(yè)人員、老年人、殘疾人、農(nóng)民工、兒童與婦女等社會(huì)弱勢(shì)群體。非政府組織還能挖掘出政府難以開(kāi)發(fā)的社會(huì)和民間資源,擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍、主體和對(duì)象。(三)非政府組織的興起泰勒認(rèn)為:“就較為嚴(yán)格的意義來(lái)說(shuō),只有當(dāng)整個(gè)社會(huì)能夠通過(guò)那些不受國(guó)家支配的社團(tuán)來(lái)建構(gòu)自身并協(xié)調(diào)其行為時(shí),市民社會(huì)才存在?！弊鳛楣裆鐣?huì)中最積極活躍和最具社會(huì)效益的組織形式,非政府組織的形成和發(fā)展意味著公民社會(huì)的發(fā)展。此外,非政府組織可以利用其非政府、非營(yíng)利的特質(zhì),把個(gè)人意志聚合起來(lái)并在政府決策中有所體現(xiàn),為公民政治參與、影響公共決策、進(jìn)行多方對(duì)話提供渠道。非政府組織進(jìn)行的社會(huì)救助、公益捐贈(zèng)和慈善事業(yè)也能夠成為緩沖社會(huì)矛盾,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的橋梁,讓民眾參與公共事物的管理并實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督和制約,全方位塑造參與型公民文化,推動(dòng)政治的民主化進(jìn)程。二、分析中國(guó)非政府組織參與社會(huì)治理的困難和原因(一)法規(guī)體制化程度不高20世紀(jì)80年代末以來(lái),我國(guó)相繼出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國(guó)非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境,但是“目前這些法規(guī)都只是就某類非政府組織單獨(dú)進(jìn)行規(guī)范,對(duì)非政府組織的界定、合法地位、基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定”。一方面,立法速度跟不上受法律約束的對(duì)象的發(fā)展速度,立法具有滯后性;另一方面,現(xiàn)有的立法層次較低,沒(méi)有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。此外,針對(duì)不同類型非政府組織的專項(xiàng)法規(guī)體系的建立也不到位。法制建設(shè)的滯后是制約我國(guó)非政府組織參與社會(huì)治理的瓶頸,勢(shì)必影響到其參與社會(huì)治理的效力。(二)非政府組織發(fā)展滯后我國(guó)有相當(dāng)一部分非政府組織是通過(guò)獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來(lái)的,它們或者由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)直接創(chuàng)辦,或者本身就從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái),或者由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。這些組織,不僅其主要的資源來(lái)源于黨政機(jī)關(guān),而且在觀念、組織、職能、活動(dòng)方式、管理體制等各個(gè)方面,都嚴(yán)重依賴于政府,甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。因此,我國(guó)很多的非政府組織缺少內(nèi)在的行動(dòng)動(dòng)力和目標(biāo)方向,許多仍然只是在變相地行使政府的職能,這使得它們難有拔地而起的能動(dòng)性、創(chuàng)新性和艱苦創(chuàng)業(yè)的自覺(jué)性,從而帶來(lái)被動(dòng)、盲目、短視、缺乏堅(jiān)忍不拔精神的后果,組織發(fā)展難有后勁。這種政社不分的狀態(tài)隨著政府改革的進(jìn)一步深入,不僅嚴(yán)重束縛了政府的手腳,也使非政府組織的優(yōu)勢(shì)特性受到嚴(yán)重的限制。(三)社會(huì)管理方面我國(guó)非政府組織規(guī)模小,動(dòng)員社會(huì)資源的能力較弱,這導(dǎo)致許多非政府組織資金來(lái)源渠道單一且發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足。由于非政府組織沒(méi)有形成吸納人才的固定渠道,再加上社會(huì)待遇、經(jīng)濟(jì)收入等問(wèn)題的存在,志愿者成為活動(dòng)主體,造成人力資源開(kāi)發(fā)能力和專業(yè)化服務(wù)水平較低。非政府組織的自律機(jī)制也不健全:一方面,有的非政府組織未經(jīng)批準(zhǔn)擅自成立并開(kāi)展活動(dòng),引發(fā)許多隱患;另一方面,有的非政府組織內(nèi)部管理混亂,“一些非政府組織內(nèi)部議事制度、財(cái)務(wù)管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎(jiǎng)懲制度無(wú)章可循、有章不循的問(wèn)題同時(shí)存在”。非政府組織自身存在的問(wèn)題損害了其公眾形象,降低了其社會(huì)公信力,嚴(yán)重阻礙了其參與社會(huì)治理的步伐。三、中國(guó)非政府組織參與社會(huì)治理的路徑選擇(一)完善非政府組織登記管理的法規(guī)體系和準(zhǔn)入制度健全的法律法規(guī)是非政府組織合法參與社會(huì)治理與良性運(yùn)行的有利保障,因此要加快有關(guān)非政府組織法律體系的建設(shè)步伐。