《政府信息公開條例》第8條社會穩(wěn)定的司法適用

《政府信息公開條例》第8條社會穩(wěn)定的司法適用

在中國目前的政府信息披露制度中，存在一些法律上不公開政府信息的問題，其中之一是破壞“社會穩(wěn)定”?！墩畔⒐_條例》第8條規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”。該條例公布之后,上海市修改《上海市政府信息公開規(guī)定》,也在其第6條第1款設(shè)定了同樣的內(nèi)容,要求“行政機(jī)關(guān)公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”。從我國政府信息公開立法的過程看,《政府信息公開條例》頒布之前的各地立法中,并未出現(xiàn)過明文規(guī)定將危及社會穩(wěn)定作為不適用信息公開的立法事項(xiàng),因而也就不存在對法律用語“社會穩(wěn)定”的研究。(1)由于沒有尋找到同樣的立法例,因而也就難有對此用語進(jìn)行解釋的司法適用例。(2)因此,這是政府信息公開制度中首度出現(xiàn)的立法例。當(dāng)《政府信息公開條例》施行之后,行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)對第8條中的“社會穩(wěn)定”等概念究竟作何種解釋,尤其是該概念的構(gòu)成要件為何,即法的適用問題自然構(gòu)成了制度的核心內(nèi)容。然而對于研究者而言,由于缺乏全面的、公開的統(tǒng)計資料,自《政府信息公開條例》施行以來,該“社會穩(wěn)定”概念的適用情況,尤其是在行政訴訟的司法審查中,法官究竟根據(jù)怎樣的要件進(jìn)行審查,則并不明了。這里,無論在立法層面上設(shè)置這樣的條款是基于什么目的,當(dāng)立法完成之后,在法的適用層面上,相應(yīng)的政府機(jī)關(guān)需要對申請人提出的信息公開申請進(jìn)行審查,如作出不公開決定時,需要指出其依據(jù)的具體條款以及相應(yīng)的理由。此理由部分,則反映出行政機(jī)關(guān)在個案中對“社會穩(wěn)定”概念構(gòu)成要件的判斷標(biāo)準(zhǔn)。與此相應(yīng),當(dāng)依據(jù)該判斷標(biāo)準(zhǔn)作出的行政決定被訴訟至法院時,法院也必須履行司法審查義務(wù),對行政機(jī)關(guān)所作的判斷是否合法作出認(rèn)定。在周乙訴上海市人力資源和社會保障局案中,由上海市黃浦區(qū)人民法院和上海市第二中級人民法院作出的一審和二審判決,各自對《政府信息公開條例》第8條中的“社會穩(wěn)定”用語作出了判斷。這或許是至今為止可查閱到的第一例相關(guān)判決,因而也是一例難得的裁判事例。通過分析此判決,既可以考察法官在司法審查中對該概念的判斷思路,也能夠?yàn)榻窈髿w納相關(guān)判例,設(shè)定對該概念的規(guī)范判斷方式奠定基礎(chǔ),從而使該法律概念的內(nèi)容明確化?？傊?對第一個判決事例的分析是啟動對此法律概念分析的開端,“社會穩(wěn)定”究竟是什么,還待判決事例的增加和相關(guān)研究的積累,才能逐漸趨向明了。一、本文的事實(shí)總結(jié)和結(jié)論主要(一)周乙訴訟:“周乙”訴周乙案2008年11月,上海市人力資源和社會保障局(被告、上訴人,以下簡稱“社保局”)批準(zhǔn)組建2008年度上海市衛(wèi)生系列高級職稱評審委員會專家?guī)?。專家?guī)斐蓡T一屆任期三年,由該委員會辦公室從上述專家?guī)熘谐槿∫欢ū壤龑＜医M成2008年度上海市衛(wèi)生系列執(zhí)行高級職稱評審委員會(以下簡稱“高評委”),并將上述專家名單報于社保局備案。2009年6月,2008年度上海市衛(wèi)生系列高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格評審工作結(jié)束。