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大方縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)途徑分析摘要:耕地作為土地資源的精華,是一種稀缺的自然資源,最重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,在供給人類生活必需的糧食和其他生物產(chǎn)品的同時(shí),還具有凈化與美化環(huán)境,調(diào)節(jié)空氣中物質(zhì)成分、涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性等生態(tài)功能,是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。研究耕地保護(hù)是一個(gè)重要的課題。本文首先從課題研究的相關(guān)背景入手,然后闡述了加強(qiáng)耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義,接著詳細(xì)的分析了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中大方縣耕地保護(hù)出現(xiàn)的問(wèn)題,最后重點(diǎn)的提出了大方縣耕地保護(hù)的政策建議 。關(guān)鍵詞:耕地;保護(hù);社會(huì)經(jīng)濟(jì);發(fā)展
目錄1引言 31.1研究背景及意義 31.2研究方法與研究?jī)?nèi)容 31.3國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 31.4相關(guān)概念界定 42研究區(qū)概況 62.1大方縣區(qū)位概況 62.2大方縣自然條件 62.3大方縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件 72.4大方縣城鎮(zhèn)化概況 73大方縣耕地利用現(xiàn)狀及變化分析 83.1土地利用結(jié)構(gòu) 83.2土地利用特點(diǎn) 104大方縣耕地保護(hù)存在的問(wèn)題 104.1存量土地未能充分利用 104.2農(nóng)民參與耕地保護(hù)意愿不強(qiáng) 114.3非農(nóng)建設(shè)肆意占用耕地 124.4土地利用規(guī)劃不合理 135大方縣耕地保護(hù)的政策建議 135.1充分挖掘存量土地的使用潛力 135.2加強(qiáng)城鄉(xiāng)互動(dòng),建立長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制 145.3激勵(lì)農(nóng)民參與耕地保護(hù) 155.4提高土地規(guī)劃的合理性和執(zhí)行力度 16結(jié)論 16參考文獻(xiàn) 171引言 1.1研究背景及意義在我國(guó)耕地資源不斷減少,臨近18億畝紅線的背景下,對(duì)耕地的保護(hù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生。然而城鎮(zhèn)化建設(shè)的趨勢(shì)又占用了大量耕地,在一定程度上威脅到了我國(guó)耕地資源的保有量。沒(méi)有足夠的耕地資源作保證,我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略就難以實(shí)現(xiàn)。糧食安全的重要性,全世界已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。我國(guó)已經(jīng)放棄糧食自給率95%的標(biāo)準(zhǔn),將標(biāo)準(zhǔn)提升到谷物完全自給的水平,這主要是基于當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)不穩(wěn)定,可能威脅我國(guó)糧食進(jìn)口及國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的考慮。因此,從全國(guó)糧食安全的角度看,對(duì)耕地保護(hù)的要求十分迫切。在這樣的背景下,對(duì)耕地保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行研究,具有重大現(xiàn)實(shí)意義。1.2研究方法與研究?jī)?nèi)容1.2.1研究方法文獻(xiàn)資料法。在搜集查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上,整理出相關(guān)理論和國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究。案例分析法。以大方縣為例,探索其城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)狀況。調(diào)查研究法。運(yùn)用調(diào)查研究的方法搜集大方縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地利用和保護(hù)現(xiàn)狀,以此來(lái)探究其存在的問(wèn)題。1.2.2研究?jī)?nèi)容本文在闡述相關(guān)研究理論的基礎(chǔ)上,以大方縣為研究對(duì)象,對(duì)其城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用及耕地保護(hù)狀況進(jìn)行了研究,并從中提煉出大方縣耕地保護(hù)存在的問(wèn)題和不足,最后根據(jù)問(wèn)題提出相應(yīng)的解決對(duì)策。1.3國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.3.1國(guó)外研究現(xiàn)狀在國(guó)外,耕地保護(hù)的范圍比國(guó)內(nèi)廣,一般稱為農(nóng)地保護(hù)。國(guó)外學(xué)者對(duì)農(nóng)地保護(hù)內(nèi)涵與目的的研究主要有以下兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)地保護(hù)的目的主要是對(duì)于環(huán)境或土質(zhì)的保護(hù),側(cè)重于環(huán)境質(zhì)量及與土地相關(guān)的因素研究。