農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究一個文獻綜述

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究一個文獻綜述

在“和諧社會”和新農(nóng)村建設的今天，農(nóng)村保險越來越受政府、科學界和學術界的關注。鄭功成(2002)認為,農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風險,主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進”不宜“退”,宜早不宜遲?！斑M”應該是正視現(xiàn)實,在具備一定的條件的基礎上循序漸“進”,而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意,2005)。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱,以及市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中,在重視社會救助的同時,要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓(劉書鶴,2001)。東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件;中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件,合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,等待條件成熟后再全面推行(王國軍,2002)。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述,去粗取精,以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設。一、從公共利益出發(fā),確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在這一問題上,理論界多數(shù)學者均認為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件,但也有少數(shù)學者持不同意見。第一種觀點:建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等(2001)。他們認為,一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民,都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高,工業(yè)化由中期轉向成熟期的過渡階段,即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時,國家綜合實力增強,農(nóng)民收入大大提高,農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前,中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟階段,且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大,因而,在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟條件尚不具備。他們認為,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言,發(fā)達地區(qū)應積極推進,欠發(fā)達地區(qū)應暫緩推行,然后逐步擴大其實施范圍。不管是發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)都應建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系,以對付農(nóng)民的老齡化風險。梁鴻(1999)在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進行分析后指出,由于中國政府財力有限,而城市又處于經(jīng)濟改革的中心,根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略,必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢;而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多;再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡又已達到相當程度,因此,現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度,只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。第二種觀點:建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元(2003;2004)認為:(1)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件基本成熟。2001年,以美元計價,中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平(愛爾蘭,1998年為9580元)。即使按照購買力平價計算,2001年,中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達到5774美元,也超過了發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平(5226美元)時。2002年,中國農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15%。可以說,中國逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件目前已經(jīng)基本具備。(2)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先,中國GDP將突破10萬億元,財政收入也突破1.7萬億元,經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階,進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次,由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程加快,發(fā)達地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的農(nóng)村,已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次,計劃生育國策的實施,一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式,另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化,這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。最后,加入世貿(mào)組織要求嚴格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊,為避免農(nóng)民利益受到嚴重損害,中國應該充分利用“綠箱”政策,對農(nóng)民實施更有效的保護。不失時機地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄(1997)認為,農(nóng)村能否順利推行社會保障,歸根到底取決于兩個方面:其一,有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障;其二,農(nóng)民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”,是物質基礎,后者則是一種軟件,是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍?；诖?他們指出,農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質的飛躍,已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質基礎和社會條件:首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能;其次,農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強烈的社會保障參與意識;再次,存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國家財政中設立社會保障支出項目直接撥款)來籌集社會保障基金的可能。二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政府不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度(鄭功成,2002)。陸解芬(2004)認為,政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導作用。具體而言,政府的責任主要可分為:第一,政策責任。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中,政府應起主導作用,政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二,財政責任。一項社會政策的執(zhí)行,需要人力、物力、財力等的支持,其中,財力支持是最重要的。第三,法律責任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分,應具有一定的強制性,而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生(2005)認為,政府擔負著構建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的農(nóng)村社會保障制度的基本框架,建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制,兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金,確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖,建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制,推動農(nóng)村社會保障的立法建設,以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設的外部環(huán)境等重要職責。當前,為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設中的職責,需要糾正認識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應有正確的認識和合理的估計,以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。三、關于中國的社會養(yǎng)老保險制度模式建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系,促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應各地農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況,堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶,2002)。第一個觀點:分類分層。鄭功成等(2002)認為,一個較為合理的政策取向是,對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進行分類處置,優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者,優(yōu)先考慮響應國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦,優(yōu)先在發(fā)達地區(qū)推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(2001)認為,按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式,要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導、有序發(fā)展。