2009年8月14日,周乙(原告、被上訴人)向社保局提出要求獲取“2008年度上海衛(wèi)生系列執(zhí)行高評委專家名單”的政府信息公開申請。社保局經(jīng)上報上海市人民政府辦公廳后,于2009年9月24日根據(jù)《政府信息公開條例》第8條之規(guī)定,作出(2009)第104號政府信息公開申請答復(fù),認(rèn)為周乙要求獲取的政府信息,公開可能危及社會穩(wěn)定,因此該政府信息不屬于公開的范圍。周乙對此不服,經(jīng)行政復(fù)議后訴至法院。2010年4月28日,一審法院認(rèn)定被訴具體行政行為事實(shí)不清,主要證據(jù)不足,適用法律錯誤,判決撤銷和重新作出具體行政行為。社保局對此不服提出上訴。2010年8月11日,二審法院作出判決。該案訴訟中存在兩個爭點(diǎn)。一是公開相關(guān)高評委專家名單是否會危及社會穩(wěn)定;二是對相關(guān)職稱評定申請進(jìn)行評審的評審經(jīng)過和評審結(jié)果信息是否屬于社保局的公開職責(zé)權(quán)限范圍。本文僅就第一個爭點(diǎn)所涉及到的問題展開討論。(二)是公開行為后果的,與之間存在著因果關(guān)系判決書中顯示,作為行政機(jī)關(guān)的社保局認(rèn)為“公開可能危及社會穩(wěn)定”是基于三個理由,即①根據(jù)有關(guān)文件的規(guī)定,評審委員會名單在本期評審工作完成之前不得公開;②公開可能引發(fā)不正之風(fēng),影響評審工作公平、公正性;③公開可能引發(fā)打擊報復(fù),對評審本人生活和工作造成影響。這些理由中,①屬于對公開行為本身的時間限制,②和③屬于公開行為可能產(chǎn)生的后果。由于行政機(jī)關(guān)并沒有對危及“社會穩(wěn)定”本身的構(gòu)成要件作出說明,那么,這三項(xiàng)理由可以從行政機(jī)關(guān)列舉出的屬于危及“社會穩(wěn)定”的事例,及該概念的外延的角度加以理解。但是,為什么理由①所述的作為行為本身所受的時間限制屬于“危及社會穩(wěn)定”性質(zhì),則沒有進(jìn)一步的具體說明,內(nèi)在的論證邏輯不甚明了。從三者的關(guān)系看,理由①是表述理由②和③后果發(fā)生的時間范圍,那么,對“社會穩(wěn)定”概念的理解和分析可以集中于理由②和③的范圍之內(nèi)。理由②和③由于涉及公開行為對社會可能產(chǎn)生的影響,從社保局主張的內(nèi)容和內(nèi)在邏輯看,其是在“行為—后果”這個框架中判斷和認(rèn)定了相關(guān)問題。但是,如使用“行為—后果”這個框架闡述問題,則針對這個案件中的有關(guān)事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)需要對兩個關(guān)鍵之處提供論證,一是公開政府信息行為本身是否必然會在因果關(guān)系上產(chǎn)生②和③這樣的后果;二是②和③的現(xiàn)象,即公開行為導(dǎo)致的后果是否屬于《政府信息公開條例》第8條所規(guī)定的“社會穩(wěn)定”概念范圍之內(nèi)。顯然,在判決書所載內(nèi)容中,行政機(jī)關(guān)對此沒有進(jìn)行說明論證。(三)被訴人措施:公開有關(guān)高評審專家名單可能會泄露,不利于社會穩(wěn)定關(guān)于第一個爭點(diǎn),一審法院判決內(nèi)容如下:關(guān)于公開相關(guān)高評委專家名單是否會危及社會穩(wěn)定這一爭議焦點(diǎn),……本院認(rèn)為,人職發(fā)(1991)8號文雖有“評審委員會名單在本期評審工作完成之前不對外公布”的規(guī)定,但被告將本“期”擴(kuò)張性解釋為專家?guī)斐蓡T一屆三年的任“期”,該擴(kuò)張性解釋系對行政相對人知情權(quán)的限制,不符合《政府信息公開條例》的立法精神,不應(yīng)被采信。其次,與公開隨之而來的不正之風(fēng)、打擊報復(fù)等并非評委面臨獨(dú)有的職業(yè)風(fēng)險。抵制不正之風(fēng),不畏打擊報復(fù)乃系對我國較多行業(yè)從業(yè)者提出的基本職業(yè)要求。