城鎮(zhèn)化背景下的國土資源規(guī)劃管理探討

引言：國土資源規(guī)劃管理，即對國土資源開發(fā)與經(jīng)濟建設(shè)展開總體部署，以期實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的協(xié)同提升。在城鎮(zhèn)化背景下，對國土資源規(guī)劃管理工作提出了越來越高的要求，比如需遵循“因城制宜，因時制宜”的基本工作原則。與此同時，由于國土資源規(guī)劃管理是一項系統(tǒng)化的工作，工作內(nèi)容較多，工作過程較為復(fù)雜，因此從現(xiàn)狀來看此項工作仍存在一些有待解決的問題，比如：城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)過度、鄉(xiāng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不夠明確等[1]。為解決相關(guān)問題，提高國土資源規(guī)劃管理工作質(zhì)量成效，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，鑒于此本文圍繞“城鎮(zhèn)化背景下的國土資源規(guī)劃管理”展開分析探討意義深遠。1.城鎮(zhèn)化及國土資源規(guī)劃管理相關(guān)內(nèi)容概述1.1城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化，為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，通過城鎮(zhèn)化率可將城鎮(zhèn)化水平高低反映出來，即一個地區(qū)常住城鎮(zhèn)人口在該地區(qū)總?cè)丝谒急戎?。在國家及地區(qū)發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)化是一項有利舉措。在具體運作過程中，需由政府主導(dǎo)，在政府投資和商業(yè)開發(fā)有機結(jié)合的基礎(chǔ)上，使城鎮(zhèn)化朝向良性方向不斷發(fā)展[2]。此外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過程中，其重點在于提升農(nóng)鄉(xiāng)格局，優(yōu)化綜合配套設(shè)施，發(fā)揮各崗位工作人員的職能作用，進一步促進城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展。1.2國土資源規(guī)劃管理國土資源規(guī)劃管理，指的是將國家國土或一定地區(qū)當作整體，以自然特點及經(jīng)濟條件為依據(jù)，在一定時期范圍內(nèi)制定開發(fā)利用國土資源、治理及保護環(huán)境的總體規(guī)劃方案，并對相關(guān)地區(qū)生產(chǎn)力、城鎮(zhèn)及人口提出合理配置意見或建議，促進城市經(jīng)濟發(fā)展、資源優(yōu)化配置、環(huán)境相協(xié)調(diào)的一項活動。顯然，在國土資源規(guī)劃管理工作開展期間，需結(jié)合土地整治任務(wù)及要求，將人口、資源、環(huán)境三者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好[3]。此外，還需認識到在國民經(jīng)濟、社會發(fā)展長遠計劃中，國土資源規(guī)劃是基礎(chǔ)工作之一，需注重長遠計劃的制定，在提升國土資源規(guī)劃管理工作效率及質(zhì)量的基礎(chǔ)上，進一步為城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)發(fā)展提供有效保障支持。2.城鎮(zhèn)化背景下國土資源規(guī)劃管理工作基本原則分析城鎮(zhèn)化是國家各地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)進程的必經(jīng)之路，基于城鎮(zhèn)化背景下要想做好國土資源規(guī)劃管理工作，則需在實際工作開展期間遵循一些基本工作原則。具體而言，主要工作原則如下：2.1合理規(guī)劃及適當超前原則基于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作開展期間，農(nóng)村土地利用規(guī)劃為藍本，會對城鄉(xiāng)主骨架的構(gòu)成產(chǎn)生較大程度的影響，同時還會影響功能區(qū)域、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等情況，國土資源規(guī)劃管理工作中，土地開發(fā)作為基礎(chǔ)部分，需遵循合理規(guī)劃基本原則，并體現(xiàn)出適當超前的特點。比如，在實際規(guī)劃工作開展期間，需結(jié)合地區(qū)自然資源條件、生態(tài)環(huán)境情況、經(jīng)濟發(fā)展趨勢等，在綜合分析、合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確保國土資源規(guī)劃管理計劃方案的可行性及科學性得到有效提升，并適度超前實行，帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展。