外國行政組織理論

第三章

外國行政組織理論1—、本章教學目的與要求:通過本章的學習，了解外國行政組織理論的發(fā)展脈絡。理解不同歷史時期主要的理論流派，掌握其貢獻與不足。二、重點與難點：傳統(tǒng)時期的行政組織理論行為科學時期的行政組織理論現(xiàn)代行政組織理論祝女同學節(jié)日快樂2第一節(jié)

外國早期行政組織思想哲哲學學家家一、古希臘、古羅馬的行政組織思想最為典型的代表人物：柏拉圖、亞里士多德（一）柏拉圖的行政組織思想柏拉圖（公元前427一前347年）：古希臘著名的和政治思想家，《政治家篇》。主要觀點有：社會分工是國家行政組織存在的基礎(chǔ)。哲學家才能治理好國家。治國者應以教育為“第一要務”。晚年提出依法行政思想。3（二）亞里士多德的行政組織思想亞里士多德（公元前384一前322年）：古希臘思想家，《政治學》。主要觀點有：第一次提出議事權(quán)力、司法權(quán)力和行政權(quán)力相區(qū)別；提出設置行政機構(gòu)的依據(jù)；提出行政組織職能的思想；行政人員的任用應遵循適用、專任、德才兼?zhèn)涞脑瓌t；提出建立行政監(jiān)督機構(gòu)；崇尚法治。4二、中世紀時期西歐的行政組織思想5（一）馬基雅維利的行政組織思想馬基雅維利（1469-1527年）：意大利文藝復興時期的政治家、思想家、西方資產(chǎn)階級政治思想的奠基人之一，代表作是《君主論》與《講話集》。1、行政思想史上第一個論述國家行政組織管理原則2、四項原則:①群眾支持原則;②組織內(nèi)聚力原則;領(lǐng)導者具有超出常人的能力和高超的權(quán)術(shù);④持續(xù)存在下去的原則。討論:持續(xù)存在下去的原則對我們有什么啟發(fā)?（二）官房學派的行政組織思想6官房學派：16-18世紀德意志、奧地利的一些財政及行政改革家和學者，由于彼此觀點接近而形成的一個特殊集團，也譯為“宮廷財臣者”。主要觀點有：（l）建立統(tǒng)一的、完整有效的行政組織制度與方法（２）選用優(yōu)秀的人才來擔任國家官職；（３）國家行政組織機構(gòu)應將管轄的事務分為若干部門來管理，并提倡簡化禮儀和行政手續(xù)；（4）加強國家及政府的權(quán)力，強調(diào)人民對國家行政管理的服從。三、資產(chǎn)階級革命時期的行政組織思想7（一）漢密爾頓的行政組織思想漢密爾頓（757-18O4年）：美國的政治家，《聯(lián)邦黨人文集》。主要觀點：（１）擴大行政部門的權(quán)力。（行政組織思想中最有貢獻的地方,因為在此之前的學者只重視立法）（２）建立強而有力的行政組織。(強而有力的行政組織應包含四大因素：統(tǒng)一、穩(wěn)定、充分的法律支持、足夠的權(quán)力。)（二）密爾的行政組織思想8密爾（1806-1873年）：19世紀英國著名的哲學家、政治思想家、自由主義國家學說的主要代表，《代議制政府》。主要觀點：（l）提出并論證了衡量一個行政組織工作好壞的標準是能否促進社會利益的增長；（２）政府職能：以不妨礙個人自由發(fā)展為前提；（３）提出行政組織的分工要合理，同一問題應交給同一組織。行政工作實行個人負責制。（4）提出政府的全部工作都是專業(yè)技術(shù)性的業(yè)務，要有特殊的專業(yè)性的人才來擔任。四、對外國早期行政組織思想的評述91、沒有單純的行政管理思想和行政組織思想。早期行政組織思想大都包含在國家管理思想中，與政治思想、法律思想含混在一起。2、西方早期行政組織思想的內(nèi)容非常豐富。如行政組織的職能，行政組織的分工和機構(gòu)設置，行政組織的用人原則，行政組織的法制管理，行政組織的內(nèi)聚力原則等思想都成為后來行政組織理論的淵源。第二節(jié)

