財政廳黨組書記關于省PPP項目的調(diào)研報告

第財政廳黨組書記關于省PPP項目的調(diào)研報告

PPP模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，對促進重大項目建設、提高公共服務供給質(zhì)量和水平、緩解民間資本投資難起到了積極作用。近年來，我省PPP工作穩(wěn)步推進、成效明顯，但也存在PPP泛化異化、不夠規(guī)范等問題，需引起高度關注。為此，我圍繞如何規(guī)范實施PPP項目，去年先后赴__、__等地進行調(diào)研，今年又以大學習、大調(diào)研、大抓落實活動為契機，帶領調(diào)研組到__蹲點調(diào)研，實地查看PPP項目實施情況，查找業(yè)務風險點，分析原因，提出對策建議。

一、我省PPP工作總體情況及特點

截至__年5月31日，我省納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫項目325個，總投資5628.05億元，項目入庫總數(shù)、投資總額分列全國第8位和第7位，進展總體平穩(wěn)有序，在風險可控的基礎上較好地促進了我省經(jīng)濟社會各項事業(yè)的發(fā)展。

1、項目覆蓋面廣。325個PPP項目涵蓋交通、市政、文化、體育、旅游、片區(qū)開發(fā)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程、政府基礎設施、能源、生態(tài)環(huán)保等多個領域，其中市政工程、交通運輸領域的項目數(shù)和投資額均居前兩位，體現(xiàn)了PPP提升公共服務的基本屬性，也符合我省力推大路網(wǎng)一小時交通圈的政策導向。全省近80個市、縣（市、區(qū)）已經(jīng)開展了PPP模式的應用，所有地區(qū)都有PPP項目入庫，其中，__、__、__居全省項目數(shù)前三位。

2、項目落地率穩(wěn)。325個項目中，落地項目175個，總投資2754.86億元，落地率達54%，高于全國44.8%的落地率，居全國前列。其中我省列入財政部前四批示范項目29個，落地27個，落地率達93.1%，高于全國示范項目83.5%的落地率。

3、民企參與率高。經(jīng)統(tǒng)計，我省已中標簽約項目的各類投資主體中，民營企業(yè)中標項目數(shù)及項目總投資占比均接近六成，明顯高于國有及國有控股企業(yè)中標比例，也遠高于財政部PPP中心統(tǒng)計的全國民營資本39.1%的參與率。這體現(xiàn)了我省擁有充裕的民間資本和相對成熟的市場體制機制優(yōu)勢，也反映出我省PPP項目質(zhì)量、部門工作能力、政府信用、市場環(huán)境等得到社會資本特別是民營資本的普遍認可。

4、支出責任總體可控。根據(jù)對各地PPP項目財政支出責任臺賬分析，市縣入庫PPP項目支出占一般公共預算支出的比例均未超過10%紅線，大部分市縣財政承擔支出比例在7%以下?？傮w來看，__-2045年間，全省PPP項目支出責任總額3046億元，居全國中游水平，年均支出98億元，占我省__年度一般公共預算支出的1.58%。我省PPP項目支出責任風險相對安全可控。

二、需要引起關注的幾個問題

1、上項目有加急傾向。隨著國家加強地方政府性債務的管控、制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資、推動地方融資平臺轉型，地方政府希望通過PPP模式融資推進項目建設的需求更為迫切。自財政部92號文發(fā)布以來，我省新入庫項目134個，平均每月入庫項目22.4個，入庫項目數(shù)增長較快。但有的地方政府片面放大PPP項目的融資功能，重投資、輕運營；有的地方政府不考慮實際情況，對于PPP項目實施主觀給予路線圖、時間表，倒排時間、下達任務，要求加快入庫并落地；有的以前未按照財政部規(guī)范程序實施的項目，因融資等需要要求入庫增多。

2、個別市縣財政承擔支出比例有突破傾向。整體上我省各地PPP項目財政承擔支出比例情況良好，大部分地方在7%以下，但也有6個市縣財政承擔支出比例達到8%-9%，9個市縣超過9%，有進一步突破10%上限的趨勢。由于目前財政部對于政府性基金預算用于PPP項目沒有剛性約束，部分財政承擔支出比例已經(jīng)臨界的市縣通過大量政府性基金預算安排PPP項目支出，使支出不被統(tǒng)計進財政承擔支出比例，這種現(xiàn)象在近兩次PPP項目入庫審核中逐漸凸顯。另外，為避免財政承擔支出比例超過10%而導致無法繼續(xù)實施PPP項目，有個別市縣還隨意調(diào)整一般公共預算支出增長比例預計數(shù)，使財政承受能力論證流于形式。這種情況下，有可能使市縣的財政承擔支出比例統(tǒng)計失真，甚至使得財政支出責任不可控。