大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究耕地變化問(wèn)題時(shí)主要關(guān)注耕地?fù)p失的環(huán)境影響,集中在探索宏觀經(jīng)濟(jì)政策與土地利用行為變化對(duì)耕地資源質(zhì)量與數(shù)量的影響以及對(duì)土地景觀生態(tài)的保護(hù)(VanKooten,1994);DukeandHyde通過(guò)在美國(guó)特拉華州的問(wèn)卷調(diào)查,發(fā)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)最重要的原因是保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式,保護(hù)水資源的質(zhì)量等。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)地保護(hù)的主要目的是處于糧食安全的考慮,側(cè)重于土地本身數(shù)量質(zhì)量的實(shí)證研究。代表性的有,Krieger(1999)認(rèn)為在美國(guó)芝加哥各個(gè)地方,農(nóng)地保護(hù)的重要原因是保證將來(lái)的食品供應(yīng),保護(hù)家庭農(nóng)場(chǎng)和控制發(fā)展;Shoshany(2002)研究了以色列1950年至1990年人口密度變化與建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的關(guān)系,研究表明相對(duì)于人口密度增加的需要,建設(shè)用地的擴(kuò)展超過(guò)了所需面積的50%以上??梢哉f(shuō),國(guó)外以北美和歐洲為研究范圍的學(xué)者較多關(guān)注耕地非農(nóng)化過(guò)程的環(huán)境影響,而以亞洲、中美洲為研究范圍的學(xué)者更多關(guān)注耕地非農(nóng)化對(duì)糧食供給的影響以及政府的調(diào)控措施。1.3.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀在國(guó)內(nèi),學(xué)者們對(duì)于耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)主要有以下幾種觀點(diǎn):1.耕地保護(hù)主要是為提高地力。如,林培(2000)指出,耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)21世紀(jì)養(yǎng)活16億中國(guó)人的目標(biāo);劉維新(2005)指出,從理論上講,保護(hù)耕地就是保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力,使生產(chǎn)能力不要遭到破壞。2.耕地保護(hù)是為實(shí)現(xiàn)代際公平。如,畢寶德(2005)認(rèn)為土地保護(hù)是指通過(guò)對(duì)土地的合理利用和經(jīng)營(yíng),使當(dāng)代人得到最大的持續(xù)效益,并能保持土地的潛力以滿足后代的需要。3.耕地保護(hù)主要是為協(xié)調(diào)土地供求矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如,吳陽(yáng)香(2006)認(rèn)為耕地保護(hù)的本質(zhì)是為了解決耕地供求矛盾,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地需求與保障穩(wěn)定食物供給所需保存具有可靠生產(chǎn)能力的耕地之間的矛盾。另外,有些學(xué)者并未明確界定耕地保護(hù)的定義,而是從耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、時(shí)間、空間等方面詳細(xì)分析耕地保護(hù)。1.4相關(guān)概念界定1.4.1城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化,是中國(guó)學(xué)者首次獨(dú)創(chuàng)的詞語(yǔ),著名學(xué)者辜勝阻1991年在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中首次使用并拓展城鎮(zhèn)化概念,城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史范疇,同時(shí),它也是一個(gè)發(fā)展中的概念。英文是Urbanization,國(guó)外一般稱為城市化,主要是因?yàn)閲?guó)外大部分國(guó)家城鎮(zhèn)人口規(guī)模較小,但是中國(guó)城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和國(guó)外城市規(guī)模差不多,因此一般譯為“城鎮(zhèn)化”;此外《城市規(guī)劃法》中對(duì)城市范圍進(jìn)行明確的劃定,其中含有建制鎮(zhèn),中共第十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》正式采用“城鎮(zhèn)化”,因此本文所說(shuō)城鎮(zhèn)化和城市化內(nèi)涵相同,城鎮(zhèn)化更符合中國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀。對(duì)于城鎮(zhèn)化形成本源,一般學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)。一是城鎮(zhèn)化與城市化形成和發(fā)展的歷史相同,將城鎮(zhèn)化的發(fā)端時(shí)間追溯到城市形成的萌芽期;另外一種觀點(diǎn)主要從工業(yè)化角度出發(fā),認(rèn)為工業(yè)化的發(fā)展,大大推動(dòng)商業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口集聚,推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善與發(fā)展,從而形成城鎮(zhèn)化。本文結(jié)合兩者觀點(diǎn),認(rèn)為城鎮(zhèn)化的形成不僅有其歷史與政治原因,也有生產(chǎn)力的巨大進(jìn)步,導(dǎo)致生產(chǎn)效率的大幅提高,城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展、規(guī)模不斷擴(kuò)大、基礎(chǔ)設(shè)施得到完善、人口規(guī)模擴(kuò)大與文明程度不斷提高的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)性過(guò)程。