還有人認為,中國應該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式,在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式;在農(nóng)村中等收入地區(qū),農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)?？偠灾?在一種漸進的動態(tài)整合中,逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一(陳志國,2005)。第二個觀點:“三結合保障”。楊翠迎(2005)認為,面對龐大的農(nóng)村人口群,單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔此重任。在中國社會經(jīng)濟轉型的特殊時期,需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用,方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式,而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠來看,要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題,必須建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等(2002)認為,在中國目前的社會經(jīng)濟條件下,多管齊下,提高土地的保障能力,使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮,并在此基礎上立足各地實際,分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設,將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結合起來,是今后相當長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學者認為,在相當長的時期內(nèi),建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式(閻昆,2000)。第三個觀點:創(chuàng)新制度。盧海元(2003)在《實物換保障:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出,“實物換保障”是根據(jù)不同的對象,以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權等實物轉換為保險費,分別設計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”;老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地換保障”;進城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障”+“土地換保障”的“雙軌制”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權換保障”+“產(chǎn)品換保障”+“土地換保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認為,根據(jù)中國國情,政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,是在總結試點經(jīng)驗的基礎上,根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇,也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。四、社會養(yǎng)老保險目前,對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學者(例如鄭秉文等,2001;楊東樂,2005;劉翔,2006;等等)贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持”的資金籌集模式,認為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況,有利于中國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(例如高和榮,2003;趙建國,2004;等等)則認為,這種籌資模式下,國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小,不僅會造成資金來源不足,降低其保障水平,而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性,加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。五、設立專業(yè)化的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營機構農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平(1999)認為:(1)由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風、效率低下、服務質量差的后果,所以,不應放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。(2)實行按季節(jié)或按年度繳費符合農(nóng)村實際,而按年度繳費更符合農(nóng)村實際情況,但養(yǎng)老金按月領取比較好。所以,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應該是“按年繳費,按月領取”。另外,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應實行封閉運行,將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理;另一方面委托專業(yè)管理機構進行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉變過程中,政府承諾的最終擔保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上,專家理財也有風險,為此,政府應承擔最終擔保(牟放,2005)。目前,以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中,縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構實際上擔當了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色,卻不具備資本市場的投資主體資格。對此,可行的辦法是在中長期內(nèi),一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構,集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構,集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構的省份,應當是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大,同時具備相應的基金管理人才和技術的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構負責基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國,2004)。但是,也有學者認為,商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞(2004)指出,農(nóng)民的養(yǎng)老問題關鍵在于經(jīng)濟保障,農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決,不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強的靈活性和適應性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是,中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單一、費率不合理等問題,解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式,增加保險市場供給主體,降低費率,激活農(nóng)村保險市場,推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對此持否定意見,認為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望,更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔的責任。六、建立和完善失地農(nóng)民保障基金對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題,國內(nèi)專家學者基本達成一致,認為現(xiàn)階段應該采取“以土地換保障”的方法,建立以就業(yè)為支撐的政府主導型的失地農(nóng)民社會保障體系(涂文明,2004)。但是,至于社會養(yǎng)老保險的制度設計,專家學者又持有不同的意見。第一個觀點:土地使用權置換保險金。張時飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地換保障”的政策建議,即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認為,土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本,政府利用這一“歷史性時刻”積極引導失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障,是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂,才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本,增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力,從而為他們的長遠發(fā)展拓寬空間,進而形成“以土地換保障,以保障促就業(yè),以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(2003)認為,國家在征用土地時,對轉讓農(nóng)村土地使用權的農(nóng)民,可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險,并根據(jù)農(nóng)村土地使用權轉讓的不同形式和收益,折算為5年以上的個人賬戶積累額,促進農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權置換出的保障資金直接進入農(nóng)民個人賬戶,增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累;同時,還可以借鑒這種方法促進農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營,加快農(nóng)民城市化進程。常進雄(2004)認可“土地換保障”的理論,認為上海市“小城鎮(zhèn)保險模式”具有積極意義,值得推廣。第二個觀點:建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。黨國英(2004)提出,現(xiàn)階段應該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”,讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息;將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來,使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。此外,設計一種替代耕地占用補償金的新稅種(例如叫“農(nóng)地交易特別稅”),實行累進制,將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里,建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。