2.2因城制宜及因時制宜原則基于城鎮(zhèn)化背景下，要想做好國土資源規(guī)劃管理工作，相關(guān)城鎮(zhèn)地區(qū)則需以自身具體情況為依據(jù)，對發(fā)展目標、方向加以明確。尤其是在小城鎮(zhèn)構(gòu)建及開發(fā)工作開展期間，需結(jié)合自身自然環(huán)境條件及社會經(jīng)濟情況，確保其開發(fā)工作的合理性及科學性[4-5]。總體而言，需遵循“因城制宜及因時制宜”的基本原則，展現(xiàn)城鎮(zhèn)個性特點，優(yōu)化國土資源規(guī)劃管理工作計劃方案，進一步提升整體規(guī)劃管理工作質(zhì)量成效。2.3統(tǒng)籌安排及系統(tǒng)謀劃原則從城鄉(xiāng)建筑層面分析，土地為重要載體部分，在合理用地的基礎(chǔ)上，才能夠促進城鄉(xiāng)建筑事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如果城市發(fā)展過程中，需占用大規(guī)模的土地資源，則會使投資環(huán)境產(chǎn)生較大程度的變化。在投資環(huán)境發(fā)生變化的情況下，會增加投入，且會使土地占有率擴大，進而產(chǎn)生相應(yīng)的連鎖反應(yīng)[6]。并且，在市場經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的大環(huán)境下，居民收入水平大幅度提升，各地農(nóng)民對工作條件、生活環(huán)境也有了更高的要求，這對城鄉(xiāng)土地發(fā)展提出了越來越高的要求。因此，需遵循統(tǒng)籌安排及系統(tǒng)謀劃基本原則，確保國土資源規(guī)劃方案的協(xié)同性及科學性，加強土地開發(fā)管理，解決征地問題，提升國土資源規(guī)劃管理工作質(zhì)量水平的提升，并促進城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。3.城鎮(zhèn)化背景下國土資源規(guī)劃管理工作現(xiàn)狀問題分析如前所述，國土資源規(guī)劃管理是一項系統(tǒng)化的工作，尤其是在城鎮(zhèn)化背景下，對此項工作提出了越來越高的要求。從現(xiàn)狀來看，此項工作仍存在一些有待解決的問題。具體而言，主要問題如下：3.1城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)過度從現(xiàn)狀來看，一些城市的地方政府部門重視采取城市擴大規(guī)劃區(qū)域的形式，對大量的農(nóng)村土地進行征收，用于經(jīng)營發(fā)展城市建設(shè)用地，以此帶動城市化開發(fā)建設(shè)事業(yè)發(fā)展。但是，在此情況下，會導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)過度，使“三農(nóng)”權(quán)益受到嚴重侵犯[7-8]。與此同時，在城市化建設(shè)進程不斷加快的大背景下，會在很大程度上使城市的土地規(guī)模增加。從我國農(nóng)村土地來看，實行的是公有制，既往工作中，政府將鄉(xiāng)村集體土地征用為城市發(fā)展所需的國有土地較為容易。但是，如果城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)過度，則會加大國土資源規(guī)劃管理工作的難度，使此項工作的質(zhì)量成效難以得到有效提升。3.2對城鎮(zhèn)化建設(shè)長遠發(fā)展不夠重視在對基層財政單位轉(zhuǎn)讓土地過程中，其目標在于獲取巨大的財務(wù)利潤，此目標具有一定的短視性及近期性，從中可知基于土地出讓工作環(huán)節(jié)，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對經(jīng)濟收益過度重視，這就與公共利益最大化的基本準則相背離，容易出現(xiàn)利用壓低建設(shè)用地成本，對農(nóng)民投資加以吸引的短期行為，使農(nóng)民公共利益保障缺失。此外，在上述問題影響下，容易導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地開發(fā)制度的實行受阻，難以利用社會主義市場機制對非農(nóng)建設(shè)用地行為起到良好的制約作用，也難以將農(nóng)民公共利益最大化的政府限制手段展現(xiàn)出來，從而阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)長遠穩(wěn)步發(fā)展。3.3未能明確鄉(xiāng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體從我國國家層面分析，農(nóng)村土地管理制度中，集體所有人是管理的核心內(nèi)容?；诩w所有制背景下，具體享有農(nóng)村土地資源事實不夠明確。在耕地方面，村民享有名義上的成員權(quán)，而對于處分權(quán)則歸屬于村小組，或者鄉(xiāng)小組[9]。而對于村民的土地承包權(quán)來說，可將村民對耕地的侵占及支配情況直接反映出來，然而此類侵占及支配同樣會受到一定程度的限制。村民處在集體中享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，若農(nóng)村勞動力流轉(zhuǎn)在原本集體當中分離，會導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)無法轉(zhuǎn)移現(xiàn)象的出現(xiàn)。