針對(duì)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵,目前國(guó)內(nèi)外還沒(méi)有一個(gè)一致的觀點(diǎn),不同的學(xué)科,從各自的領(lǐng)域與視角,會(huì)得出不同的概念,例如社會(huì)學(xué)認(rèn)為城鎮(zhèn)化是人們的社會(huì)關(guān)系和人際關(guān)系在地域空間上的質(zhì)變過(guò)程;地理學(xué)從地域擴(kuò)展和城市空間與布局的變動(dòng)視角來(lái)解釋城市化;人口學(xué)認(rèn)為所謂城鎮(zhèn)化就是非城鎮(zhèn)人口,也就是農(nóng)村人口,轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過(guò)程;人類學(xué)關(guān)注的城鎮(zhèn)化是指人類生活方式的轉(zhuǎn)變過(guò)程,也就是從鄉(xiāng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞健S纱丝芍?,不同學(xué)科從不同的研究視角會(huì)得出不同的理解,但是它們之間并不是互相抵觸,而是互相補(bǔ)充。城鎮(zhèn)化過(guò)程本身就是一種動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程,涉及人口,產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施與生活方式的轉(zhuǎn)變。1.4.2耕地保護(hù)耕地保護(hù)是指運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施,對(duì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行的保護(hù)?!吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》明確提出了耕地保護(hù)的目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡。所謂耕地總量動(dòng)態(tài)平衡,是指在滿足人口及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量不斷增長(zhǎng)的條件下,耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量供給與需求的動(dòng)態(tài)平衡。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須加強(qiáng)耕地的數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)并注重耕地環(huán)境質(zhì)量的提高。2研究區(qū)概況2.1大方縣區(qū)位概況大方縣位于貴州省西北部,大方縣中部,烏江支流六沖河北岸,大婁山西端。地處東經(jīng)105°15′47″~106°08′04″,北緯26°50′02″~27°36′04″之間。東西相距86.2公里,南北相距85.2公里。東與黔西縣毗鄰,東北抵金沙縣,南以六圭河與織金縣為界,西南與納雍縣隔河相望,西部和西北部與七星關(guān)區(qū)接壤。全縣總面積為3505.29平方公里,占畢節(jié)地區(qū)面積的13.05%,貴州省總面積的2%??h城距畢節(jié)地區(qū)所在地46公里,距省城貴陽(yáng)177公里,距南海500公里,是近海內(nèi)陸山區(qū)縣。2.2大方縣自然條件大方縣地處黔西北高原(云貴高原)向黔中山原丘陵過(guò)渡斜坡地帶,屬中山地貌類型,縣境大部分海拔在1400~1900米之間。地勢(shì)中部和東北高,河流向北和向南流。境內(nèi)山巒重疊、切割較深、溝壑縱橫、地貌破碎,地形多樣,山地、坡地、丘陵、洼地、盆地(小壩子)、河谷交錯(cuò)分布。全縣地貌可分為山地、丘陵、河谷三類形態(tài),山脈多呈東北西南走向。根據(jù)地貌類型特征、海拔高度差異和地面切割程度,分四個(gè)地貌區(qū):西北部中山丘陵區(qū)、東北部中山緩坡谷地和丘陵洼地區(qū)、中西部高中山切割和緩坡丘陵谷區(qū)、東南部低中山淺切割谷區(qū)。大方縣地處低緯度高海拔地區(qū),屬亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候,大部分海拔在1400~1900米之間,氣候溫和,雨量充沛,雨熱同期,具有冬無(wú)嚴(yán)寒,夏無(wú)酷暑,夏短冬長(zhǎng),春秋相近,雨霧日多及“十里不同天”的立體氣候特點(diǎn)。年平均氣溫在11.8℃左右,最高氣溫32.7℃,最低氣溫零下9.3℃,最冷月(1月)平均氣溫為1.6℃,最熱月(7月)平均氣溫為20.7℃,屬典型的夏涼山區(qū),是最佳避暑圣地。陰雨天氣多,日照少,雨季特別明顯,雨量充沛,年平均降水量為1155毫米,降水多集中在4~9月,占全年降水量的78.8%。大方屬霧多縣之一,全年平均霧日為159.2天占全年日數(shù)的43.6%,日照時(shí)數(shù)為1311.2小時(shí)占全年可照時(shí)數(shù)的30%,無(wú)霜期為254~325天,常年相對(duì)濕度84%。2.3大方縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件2005年,大方縣生產(chǎn)總值完成233515萬(wàn)元;完成財(cái)政總收入24168萬(wàn)元;農(nóng)民人均純收入達(dá)1801元;綜合實(shí)力不斷增強(qiáng),全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)進(jìn)步,民族團(tuán)結(jié),政治穩(wěn)定。2009年,大方縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值56.79億元,同比增長(zhǎng)16.24%;完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資26.5億元,同比增長(zhǎng)85.3%;完成財(cái)政總收入7.7186億元,同比增長(zhǎng)25.12%,其中地方財(cái)政收入4.849億元,同比增長(zhǎng)36.78%;實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12694元,同比增長(zhǎng)23.87%;農(nóng)民年人均純收入2938元,同比增長(zhǎng)13%。2012年,大方縣生產(chǎn)總值101.29億元。2013年,大方縣在貴州省88個(gè)兄弟縣(市、區(qū))2012年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合測(cè)評(píng)中,名列第21名,比2010年、2011年分別進(jìn)步12位、4位。