3、項目融資有難和貴傾向。PPP項目在經(jīng)歷井噴式發(fā)展之后，目前進入規(guī)范管理、長效監(jiān)管的階段，國家進一步加強了PPP項目管理和金融監(jiān)管，一定程度上在PPP市場里滋生了緊張乃至恐慌的情緒。有金融機構暫停對PPP項目的新增貸款，部分項目反映融資出現(xiàn)困難。在金融機構暫緩借貸的情況下，將使已落地項目缺少資金來源，可能導致項目無法正常施工，對新項目落地也會構成沖擊。同時，項目融資成本也相應地大幅上升，由于PPP模式下融資風險一般由社會資本方承擔，融資成本將是社會資本不得不考量的重要因素，成本上漲有可能導致社會資本放棄投標。近段時間個別項目出現(xiàn)了流標情況，還有不少地方反映銀行普遍拉長放款時間，部分項目融資困難。

4、個別項目出現(xiàn)違約傾向。有個別早期PPP項目由于程序不到位、操作不夠規(guī)范，PPP項目合同規(guī)定不清晰，在合同履約過程中出現(xiàn)了糾紛。地方政府早期實施的BOT項目甚至出現(xiàn)了財政支付延期的現(xiàn)象，政府履約風險初步顯現(xiàn)，雖然這類情況暫未出現(xiàn)在入庫PPP項目中，但若出現(xiàn)PPP領域的政府履約風險，則將對PPP項目的正常實施產(chǎn)生很大影響，也會最終真正成為政府債務。極端情況下，甚至會迫使項目終止，影響公共服務的正常提供，最終傷害的是公眾利益和政府公信力。

三、規(guī)范PPP模式的對策和建議

規(guī)范的PPP模式不僅可以緩解財政壓力，還可進一步促進政府投資效率的提升，是現(xiàn)階段新舊動能轉換、防范化解債務、提供優(yōu)質(zhì)公共服務的重要途徑。各地、各部門要正確處理好PPP與融資、促發(fā)展與防風險的關系，按照省委、省政府和財政部的有關要求，強化規(guī)范實施，防范潛在風險，做真PPP、真做PPP。

1、統(tǒng)籌謀劃，穩(wěn)步推廣PPP模式。地方政府要綜合考慮各方因素，統(tǒng)籌各種方式提高公共服務的供給水平。對于適合采用PPP模式的，結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和財力狀況，分清輕重緩急，根據(jù)財政可承受情況，適當有序地引入PPP模式，穩(wěn)步實施PPP項目，既不畏難不前，也不一哄而上，為合規(guī)且重要的項目留出空間。要積極組建PPP專門管理機構，負責本地區(qū)的PPP項目運作。建立協(xié)調(diào)機制，財政、發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、住建、審計、監(jiān)察等多個行政部門形成合力，共同推進PPP項目實施。對于落地的項目，要加強對項目公司全生命周期監(jiān)督管理，督促其強化建設和運營，為社會公眾持續(xù)提供高質(zhì)量的公共服務和公共產(chǎn)品。

2、強化審核，嚴格PPP項目入庫。進一步加強對PPP項目的入庫審核。對不適宜采用PPP模式的項目、僅有工程建設卻沒有運營的項目、沒有建立30%以上績效考核掛鉤的項目不予審核入庫。為防止突破財政承擔支出比例上限，對財政支出責任已經(jīng)超過8%的市縣，暫停政府付費項目和可行性缺口補助較多的項目入庫。發(fā)現(xiàn)存在其他不合規(guī)操作的PPP項目及時要求整改，確保入庫項目符合政策規(guī)定。對于已入庫項目做好監(jiān)督工作，督促地方按政策要求程序到位，規(guī)范實施。加大信息公開力度，督促市縣及時更新信息，接受社會監(jiān)督。

3、加強監(jiān)測，實施風險預警。建立PPP項目地方財政支出責任臺賬制度，進一步加強對地方PPP項目財政承擔支出比例的監(jiān)督。對高出財政承擔支出比例10%上限的市縣限制新項目入庫，對接近上限的市縣給予風險預警，對程序不到位、過多使用政府性基金預算的進行風險提示。引導地方政府多做使用者付費類項目、審慎開展政府付費類項目。探索研究合理的PPP相關指標，進一步科學考量地方PPP運作情況，加強PPP分類指導。

4、按效付費，嚴格履約守信。認真落實財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，指導主管部門根據(jù)預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，保障政府在PPP項目全生命周期中的履約能力，做好省本級PPP項目的財政預算管理工作。指導市縣做好PPP項目收支預算編報工作，加強PPP項目績效評價，根據(jù)績效評價結果合理安排預算資金，按照合同約定向項目公司或社會資本方及時足額撥付補貼資金，防止出現(xiàn)履約風險。

5、通力協(xié)作，營造PPP發(fā)展的良好環(huán)境。積極呼吁國家層