尤其是在農(nóng)村土地管理制度不夠完善的情況下，會出現(xiàn)村民“人走權(quán)失”的現(xiàn)象，且“退出權(quán)”大大弱化，進一步使農(nóng)民的農(nóng)村耕地權(quán)利難以得到合理有效的保障。此外，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織者、代理人一般和政府機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)，或處于被領(lǐng)導(dǎo)角色，且由于農(nóng)業(yè)集體財產(chǎn)權(quán)會受到農(nóng)村土地所有權(quán)的制約，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織者、代理人難以使農(nóng)戶權(quán)益得到合理有效的保障。加上政府部門在農(nóng)村土地管理制度設(shè)計過程中，側(cè)重農(nóng)戶集體利益及人權(quán)的保護，對農(nóng)民集體所有中個人權(quán)益的保護不夠重視，在此情況下，若共有權(quán)益管理制度不夠完善，則現(xiàn)有的農(nóng)戶私有權(quán)益則難以對公有權(quán)利起到有效監(jiān)督作用。總體而言，在未能明確鄉(xiāng)村機體土地產(chǎn)權(quán)主體的情況下，會引發(fā)征地層面的問題，進而影響國土資源規(guī)劃管理工作質(zhì)量成效的提升。3.4土地征收補償費標準缺乏合理性從現(xiàn)狀來看，以《中國農(nóng)村土地管理條例》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，在征集耕地面積賠償經(jīng)費方面，主要費用包括：其一，土地補償費；其二，安置補助費；其三，當?shù)馗綄傥锛扒嗝缳r償費。與此同時，對于征集農(nóng)田土地補償費，應(yīng)為此地被征集前3年年均生產(chǎn)總值的6倍到10倍之間。對于其中的安置補助費，需≤被征集前3年年均生產(chǎn)總值的15倍。土地補償費與安置補助費總和需≤農(nóng)村土地被征集前3年年均生產(chǎn)總值的30倍[10]。如果現(xiàn)狀下我國農(nóng)村一般每畝種植一般的經(jīng)濟作物年生產(chǎn)總值＜1千萬，需以政府整地補償安排形式，土地補償和安置補助費最高標準僅為3萬元，遠比市場價格低，而且難以確保農(nóng)戶原有經(jīng)濟生存水質(zhì)的有效維持及提升。因此，需采取有效措施，提升土地征收補償費標準的合理性及可實施性。4.城鎮(zhèn)化背景下國土資源規(guī)劃管理工作具體優(yōu)化措施分析為解決國土資源規(guī)劃管理工作現(xiàn)狀存在的問題，提高規(guī)劃管理工作質(zhì)量成效，則需以城鎮(zhèn)化為依托，落實有效的優(yōu)化措施。具體而言，主要優(yōu)化措施包括：4.1制定合理科學的土地資源利用規(guī)劃方案“不以規(guī)矩，不能成方圓?！睘榻鉀Q城鎮(zhèn)建設(shè)用地過度開發(fā)問題，需以制定合理科學的土地資源利用規(guī)劃方案為先決條件。一方面，管理工作人員需充分重視國土資源規(guī)劃管理工作的開展，加深對國土資源規(guī)劃工作和社會經(jīng)濟發(fā)展兩者之間關(guān)系的認識，以現(xiàn)狀下國內(nèi)國土資源規(guī)劃管理工作問題為依據(jù)，將完善的國土資源應(yīng)用計劃編制出來，確保國土資源開發(fā)使用問題得到有效解決。與此同時，在國土資源管理計劃方案編制前期，需以目前國家城市化發(fā)展、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展目標為依據(jù)，在對我國國土資源開發(fā)潛力進行深入分析調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，確保土地資源效益得到最大程度的發(fā)展，并有效促進我國城市化發(fā)展速度及社會效益的協(xié)同提升。另一方面，需以新城鎮(zhèn)好建設(shè)的規(guī)劃及實施方案為依據(jù)，結(jié)合新城鎮(zhèn)化的具體需求，將完善的土地資金使用規(guī)劃方案制定出來，為市場需求起到有效指導(dǎo)作用，協(xié)助政府對用地結(jié)構(gòu)進行合理調(diào)整，并將有限的用地資金利用好，適當重復(fù)開發(fā)用地行為得到有效預(yù)防控制，確保在國土資源規(guī)劃管理工作開展期間，能夠?qū)ν恋乩没救蝿?wù)充分明確。此外，針對城市化政策范圍內(nèi)的土地面積及生態(tài)用地，進行合理科學計算研究的基礎(chǔ)上，確保土地資產(chǎn)利用價值得到有效提升。當然，基于管理工作開展期間，需對土地的基礎(chǔ)性政策認真貫徹，認真分析土地的利用情況，對于限制用地情況，需以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)范處理，以此確保土地利用效率得到有效提升?？傊?，需制定合理科學的土地資源利用規(guī)劃方案，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)過度問題，確保國土資源開發(fā)利用的合理性及科學性，以生態(tài)用地為基礎(chǔ)條件，適當發(fā)展用地需要，進一步促進國土資源規(guī)劃管理工作有效進步及發(fā)展。