實(shí)現(xiàn)地方生產(chǎn)總值120億元,同比增長(zhǎng)16.4%;完成固定資產(chǎn)投資138.1億元;完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值84.7億元,實(shí)現(xiàn)全部工業(yè)增加值33.2億元;實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21229元;實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均純收入5733元;完成財(cái)政總收入38億元;完成公共財(cái)政預(yù)算收入12.78億元;招商引資實(shí)際到位資金172.68億元。2015年,大方縣生產(chǎn)總值157.2億元,萬(wàn)元以上固定資產(chǎn)投資153.7億元,財(cái)政總收入25.82億元,社會(huì)消費(fèi)品零售額24.18億元,金融機(jī)構(gòu)存款余額118.95億元,貸款余額74.28億元,城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入22320元,農(nóng)村常住居民人均可支配收6974元。2.4大方縣城鎮(zhèn)化概況目前,大方縣城鎮(zhèn)化率為31.41%,老城區(qū)面積為4.5平方公里,新城區(qū)建成面積5.5平方公里,城市道路30.488公里。開(kāi)工建設(shè)保障性住房11167套,建設(shè)園區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共租賃住房5218套,完成棚戶區(qū)改造967戶。完成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資51.44億元,建成商品房187.23萬(wàn)平方米,銷售面積125.85萬(wàn)平方米。建成完善污水管網(wǎng)51公里,污水處理能力達(dá)到每日1.4萬(wàn)噸;垃圾無(wú)害化處理達(dá)29.18%,污水處理率達(dá)88%,路燈完好率98%,亮燈率98%?;窘ǔ牲S泥塘鎮(zhèn)、六龍鎮(zhèn)、瓢井鎮(zhèn)、鳳山鄉(xiāng)、文閣鄉(xiāng)5個(gè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園,帶動(dòng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移2000人,完成全縣33個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)265個(gè)行政村2904個(gè)村民組院壩硬化390.87萬(wàn)平方米,連戶路硬化4218.95千米。3大方縣耕地利用現(xiàn)狀及變化分析3.1土地利用結(jié)構(gòu)2005年土地利用規(guī)劃分類數(shù)據(jù),大方縣土地總面積為9774.28公頃,根據(jù)土地規(guī)劃用途分類規(guī)定,把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三類(見(jiàn)表1)。其土地利用現(xiàn)狀如下:農(nóng)用地面積為8562.68公頃,占土地總面積的87.61%;其中:耕地面積為4437.23公頃,占土地總面積45.40%;園地面積為9.53公頃,占土地總面積的0.10%;林地面積為2774.09公頃,占土地總面積的28.38%;牧草地面積為121.93公頃,占土地總面積的1.25%;其他農(nóng)用地面積為1219.90公頃,占土地總面積的12.48%。建設(shè)用地面積為716.89公頃,占土地總面積的7.33%,其中:城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為607.43公頃,占土地總面積的6.22%;交通水利用地面積為86.07公頃,占土地總面積的0.87%;其他建設(shè)用地面積為23.39公頃,占土地總面積的0.24%。其他土地面積為494.71公頃,占土地總面積的5.06%,其中:水域面積為79.11公頃,占土地總面積的0.81%;自然保留地面積為415.60公頃,占土地總面積的4.25%。2009年土地利用規(guī)劃分類數(shù)據(jù),大方縣土地總面積9743.61公頃,根據(jù)土地規(guī)劃用途分類規(guī)定,把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三類(見(jiàn)表2)。其土地利用現(xiàn)狀如下:農(nóng)用地面積為7585.00公頃,占土地總面積的77.85%。其中:耕地面積為3354.13公頃,占土地總面積的34.42%;園地面積50.43公頃,占土地總面積的0.52%;林地面積3326.62公頃,占土地總面積的34.14%;牧草地面積0.75公頃,占土地總面積的0.01%;其他農(nóng)用地面積853.07公頃,占土地總面積的8.76%。建設(shè)用地面積為849.46公頃,占土地總面積的8.72%。其中:城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為706.66公頃,占土地總面積的7.25%;交通用地面積為88.68公頃,占土地總面積的0.91%;水利用地面積為21.07公頃,占土地總面積的0.22%;其他建設(shè)用地面積為33.05公頃,占土地總面積的0.34%。其他土地面積為1309.15公頃,占土地總面積的13.44%。其中:水域面積為61.65公頃,占土地總面積的0.63%;自然保留地面積為1247.50公頃,占土地總面積的12.80%。3.2土地利用特點(diǎn)(1)農(nóng)用地比重較大,旱地多水田少。土地利用類型以農(nóng)用地為主,農(nóng)用地面積7585.00公頃,占土地總面積的77.85%,農(nóng)用地比重較大;農(nóng)用地中又以林地、耕地為主,林地和耕地的面積占土地總面積的68.56%。現(xiàn)有耕地面積為3354.13公頃,其中:旱地為3189.61公頃,水澆地面積為25.44公頃,水田面積為139.08公頃;形成了旱地多水田少的格局。耕地主要有壩子地、槽子地、麻窩地及坡耕地。(2)土地墾殖率高,坡耕地比例大。大方縣是高原中山區(qū),地形破碎,土地墾殖率高,為41.00%。大于25坡耕地為292.65公頃,占耕地面積7.80%。(3)建設(shè)用地增長(zhǎng)速度逐年增加。建設(shè)用地占全縣土地總面積8.72%,并有逐年增多的趨勢(shì)。