我國逐步完善的行政處罰、刑罰體系已將上述職業(yè)風(fēng)險降到最低。另外,由于評委個人的評審意見及投票情況職稱申報者并不知曉,被告持有的職稱申報者對評委個人可能會實(shí)施擾亂工作、生活行為,以及打擊報復(fù)的假設(shè)缺乏合理的根據(jù)。因此,本院認(rèn)為,被告的上述三點(diǎn)理由并不能充分地推導(dǎo)出公開相關(guān)高評委專家名單可能危及社會穩(wěn)定的結(jié)論。況且,打造透明政府、陽光行政是《政府信息公開條例》的立法目的之一,政府信息的公開,將行政行為置于行政相對人的監(jiān)督之下,更有利于增強(qiáng)政府行為的公信力,有利于推進(jìn)依法行政。(3)對于同一爭點(diǎn),二審法院的判決內(nèi)容如下:關(guān)于公開“對申請人職稱評定申請進(jìn)行評審的高評會組成人員”的信息是否可能危及社會穩(wěn)定的問題,本院認(rèn)為,被上訴人申請公開的是對其2008年職稱評定申請進(jìn)行評審的衛(wèi)生系列高評委組成人員,因被上訴人申請公開時2008年度的衛(wèi)生系列高級職稱評定工作已經(jīng)結(jié)束,故向被上訴人公開2008年度相關(guān)高評委專家名單對于2008年評審工作已無影響;《實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定高評委成員對于投票情況、評審意見不得向任何人泄露,故參評人員知曉評委名單不等同于知曉評委的投票情況和評審意見。上訴人關(guān)于公開評委名單可能引發(fā)打擊報復(fù)的上訴理由缺乏依據(jù)。本院不予采信。雖然《實(shí)施細(xì)則》有在抽取高評委成員時上一年度的成員應(yīng)保留二分之一的規(guī)定,但由于每年高評委均有幾十名專家組成,在確定下一年度高評委名單時,外界對于上一年度具體有哪些專家保留至下一年度并不知曉,故即使公開了上一年度的高評委名單,下兩個年度高評委名單仍是不確定的;且《實(shí)施細(xì)則》還規(guī)定,在具體評審過程中,對審定的申報對象須獲應(yīng)到執(zhí)行委員三分之二以上贊成票方可通過審定,參評人員想通過向個別評委打招呼的方式通過評審的可能性不大,故上訴人關(guān)于在當(dāng)期評審工作結(jié)束后公開評審專家名單將導(dǎo)致高評委專家?guī)烀麊蔚男孤?不利于后兩期評審工作開展的上訴理由依據(jù)不足。況且,即使在下兩個年度評審過程中發(fā)生有被評審人通過非正當(dāng)手段達(dá)到其目的的情況,亦不足以提升到影響“社會穩(wěn)定”層面。故上訴人適用《政府信息公開條例》第八條、《上海市政府信息公開規(guī)定》第六條的規(guī)定,以公開可能危及社會穩(wěn)定為由,拒絕向被上訴人公開“對申請人職稱評定申請進(jìn)行評審的高評會組成人員”的政府信息,依據(jù)不足。(4)二、審判決的理由一審法院針對上述理由①判定為不符合《政府信息公開條例》立法精神的擴(kuò)張性解釋,因而不予采信。二審判決中,法院針對理由①,具體確認(rèn)了時間的完結(jié)點(diǎn),支持了一審法院的認(rèn)定方式。如上所述,判斷“社會穩(wěn)定”概念的關(guān)鍵是理由②和③,因此,對于理由①就不再作進(jìn)一步的深入分析。(一)理由的法律定位在一審判決中,對于理由②和③,法院承認(rèn)行政機(jī)關(guān)所指的后果,即承認(rèn)在“行為—后果”關(guān)系框架中,公開行為與行政機(jī)關(guān)所述后果之間存在著因果關(guān)系可能性。但與行政機(jī)關(guān)的主張不同的是,法院對該后果在法律定位方面有所不同。法院尤其將理由③這類可能的后果予以具體化,歸類為較為普遍的職業(yè)風(fēng)險。