4.2提升土地管理隊伍綜合素質(zhì)水平，重視城鎮(zhèn)化建設(shè)長遠利益目標的實現(xiàn)在國土資源規(guī)劃管理工作開展期間，相關(guān)管理人員發(fā)揮著非常重要的作用。因此，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)長遠利益，除了優(yōu)化頂層設(shè)計以外，在國土資源規(guī)劃管理工作開展期間，還需提升土地管理隊伍綜合素質(zhì)水平。一方面，國土資源規(guī)劃管理工作單位需注重人才培養(yǎng)工作的開展，通過定期培訓教育活動，提升管理人員理論知識及管理實踐專業(yè)能力水平，確保在崗管理人員能夠完全勝任國土資源規(guī)劃管理崗位工作，結(jié)合國土資源管理工作現(xiàn)狀，提升此項管理工作的可靠性及標準化程度，并通過各項考核制度的完善、監(jiān)督管理體制的完善，規(guī)范、約束管理工作人員工作行為，使國土資源管理工作質(zhì)量水平得以全面提升。另一方面，當?shù)卣块T需對城鎮(zhèn)化建設(shè)長遠發(fā)展充分重視，加強政府部門與國土資源規(guī)劃管理工作部門之間的溝通交流，定期引進國土資源規(guī)劃管理專業(yè)人才，發(fā)揮人才的專業(yè)作用，將目光放長遠，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，使農(nóng)民公共利益保障得到有效滿足，發(fā)揮農(nóng)民公共利益最大化的政府限制手段，為城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)長遠穩(wěn)步發(fā)展打下扎實的基礎(chǔ)。例如，在提升土地管理隊伍綜合素質(zhì)水平的基礎(chǔ)上，發(fā)揮管理崗位工作人員的專業(yè)能力素養(yǎng)，合理利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對國土空間規(guī)劃設(shè)計方案的質(zhì)量進行有效控制及檢測，確保國土空間規(guī)劃的產(chǎn)品治療得到有效提升，進而為國家社會經(jīng)濟健康、安全發(fā)展保駕護航。4.3對土地所有權(quán)加以明確基于城鎮(zhèn)化背景下，國土資源規(guī)劃管理工作中，土地征收是非常重要的工作環(huán)節(jié)。為確保土地征收工作順利有序開展，明確土地所有權(quán)至關(guān)重要。針對“耕地農(nóng)民共有”，需劃分成“農(nóng)戶按份共有?！贬槍r(nóng)業(yè)集體的各成員，需享有按份分割耕地所有權(quán)的權(quán)利；針對農(nóng)戶按份共有的耕地使用權(quán)，可以合理延續(xù)，或者合理抵押、轉(zhuǎn)移以及贈與等等，以此使人、地關(guān)系加以明確。在實習農(nóng)戶按份共有制度方面，需實施股份合作制，以此體現(xiàn)此項制度實施的規(guī)范性，農(nóng)戶可采取股份的方式，對用地加以管理及控制，使“公權(quán)”對“私權(quán)”的影響處于合理、合法的范圍當中[11-12]?？傮w而言，通過上述措施的落實，可以使集體土地流轉(zhuǎn)不便的產(chǎn)權(quán)制度得以改進，能夠提升土地流轉(zhuǎn)及交易市場的成熟度，使農(nóng)村土地得以優(yōu)化配置，進一步有效提升國土資源的利用價值。4.4適當提升土地征收支付價格，完善土地市場運營機制為提升土地征收補償費標準的合理性，需適當提升土地征收支付價格。從現(xiàn)狀來看，國內(nèi)賠償目標普遍偏低，對于土地征收補償目標設(shè)置過程中，需對農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟效益及社會效益加以考慮，同時參考地塊區(qū)位條件及周圍投資環(huán)境對農(nóng)業(yè)土地價值產(chǎn)生的影響，對于農(nóng)業(yè)土地征稅的賠償事項進行細化，使賠償領(lǐng)域得到合理擴展，進而確保村民的正當權(quán)益得到有效維護。與此同時，土地征收補償標準提出、確定的基礎(chǔ)上，當?shù)卣块T需對被征收地塊的各類要素進行整體考慮，如自然資源要素、經(jīng)濟區(qū)域要素、自然環(huán)境條件要素等等，針對被征地塊進行公正分等定級處理，并構(gòu)建合理科學的用地價格評估模式，以經(jīng)營性土地的轉(zhuǎn)用及市場價值為依據(jù)，對土地征收補償區(qū)域及賠償準則進行規(guī)范設(shè)置。除此之外，在城鎮(zhèn)化背景下國土資源規(guī)劃管理工作效率要想得到有效提升，當?shù)卣块T還需結(jié)合國際市場變化情況，對土地市場運行管理機制加以完善，使土地資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效整合運作，進而使國土資源環(huán)境實現(xiàn)得以開發(fā)。當然，還需構(gòu)建完善的土地市場運行管理機制，使我國各地區(qū)土地資產(chǎn)得到公開、合理利用，使城鎮(zhèn)化背景下國土資源規(guī)劃管理工作實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。比如，在合理利用市場機制的基礎(chǔ)上，通過拍賣會組織工作的開展，使地塊買賣活動