隨著金龍新區(qū)、小屯工業(yè)區(qū)及畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)食品藥品工業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展,非農(nóng)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量將逐漸增大,人多地少、土地供給與需求的矛盾將日益突出。(4)后備土地資源有限。宜農(nóng)荒地只有1247.50公頃,而且宜農(nóng)荒地大多分布零散,需要較多的投資,才能開(kāi)發(fā)為農(nóng)業(yè)用地。4大方縣耕地保護(hù)存在的問(wèn)題 4.1存量土地未能充分利用土地用途管制制度是新《土地管理法》制定的取代舊法土地分級(jí)限額審批制度的一項(xiàng)新的土地利用審批制度,控制規(guī)劃為建設(shè)用地范圍內(nèi)的現(xiàn)有農(nóng)用地尤其是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上起到了較好的作用,但仍存在一些不足:其一、由于土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)、通過(guò)年度土地利用計(jì)劃來(lái)具體實(shí)施的,因此,如果土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地范圍的規(guī)劃不適宜,則基于此規(guī)劃的農(nóng)用地用途管制將失去意義、削弱了其保護(hù)農(nóng)用地、耕地的作用,這在許多地方的實(shí)踐中多多少少存在;其二,現(xiàn)在實(shí)施的土地用途管制制度對(duì)規(guī)劃中確定為農(nóng)業(yè)用地區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地基本上不起作用或收效甚微,一定程度上影響了土地的優(yōu)化配置及規(guī)劃的實(shí)施;其三是土地用途管制制度內(nèi)容的缺陷,缺乏對(duì)農(nóng)用地內(nèi)部進(jìn)行管制的內(nèi)容,對(duì)如何合理配置各種農(nóng)用土地資源、進(jìn)行合理的結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)用地的利用率和利用效益缺乏相關(guān)管制內(nèi)容和措施。一些地區(qū)采取補(bǔ)辦用地的形式繞過(guò)土地用途管制而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為耕地,這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)還比較普遍;而目前的法律、法規(guī)對(duì)違反土地用途管制、非法占用農(nóng)用地改作他用的行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任比較含糊,都不同程度上削弱了土地用途管制制度對(duì)農(nóng)用地和耕地的保護(hù)力度。此外,耕地保護(hù)范圍較為狹窄,保護(hù)質(zhì)量不高,大方縣耕地保護(hù)的范圍較為狹窄,基本被局限在保護(hù)基本農(nóng)田,對(duì)農(nóng)業(yè)用地的劃分也不夠清晰。從《大方縣土地利用總體規(guī)劃》可以看出大方縣對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)極為重視。保護(hù)耕地并非只是保護(hù)基本農(nóng)田,而應(yīng)該是包括整個(gè)廣義的耕地,因此耕地保護(hù)的范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。地方政府以GDP為導(dǎo)向,處處考慮經(jīng)濟(jì)利益,政績(jī)觀異化,耕地保護(hù)“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠(yuǎn)不劃近”等現(xiàn)象嚴(yán)重,常把較為平整的耕地作為建設(shè)用地,而將一些坡地劃入耕地保護(hù)范圍,致使耕地保護(hù)流于形式,耕地總體生產(chǎn)力水平下降。而且,耕地保護(hù)責(zé)任者未認(rèn)真履行責(zé)任,農(nóng)民權(quán)益未得到很好保護(hù),地方政府和農(nóng)民是耕地保護(hù)的主要責(zé)任者,但大方縣在耕地保護(hù)進(jìn)程中,各級(jí)并未盡職盡責(zé),農(nóng)民主動(dòng)積極性也不高。一些地方政府有借耕地保護(hù)之事行土地違法使用之實(shí),導(dǎo)致耕地面積減少,這成為耕地大幅減少的重要因素;作為土地使用者的農(nóng)民在耕地保護(hù)方面始終持一種不積極的態(tài)度,他們?nèi)狈Ω乇Wo(hù)的意識(shí),認(rèn)為這只是政府的事情,或認(rèn)為這只是土地利用過(guò)程中的一個(gè)附屬品。政府在對(duì)耕地征用或征收時(shí)應(yīng)切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益,而大方縣農(nóng)民的權(quán)益并未獲得切實(shí)有效的保護(hù),征地補(bǔ)償辦法單一。這導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)更不在意,耕地保護(hù)步入惡性循環(huán),耕地面積越保護(hù)越少,耕地質(zhì)量越保護(hù)越差。4.2農(nóng)民參與耕地保護(hù)意愿不強(qiáng) 在日常社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,農(nóng)民是耕地利用和經(jīng)營(yíng)管理的直接主體,在維持耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量建設(shè)工作中起著至關(guān)重要的作用。然而,在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下,耕地帶來(lái)的收入在農(nóng)民年度總收入中只占很小部分,且呈逐年下降的趨勢(shì)。由此導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)不夠重視,棄耕拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重,出現(xiàn)耕地資源嚴(yán)重流失現(xiàn)象。而且,在大方縣縣大部分年輕的農(nóng)民為了增加家庭收入,改善生活質(zhì)量,將用于農(nóng)作物種植的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等用地。