首先,要制定一部有統(tǒng)一規(guī)范的基本法,對(duì)非政府組織發(fā)展與參與社會(huì)管理的基本問(wèn)題作出明確規(guī)定。如:非政府組織的性質(zhì)、地位、類型、作用、組成方式、活動(dòng)方式、權(quán)利義務(wù)、內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制等,使非政府組織的成立和活動(dòng)有法可依。其次,修改和完善非政府組織登記管理的專項(xiàng)法規(guī)體系,完善準(zhǔn)入制度。另外,根據(jù)不同類別非政府組織的性質(zhì)、特點(diǎn)和活動(dòng)方式制定專門性法規(guī),增強(qiáng)法律規(guī)范的針對(duì)性。(二)明確政府與非政府組織的關(guān)系隨著服務(wù)型政府理念和“小政府,大社會(huì)”管理模式的提出,政府應(yīng)該擺脫傳統(tǒng)封建“家長(zhǎng)制”的束縛,變“管理”觀念為“服務(wù)”觀念,加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐,把適宜由非政府組織行使的職能委托給非政府組織。要營(yíng)造有利于非政府組織參與社會(huì)治理的環(huán)境,必須正確定位政府與非政府組織的關(guān)系。首先,政府應(yīng)該消除政社不分和多頭管理的弊端,簡(jiǎn)化登記注冊(cè)程序,加快非政府組織的自治化進(jìn)程。其次,政府要真正轉(zhuǎn)變角色,由“業(yè)務(wù)主管”逐步向“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”轉(zhuǎn)變,與非政府組織建立友好合作的伙伴關(guān)系,監(jiān)督非政府組織的活動(dòng)。第三,政府要打破壁壘,取消對(duì)非政府組織自由競(jìng)爭(zhēng)的限制,建立合理、公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府應(yīng)該鼓勵(lì)非政府組織在相同業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng),鼓勵(lì)非政府組織跨區(qū)域發(fā)展并建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制,由社會(huì)來(lái)評(píng)價(jià)非政府組織的業(yè)績(jī)并對(duì)其進(jìn)行選擇(三)規(guī)范政府行為,促進(jìn)市場(chǎng)公平信用環(huán)境的改善,提高社會(huì)整體福利水平一要推動(dòng)社會(huì)民主平等網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。非政府組織在制度、法律、政策的制定過(guò)程中具有推動(dòng)和建議的作用,它可以反映社會(huì)各方信息,協(xié)調(diào)管理部門與被管理者的關(guān)系,提高政策制定的合理性和社會(huì)管理透明度?！胺钦M織介入評(píng)議政府、評(píng)議官員,形成對(duì)政府及官員行為的應(yīng)有的制衡及監(jiān)督,有利于保護(hù)人民群眾合法利益不受侵害,監(jiān)督政府行為的合法性與合理性?！倍龠M(jìn)市場(chǎng)公平信用體制的成長(zhǎng)。非政府組織尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)在某種程度上能以管理者的身份對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管,從而凈化市場(chǎng)環(huán)境,維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序,不斷促進(jìn)市場(chǎng)公平信用體制的完善。三要積極參與公共物品的提供。非政府組織可以從事多元化公益事業(yè),如扶貧開(kāi)發(fā)、促進(jìn)就業(yè)、捐資助學(xué)、賑災(zāi)救濟(jì)、危機(jī)干預(yù)、衛(wèi)生健康福利事業(yè)等,保證國(guó)民收入再分配的公平性,提高社會(huì)整體福利水平。四要推進(jìn)群體道德文化精神的培育。非政府組織要利用其增進(jìn)社會(huì)公益、服務(wù)社會(huì)的活動(dòng)宗旨擴(kuò)大社會(huì)共識(shí),用奉獻(xiàn)精神和服務(wù)意識(shí)感染大眾,在全社會(huì)范圍內(nèi)培育良好的道德文化。(四)提高我發(fā)展的能力非政府組織要強(qiáng)化服務(wù)觀念,樹(shù)立自律管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí),還要建立一系列內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制,如建立健全決策機(jī)構(gòu)和民主決策機(jī)制,建立財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和績(jī)效評(píng)估制度等。在加強(qiáng)自律的基礎(chǔ)上,非政府組織必須拓展自我發(fā)展的能力:一要解決資金缺乏障礙。在積極爭(zhēng)取政府財(cái)政資助的同時(shí)加強(qiáng)公關(guān)工作,提高自身的知名度和公信力,建立專門勸募機(jī)構(gòu),提高民間捐贈(zèng)收入的比重。非政府組織也可以發(fā)展一些收費(fèi)服務(wù),包括技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、信息技術(shù)咨詢等。二要