傳統(tǒng)時期的行政組織理論10獨立、系統(tǒng)的行政組織理論完成于19世紀末、20世紀初的西方國家。行政組織理論經(jīng)歷了傳統(tǒng)時期、行為科學時期、以及現(xiàn)代多元發(fā)展時期三個發(fā)展階段。一、獨立的行政組織理論產(chǎn)生的淵源1、工業(yè)革命的完成，要求企業(yè)組織管理科學化；2、民主共和政體的建立與社會文化的發(fā)展，要求行政組織管理科學化；3、政治學理論與管理學理論的發(fā)展，為行政組織理論的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。二、威爾遜的行政組織思想11威爾遜（1856-1924年）：西方行政學的創(chuàng)始人，曾任美國普林斯頓大學教授、校長、第28屆美國總統(tǒng)。1887年在美國“政治學季刊”發(fā)表《行政學研究》一文，建立獨立的行政科學，使行政學從政治學中正式分離出來，確立了行政學研究的必要性，研究的目標和研究的方法。主要思想有：1、明確行政組織的職能、任務、范圍，即政府應該做什么、不該做什么。(凡公共事務應當由政府管理，其他事務主要由其他社會組織承擔。)2、改進政府機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法。(提高行政效率，光有文官制度的改革是不夠的，并且還要改進我們政府機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法。)3、行政組織應成為公眾信賴的機關(guān)。三、泰羅的科學管理組織原理泰羅（1856-1915年）：美國工程師，“科學管理之父”1911年出版《科學管理原理》。組織思想有：1、將組織中管理者的管理職能與工人的作業(yè)職能加以分離，各負其責。強調(diào)管理者與工人要合作。

2、強調(diào)組織管理職能的專門化。3、強調(diào)組織工作要計劃化，標準化，程序化。4、強調(diào)組織管理中的例外原理。(例外原理是指高層管理人員應該將一般日常事務授權(quán)給下級管理者處理，自己只保留對重大決策和重要人事任免等例外事項的決定權(quán)或控制權(quán)，以便集中精力處理最主要的事情)12四、法約爾的一般組織理論與原則13法約爾（1841-1925年）：法國人，1916年出版《工業(yè)管理與一般管理》。主要思想有：1、組織與管理密切相關(guān)。管理的基礎(chǔ)是組織。2、任何切實有用的管理理論不僅能應用于工商業(yè)，而且也同樣能應用于所有的各種人類組織。3、組織的層級結(jié)構(gòu)。在組織中保持較小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下屬人員越少，一般不要超過6人。

4、組織管理五要素：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。5、14條組織管理原則，即精密分工；權(quán)責一致；紀律；統(tǒng)一指揮；統(tǒng)一領(lǐng)導；個人利益服從整體利益；報酬；集權(quán)；等級系列；秩序；平等；穩(wěn)定；主動性；集體精神。五、韋伯的官僚制行政組織理論14馬克斯·韋伯（1864一1920年）：德國社會學家，“組織理論之父”，官僚制（或科層制）理論。主要思想有：1、任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，合法的權(quán)威有三種類型：習俗慣例的傳統(tǒng)權(quán)威、領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人權(quán)威、理性法規(guī)的法理型權(quán)威。2、官僚制是法理權(quán)威最適宜的組織形式。官僚制是按法理原則建立的一種理想化、正規(guī)化的組織形式。3、概括了官僚制組織的主要特征：(教材24頁)附：“官僚主義”是指脫離實際、脫離群眾，當官做老爺?shù)念I(lǐng)導作風。不了解實際情況、不關(guān)心群眾疾苦、無所作為、不負責任、獨斷專行、不按客觀規(guī)律辦事、瞎指揮。六、對傳統(tǒng)行政組織理論的評述151、貢獻：①提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理；②總結(jié)概括出管理幅度和管理層次原理；③倡導“理性化-法律化”’的組織形態(tài)。2、不足：①忽視對組織的動態(tài)面的研究；②忽視對人的主觀能動性及多方面的需要的研究；③未探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。第三節(jié)

行為科學時期的行政組織理論1620世紀30年代，行為科學興起。所謂行為科學，是綜合運用人類學、社會學、心理學等學科的方法對人類行為作客觀的、科學的研究的學說。把行為科學的思想與方法引用到行政組織研究中，就產(chǎn)生了行為科學的行政組織理論。

一、梅奧的人際關(guān)系組織理論梅奧（1880-1949年）：美國管理學教授，人際關(guān)系學說、行為科學的創(chuàng)建者，參入“霍桑實驗”（

1924-32年），代表作《工業(yè)文明里的人的問題》?；舅枷耄孩派鐣死碚?；⑵

“非正式組織”

；⑶組織成員的滿足程度是影響組織效率的關(guān)鍵因素

。二、巴納德的組織要素與平衡理論17切斯特·巴納德（1886-1961年）：美國公共行政和組織管理方面的理論家，西方現(xiàn)代組織理論中社會系統(tǒng)學派的創(chuàng)始人。主要貢獻：1、組織的本質(zhì)是一個協(xié)作系統(tǒng)