還有些農(nóng)民在自家承包地內(nèi)私自搭建棚舍,在耕地上建房、取土、建墳造墓等,不同程度上導(dǎo)致耕地資源流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。與此同時(shí),大方縣政府土地管理部門對(duì)耕地資源保護(hù)的宣傳工作不到位,基本沒(méi)有采取措施強(qiáng)調(diào)耕地資源保護(hù)的重要性,間接上導(dǎo)致農(nóng)民基本沒(méi)有保護(hù)耕地資源的意識(shí)。而且,很少采取有效的處罰或收回等措施制止農(nóng)民私自占用耕地、變更土地用途等違法行為。例如,在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),耕地資源保護(hù)的重中之重是保護(hù)一定數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田,然而在具體的實(shí)施過(guò)程中,由于政府管理部門沒(méi)有對(duì)劃歸的基本農(nóng)田做出明確的標(biāo)示,導(dǎo)致有不少群眾對(duì)自己的承包耕地被劃為基本農(nóng)田尚不清楚,這對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)造成了很大的阻礙。4.3非農(nóng)建設(shè)肆意占用耕地 自改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建立以來(lái),我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐明顯加快,與此同時(shí)人口的急劇增長(zhǎng)對(duì)耕地資源的需求明顯增加。因此,城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)等各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都不可避免地需要占用一定數(shù)量的耕地資源,從而導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量呈減少趨勢(shì)。由于耕地資源損毀或流失造成了人均耕地面積的下降,加劇了人地矛盾。同時(shí),由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低,通常缺乏耕地資源的保護(hù)意識(shí),往往為了追求耕地高的單產(chǎn)而提高家庭年收入,從而過(guò)量施用各種農(nóng)藥、化肥等造成土壤污染嚴(yán)重,導(dǎo)致耕地的質(zhì)量下降比較明顯,單位面積耕地的產(chǎn)出也呈減少趨勢(shì)。而且,由于近年來(lái)外出務(wù)工人員增加,在一些較為偏僻的地段甚至出現(xiàn)棄耕的現(xiàn)象,進(jìn)一步加劇了耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量下降的趨勢(shì)。針對(duì)這一耕地資源數(shù)量和質(zhì)量出現(xiàn)下降的趨勢(shì),依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策,大方縣縣政府積極通過(guò)開(kāi)發(fā)整理、整治、復(fù)墾等多個(gè)途徑補(bǔ)充了相當(dāng)一部分的耕地資源。然而,耕地資源減少的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地資源增加的速度,大方縣縣耕地資源總面積變化趨勢(shì)仍然呈現(xiàn)出不斷減少的態(tài)勢(shì),而且通過(guò)占補(bǔ)平衡而補(bǔ)充的耕地的質(zhì)量多為貧瘠土地,土壤質(zhì)量往往低于被占用的耕地。根據(jù)2015年土地利用變更數(shù)據(jù)顯示,2015年大方縣耕地保有量為19484.59公頃,基本農(nóng)田保護(hù)面積5395.14公頃,新增建設(shè)用地1411公頃,補(bǔ)充耕地1673.68公頃。根據(jù)2013年大方縣縣統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示,2012年底大方縣縣耕地總面積則為22477.60公頃,相比2005年面積減少了16744.39公頃。這一明顯的減少趨勢(shì)雖然跟數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法有一定的關(guān)系,但一定程度能反映近些年大方縣縣耕地資源總量總體上呈現(xiàn)減少的變化趨勢(shì)(圖4.1)。圖4.1大方縣縣2001-2016年耕地資源規(guī)模變化圖4.4土地利用規(guī)劃不合理 基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?;巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域。新《土地管理法》規(guī)定,各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。這個(gè)比例本身就己很高,而在實(shí)際上,經(jīng)省一級(jí)逐級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)率還要高于80%,有的縣、鄉(xiāng)劃定基本農(nóng)田的比例高達(dá)本區(qū)耕地總面積的95%以上,這反而造成全是重點(diǎn)、又無(wú)重點(diǎn)的狀態(tài),從另一方面來(lái)看也是違法用地的一個(gè)必然因素。另外,各地在劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中,普遍存在“劃遠(yuǎn)不劃近、劃劣不劃優(yōu)”的問(wèn)題,把城鎮(zhèn)近郊和交通沿線兩側(cè)的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)糧田劃作城鎮(zhèn)建設(shè)預(yù)留地。而將邊遠(yuǎn)地區(qū)的耕地作為基本農(nóng)田保護(hù)。沒(méi)有起到基本農(nóng)田保護(hù)應(yīng)起的保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的作用。5大方縣耕地保護(hù)的政策建議 5.1充分挖掘存量土地的使用潛力 農(nóng)業(yè)是既有自然風(fēng)險(xiǎn)又有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),保護(hù)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的共同難題,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期尤為重要。