這里值得注意的是,判決書有關(guān)這點(diǎn)的內(nèi)容可具體被細(xì)分為三個層面:其一,這種職業(yè)風(fēng)險不僅僅特別屬于評審委員可能承受的風(fēng)險,而是一種較為普遍的職業(yè)性風(fēng)險;其二,也正因?yàn)檫@種可能發(fā)生的后果屬于職業(yè)性后果,相應(yīng)的職業(yè)人員應(yīng)負(fù)有承受這項(xiàng)風(fēng)險的義務(wù);其三,已有刑法和行政法制度對此予以保障。這里可以看出,一審判決明確地將理由②和③所指的后果排除在“社會穩(wěn)定”的范圍之外。換而言之,一審法院指出了在公開政府信息行為與“社會穩(wěn)定”之間,無法推導(dǎo)出存在著因果關(guān)系。(二)因果關(guān)系的認(rèn)定與上述理由相關(guān)聯(lián),二審法院的判決與一審的不同,其并沒有將理由②和③所述的后果歸并為一個整體加以討論,而是分別針對各自的因果關(guān)系是否能夠成立進(jìn)行判斷。對于理由②,二審判決從各個年度的評委成員的不確定性、三分之二以上贊成的表決決議構(gòu)成等方面,否定了社保局提出的公開信息會導(dǎo)致不利于今后評審工作之間的因果關(guān)系。這里,法院對行為與后果之間因果關(guān)系的判斷,顯然不是建立在有前者則必有后者的直接的因果關(guān)系方面,而是從后果發(fā)生的概率的角度進(jìn)行認(rèn)定。即當(dāng)后果發(fā)生的概率小,且社保局對此又缺乏充足證明時,兩者之間的因果關(guān)系就不被認(rèn)定。對于理由③,二審法院也同樣否定了其中的因果關(guān)系。對此,該判決首先將論證的基礎(chǔ)建立在專家委員會成員自身承擔(dān)的法定保密義務(wù)之上,同時將知曉評委名單與知曉評委的投票情況和評審意見之間的關(guān)系進(jìn)行了區(qū)分,指出兩者之間不具有等同關(guān)系。換而言之,二審法院將“行為—后果”框架關(guān)系中的行為后果限定在知曉評委名單的范圍之內(nèi),而將評委的投票情況和評審意見的情況排除在外。這樣,在評委自身承擔(dān)法定保密義務(wù)的前提下,投票情況和評審意見是否被外界知曉就與是否公開評委名單行為之間不存在因果關(guān)系了。最值得關(guān)注的是,二審判決盡管直接針對社保局提出的有關(guān)判斷“社會穩(wěn)定”的三個理由進(jìn)行審查并作出判斷結(jié)論,但作出司法審查判決結(jié)論的基礎(chǔ)顯然不在此處,而是自身設(shè)立了對“社會穩(wěn)定”概念的認(rèn)識?！凹词埂那闆r,亦不足以提升到影響‘社會穩(wěn)定’層面”的表述說明,二審法院是將“社會穩(wěn)定”定位在一個影響性更高的位階上,即“社會穩(wěn)定”是比行政機(jī)關(guān)所述后果的影響性要高的事項(xiàng),因此,社保局所述的后果皆可從“社會穩(wěn)定”的外延中予以排除。換而言之,二審法院認(rèn)為,社保局所主張的事項(xiàng),皆與“社會穩(wěn)定”無涉。三、不確定法律概念的判斷行政訴訟中,法院要適用的顯然只能是法律用語而不是一般的生活用語。如上所述,本文具體討論的就是《政府信息公開條例》第8條中“社會穩(wěn)定”一詞的要件構(gòu)成,即該法條中的“社會穩(wěn)定”是指什么以及如何作出判斷等問題。對于相關(guān)的概念,作為審查機(jī)關(guān)的法院可以自行構(gòu)筑要件,也可以針對行政機(jī)關(guān)的理由中的要件事項(xiàng)進(jìn)行判斷。無論采用哪一種審查方式,在適用“社會穩(wěn)定”這類不確定法律概念時,當(dāng)法院通過裁判文書建構(gòu)了其判斷要件后,由于司法審查程序?qū)儆谧罱K的法定判斷程序,法院對相應(yīng)概念在構(gòu)成要件上的判斷將獲得最終的效力。換而言之,司法的判斷效力優(yōu)于包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的任何其他主張。從判例研究的角度而言,應(yīng)該關(guān)注的問題是,從此項(xiàng)判決,尤其是從作為終審判決的二審判決中,能夠抽出怎樣的規(guī)范性內(nèi)容,為今后同類的案件處理提供規(guī)則。