就是說,對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達的對外開放地區(qū),在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分)以后,對其余部分實行累進稅,將相當一部分資金集中到國家手里,形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”?！皣沂У剞r(nóng)民保障基金”的主要用途是:第一,對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進行援助。特別在一些落后地區(qū),由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導致的土地征用中,農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補償(因為土地的市場價格很低),需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進行轉移支付,以幫助這里的農(nóng)民。第二,開墾或復墾一部分土地,安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三,補充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。第三個觀點:實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應是個人賬戶式的完全積累制,采取“政府出一點,集體補一點,個人繳一點”。其中,政府出資部分不低于社會保障資金總額的30%,從土地出讓金中支出,直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用;集體承擔部分不低于社會保障資金總額的40%,從土地補償費中支出;個人負擔部分從征地安置補償費中抵交,集體和個人所繳資金進入個人賬戶。他們認為,對失地農(nóng)民社會保險的支出標準要低于城鎮(zhèn)職工,并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風險準備金,以應對將來養(yǎng)老保險的支付風險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金,可借鑒臺灣地區(qū)的做法,以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付,等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時,鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。第四個觀點:“農(nóng)轉工”。成得禮、董克用(2004)提出,吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉工”人員,要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法,使農(nóng)齡與工齡接軌,從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系;對于自謀職業(yè)人員,要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道,對達不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的,允許一次性補繳,使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地,在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源,也不再有退回農(nóng)村的可能,因此,政府應該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍,將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi),以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。七、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與勞動力轉移就業(yè)鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉移潮流不可能停下來的事實,農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學者們關心的焦點。農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響,但同時,經(jīng)濟因素、文化認同、權益意識的覺醒等,對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而,政府應該因勢利導,在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立,而不應該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村(戴衛(wèi)東,2005)。(一)居民權益類型化第一個觀點:分類參加。鄭功成(2002)認為,對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險,有必要設計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長時期的勞動關系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動狀態(tài))自主選擇,并作為全國性的政策出臺;否則,養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄,從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前,還可以先對農(nóng)民工進行適當分類,對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工,給予享受本市居民權益的資格條件,并正式納入當?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系;而對不符合條件的農(nóng)民工,則另提方案加以解決,并視情形逐步納入。第二個觀點:城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生(2001)主張將進城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度,原因在于改革以來,相當一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年,職業(yè)、生活都已有了相當?shù)幕A,和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系,再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機構繳納社會保險金,已不現(xiàn)實,只會給當事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮,也有學者認為,在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜(曹信邦,2005)。第三個觀點:回鄉(xiāng)參保。楊立雄(2004)認為,中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破,目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度,加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度,并在適當時機,將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應實行差別對待:東部地區(qū),采取強制保險,以農(nóng)民個人交納保險費為主,集體補貼為輔的方式;中部地區(qū),采取自愿參加為主,個人繳納與政府補貼相結合的方式;西部地區(qū),采取自愿參加為主,個人繳納為輔,實行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級政府補貼的方式。(二)企業(yè)和農(nóng)民工養(yǎng)老保險第一個觀點:個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大,工資水平低,多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”,簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度,當前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工,可按“土地換保障”的方法換算出積累額,計入個人賬戶。當前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式,其中,雇主按員工個人繳費工資的10%繳納,員工按本人繳費工資的5%繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位,除繳納保險費享受稅前列支政策外,還可按其繳納的保險費額度,確定給企業(yè)減免一定期限(例如5~8年)和比例(例如繳費額的5%)的稅收,這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進行間接補貼,可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持,提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費的積極性。同時,通過間接的財政支持,政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉換工作時,養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉移,退休后按規(guī)定領取養(yǎng)老金(閆艾茹,2003)。第二個觀點:“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦(2003)認為,應該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一,企業(yè)按大、中、小等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶,并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機構將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌,從中抽取一定比例的保險金,平均注入當前本地區(qū)的每一按時繳費的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶,不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式,平均打入當前已經(jīng)領取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時,企業(yè)繳費標準和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一,并最終達到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二,以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶,采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性帳戶(帳號與身份證一致),并可隨時查詢。其三,進行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后,其實施才有合法依據(jù),地方立法才有約束,規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了,才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關系的跨地域轉移。另外,只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫,實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換,才能及時無誤地處