在耕地面積增長(zhǎng)有困難的條件下,達(dá)到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的惟一途徑就是要增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)投資,建設(shè)重點(diǎn)的水利工程,改造中低產(chǎn)田,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,增強(qiáng)耕地抵抗自然災(zāi)害的能力,防治耕地污染,提高耕地質(zhì)量及提高單位面積產(chǎn)量等。一是依據(jù)現(xiàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)確定保有量和保護(hù)率。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要和生態(tài)退耕及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都將對(duì)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)率產(chǎn)生直接影響。因此,應(yīng)根據(jù)耕地資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)合理確定耕地保護(hù)目標(biāo),完善與我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)的耕地保護(hù)機(jī)制。二是適時(shí)修改規(guī)劃和調(diào)整用地指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展以及城市化水平的不斷提高,城市基礎(chǔ)設(shè)施和大型項(xiàng)目的建設(shè)加快,城市郊區(qū)化現(xiàn)象普遍,原來(lái)規(guī)劃中沒(méi)有安排的項(xiàng)目現(xiàn)在己在進(jìn)行中。因此,有必要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)規(guī)劃做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,增加建設(shè)占用耕地的指標(biāo),以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。三是根據(jù)外部環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)率。四是根據(jù)生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,在退耕面積較大的城區(qū),應(yīng)減少耕地保有量,降低基本農(nóng)田保護(hù)率,重點(diǎn)保護(hù)灌溉水田、菜地、旱地等良田。為適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要,應(yīng)客觀地衡量耕地保護(hù)工作成效,生態(tài)退耕面積可不包括在耕地保有量指標(biāo)之內(nèi)。5.2加強(qiáng)城鄉(xiāng)互動(dòng),建立長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制 在新型城鎮(zhèn)化的要求下,強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)一種轉(zhuǎn)變,即在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)“人的無(wú)差別發(fā)展”。這表明,城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張。所以,大方縣應(yīng)在加強(qiáng)城鄉(xiāng)互動(dòng)的基礎(chǔ)上,努力借鑒國(guó)內(nèi)外智能城鎮(zhèn)化思路,促進(jìn)產(chǎn)城更多互動(dòng),逐步引進(jìn)智能建筑、智能交通、智能電網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析四大智能產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用,切實(shí)提高本市城鎮(zhèn)建設(shè)智能水平。城鎮(zhèn)化智能建設(shè)和應(yīng)用,不僅能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)更多互動(dòng)、淡化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進(jìn)耕地保護(hù)相關(guān)政策的有力執(zhí)行,而且能夠推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)長(zhǎng)期執(zhí)行,建立和完善耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制,從而確保耕地保護(hù)的成效長(zhǎng)久。合理擴(kuò)大耕地保護(hù)范圍,建立耕地保護(hù)評(píng)價(jià)體系,提高耕地保護(hù)質(zhì)量在傳統(tǒng)耕地保護(hù)觀念和行為上,強(qiáng)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地保護(hù)新觀念,合理擴(kuò)大耕地保護(hù)范圍,從只局限于保護(hù)基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Wo(hù)基本農(nóng)田為主覆蓋整個(gè)耕地。在確定耕地保護(hù)范圍的基礎(chǔ)上,要合理量化耕地保護(hù)的總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo),以耕地總體質(zhì)量?jī)?yōu)劣作為評(píng)定耕地保護(hù)效果好壞的依據(jù)。加強(qiáng)耕地“占補(bǔ)平衡”,加強(qiáng)土地利用規(guī)劃實(shí)施管理,建立科學(xué)的耕地保護(hù)評(píng)價(jià)體系,嚴(yán)格執(zhí)行用地審批制度。