(一)客觀上存在于合同中的行為從二審判決的內(nèi)容看,可以發(fā)現(xiàn)法院建立了兩層判斷結(jié)構(gòu)。無論是一審還是二審判決,第一層都采用了傳統(tǒng)的實(shí)體性替代型判斷的審查方式,即針對具體行政行為中行政機(jī)關(guān)的主張(第一次判斷),針對其內(nèi)在結(jié)構(gòu),以同樣的立足點(diǎn)自主地重新作出第二次判斷,從而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的判斷是否合法。如上所述,二審判決是對行政機(jī)關(guān)提出的主張理由中的因果關(guān)系一一對應(yīng)地進(jìn)行重新判斷(這與一審將兩項(xiàng)理由中的兩個判斷整合起來進(jìn)行判斷不同)。該判決中,法院自身的判斷則否認(rèn)了該主張中的因果關(guān)系,從而否定了行政機(jī)關(guān)的判斷。就此范圍而言,該判決提出的一個關(guān)鍵點(diǎn)在于,判斷公開政府信息行為是否危及“社會穩(wěn)定”,可以從“行為—后果”關(guān)系的角度進(jìn)行判斷,只有這種關(guān)系成立時,才有可能出現(xiàn)危及“社會穩(wěn)定”的后果。在對個別因果關(guān)系是否成立以及后果屬性進(jìn)行判斷的基礎(chǔ)上,二審法院自身建構(gòu)了第二層的審查方式。與第一層不同之處在于,第二層的審查進(jìn)一步將“社會穩(wěn)定”定位于較之行政機(jī)關(guān)主張影響程度更高的事項(xiàng),從而將行政機(jī)關(guān)所主張的所有后果本身排除出“社會穩(wěn)定”概念的外延,即指出理由②和③所列的影響后果,即使存在,但由于在層次上低于“社會穩(wěn)定”所處的層次,因此其在客觀上也就不屬于“社會穩(wěn)定”用語的涵攝范圍。這種通過對概念外延進(jìn)行排除的消極定義方法,使法院在今后審查同類案件,在判斷“社會穩(wěn)定”時,可以完全不考慮理由②和③中所列出的影響后果。不僅如此,從解釋學(xué)的角度看,甚至可以將與此類影響后果屬于同樣層面上的影響后果完全排除出對“社會穩(wěn)定”概念的判斷過程中。由此可見,二審法院通過建立消極定義的方式,通過設(shè)定什么不屬于危及“社會穩(wěn)定”的公開信息的行為,縮小可能危及“社會穩(wěn)定”的信息公開行為的外延。這樣的判斷方法,為今后從更為廣泛和嚴(yán)重的程度方面尋找定義該用語的方法確立了基礎(chǔ)。(二)影響同一事件的可能假設(shè)以上部分只是對判決內(nèi)容的分析,下面將以此為基礎(chǔ),就該判決中法官思路中的判斷方式對同類案件的覆蓋可能性作出嘗試性推斷。1.對判決的評析二審判決采用的消極定義方法對“社會穩(wěn)定”概念進(jìn)行判斷,自然可以在對此個案作出裁判的同時,為今后同類案件在作出同類判斷時提供必須排除考慮的事項(xiàng)。正是從這個角度理解,由于行政方面所列舉的各項(xiàng)后果被判定無關(guān)“社會穩(wěn)定”,因此判決被訴具體行政行為“適用法律錯誤”正確。對此作進(jìn)一步探討則有兩點(diǎn)值得關(guān)注。其一,從判決的內(nèi)容可以認(rèn)為,第一層面的兩種“后果”既然不屬于“社會穩(wěn)定”概念外延中的事項(xiàng),那么,行政機(jī)關(guān)在判斷“社會穩(wěn)定”概念時就不應(yīng)該將這些事項(xiàng)加以考慮。從另一個角度講,也可以看作法院斷定行政機(jī)關(guān)在定義“社會穩(wěn)定”概念的過程中,考慮了并不應(yīng)該考慮的不相關(guān)事項(xiàng)。而考慮了不相關(guān)事項(xiàng)的具體行政行為,也可歸入濫用職權(quán)的類別之中。(5)這樣,從整體上而言,該判決所體現(xiàn)出來的判斷方式是關(guān)注行政判斷過程中的實(shí)體性因素,對此可以稱之為“實(shí)體性判斷過程控制型