同時(shí),地方政府要切實(shí)將生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)融入政績(jī)考察,保證耕地中優(yōu)劣地、遠(yuǎn)近地同等效力的規(guī)劃和保護(hù),項(xiàng)目建設(shè)用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地,切實(shí)保證耕地保護(hù)政策實(shí)施,嚴(yán)防形式化保護(hù)傾向,努力提高耕地保護(hù)質(zhì)量。5.3激勵(lì)農(nóng)民參與耕地保護(hù) 農(nóng)民是耕地保護(hù)的主體,是耕地保護(hù)的直接受益者,對(duì)于耕地他們有著血脈相聯(lián)的情深。群眾的力量是耕地保護(hù)的主力。通過(guò)各種宣傳媒體,增加公眾的環(huán)境意識(shí)、資源危機(jī)意識(shí)及社會(huì)福利意識(shí),形成全民保護(hù)耕地的良好氛圍。在日常的生產(chǎn)活動(dòng)中,農(nóng)民與耕地的關(guān)聯(lián)最為密切。因此,政府土地管理部應(yīng)該采取積極的措施,重視調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與耕地保護(hù)、充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀積極性。土地資源管理部門可通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、農(nóng)林類期刊、雜志等各種宣傳媒體,將耕地資源保護(hù)的必要性和緊迫性在各村進(jìn)行流動(dòng)性播放和展出。其次,要不斷創(chuàng)新耕地資源保護(hù)理念,這是因?yàn)楦刭Y源保護(hù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。在上世紀(jì)九十年代初期之前,一切耕地資源保護(hù)的制度和法律法規(guī)的制定均以保護(hù)糧食種植用地為主,解決基本溫飽問(wèn)題。然而,當(dāng)前我國(guó)社會(huì)己進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)階段,這時(shí)候“溫飽”時(shí)期的耕地資源保護(hù)理念需要改變,耕地保護(hù)要朝著多元化目標(biāo)邁進(jìn),力求耕地資源保護(hù)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。我國(guó)普遍存在耕地后備資源不足的問(wèn)題,地處西南高原山地的大方縣該問(wèn)題尤為突出?!霸陂_(kāi)發(fā)中保護(hù),在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”的耕地保護(hù)政策在本市更應(yīng)該堅(jiān)持,政府應(yīng)繼續(xù)約束土地利用和強(qiáng)化用途管制,量化耕地保護(hù)任務(wù),以任務(wù)完成量作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn),建立和完善耕地保護(hù)責(zé)任制,輔以切實(shí)可行的獎(jiǎng)懲機(jī)制,確保耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面,要對(duì)政府及其各職能部門的耕地保護(hù)工作進(jìn)行年終考核,實(shí)行擇優(yōu)表彰和晉升、選差批評(píng)和追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的獎(jiǎng)懲制度;另一方面,政府要對(duì)自行自愿保護(hù)耕地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)賞或政策優(yōu)惠,合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此,農(nóng)民具有多重身份,不僅是耕地的直接使用者、糧食生產(chǎn)的踐行者,還是耕地保護(hù)的最好參與者,所以政府在對(duì)耕地進(jìn)行征用或征收時(shí)應(yīng)切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益,保證農(nóng)民民主參與制定或修正和執(zhí)行征地補(bǔ)償辦法,增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí),提高農(nóng)民耕地保護(hù)積極性。5.4提高土地規(guī)劃的合理性和執(zhí)行力度 應(yīng)該在認(rèn)真落實(shí)《土地復(fù)墾規(guī)定》的同時(shí),需要進(jìn)一步建立和完善耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的政策和制度。一方面,堅(jiān)持實(shí)施開(kāi)發(fā)利用耕地后備資源的勞動(dòng)積累制度,確保有充足的勞動(dòng)力投入到耕地后備資源的開(kāi)發(fā)利用中去。另一方面,政府需要擴(kuò)展資金籌集渠道,具體為:(1)增強(qiáng)耕地后備資源開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金的籌集力度,同時(shí)加大政府財(cái)政投入,實(shí)現(xiàn)多渠道融資;(2)根據(jù)資金情況,采用先易后難的開(kāi)發(fā)策略,確保項(xiàng)目開(kāi)發(fā)有充足的資金保障;(3)加強(qiáng)資金使用管理力度,??顚S?,確保資金使用合理、合法;(4)實(shí)行后備耕地資源開(kāi)發(fā)工作的獎(jiǎng)懲制度。管理部門應(yīng)明確耕地資源占補(bǔ)平衡的責(zé)任人,建立耕地補(bǔ)充的分級(jí)負(fù)責(zé)制,按照不同的用地規(guī)模、用地類型,實(shí)行分級(jí)管理。比如,應(yīng)該按照“占一補(bǔ)一”的原則,對(duì)于因城市化建設(shè)需要而占用耕地資源的,補(bǔ)充耕地的任務(wù)應(yīng)該由占用耕地資源的單位和個(gè)人承擔(dān)。耕地后備資源匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過(guò)縣國(guó)土資源管理部門組織協(xié)調(diào),在耕地后備資源豐富的本縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成異地耕地“占補(bǔ)平衡”的任務(wù)。同時(shí)
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