；2、組織三要素理論:共同的目標、協(xié)作的意愿、信息；3、提出權(quán)威來自接受

；4、提出組織平衡的思想；5、真正對非正式組織進行系統(tǒng)研究。三、西蒙的決策組織理論18赫伯特·西蒙（1916－）是美國著名的行政學家，決策理論學派的創(chuàng)始人，1978年諾貝爾經(jīng)濟學獎，代表作《管理行為》或《行政行為》。主要貢獻：１、組織的基本功能就是決策，“管理就是決策”；２、組織的目標就是追求決策的合理性；３、組織平衡論；４、組織影響論，即研究組織如何影響個人的決策行為：①權(quán)威、②組織認同、③信息溝通、④培訓、⑤效率；５、組織設計論：①首先建立組織目標體系、②分工、③組織的工作重心、④組織的權(quán)力配置。總之,西蒙的以決策為核心的行政組織研究方法,使行政組織的研究焦點由對制度、結(jié)構(gòu)等靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變到對決策過程的動態(tài)研究.四、對行為科學時期行政組織理論的評述貢獻:①注重對組織中的人進行研究，認為人的行為是影響組織效率的決定因素，提出組織應當以人

為中心的觀點；②使組織研究從傳統(tǒng)的靜態(tài)研究轉(zhuǎn)入動態(tài)研究。19不足主要表現(xiàn)為：①過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)與制度對行政組織的重要意

義；②過分注重對個別的事實的研究，而忽視對組

織進行整體的系統(tǒng)的研究；③關(guān)于組織的研究是帶

有封閉性質(zhì)。第四節(jié)

現(xiàn)代多元行政組織理論20一、卡斯特等人的系統(tǒng)與權(quán)變組織理論“權(quán)變”的意思就是權(quán)宜應變。是管理理論中一種新的理論，不再相信管理會有一種最好的行事方式，而是必須隨機制宜地處理管理問題。卡斯特、羅森茨韋克：美國華盛頓大學的管理學教授，1970年合著《組織與管理－系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》一書。其思想如下：⑴組織是一個開放系統(tǒng)；⑵組織是一個整體系統(tǒng);⑶提出了組織的權(quán)變觀念

。二、雷格斯的生態(tài)行政組織理論21雷格斯：美國行政學者、夏威夷大學教授，57年發(fā)表《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》文，61年出版《行政生態(tài)學》一書。把公共行政組織看作是受經(jīng)濟文化環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)。其思想如下：⑴提出了三種行政組織模式.即：融合型——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的行政組織；棱型——由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的行政組織；衍射型——高度發(fā)達的工業(yè)化社會的行政組織。⑵重點分析了棱柱型公共行政組織.三種特征：異質(zhì)性或異種性并存、形式主義

、重疊性

?！靶问街髁x”:片面地注重形式而不管實際的工作作風?；蛑豢词挛锏默F(xiàn)象而不分析其本質(zhì)的思想方法。⑶考察了外部生態(tài)環(huán)境與公共行政之間的制約關(guān)系三、行政組織中的帕金森定律與彼得原理22１、諾斯古德·帕金森：1909年生，英國歷史學家和行政學理論家，58年出版《帕金森定律》即《官場病》?！芭两鹕伞笔怯姓W理論家帕金森概括官場通病，指出這些現(xiàn)象均是組織頑疾,故稱之為帕金森定律。包括10條:⑴官員增加原理;⑵中間派決定理論:⑶雞毛蒜皮定⑷無效率系數(shù):⑸人事遴選庸才:⑹辦公樓的豪華是組織衰退征兆:⑺雞尾酒會公式:⑻嫉妒癥:⑼財不外露:⑽退休混亂.討論:為什么組織中會出現(xiàn)人事遴選庸才的現(xiàn)象?２、勞倫斯·彼得：1919年出生加拿大，美國管理組織學家69年出版《彼得原理》一書，又譯《升官病》。所謂“彼得原理”是美國管理組織學家彼得在

1969年出版的《彼得原理》一書中提出了“在行梯層等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級?！边@一觀點便成了組織理論中的“彼得原理”實。23四、新公共行政學組織理論2420世紀70年代以來美國行政學界最活躍的一個學派，弗雷德里克森（1934－）為代表。關(guān)注社會公平，致力于對行政道德問題的研究。主要觀點：１、對傳統(tǒng)公共行政學“效率至上”的反思與批判；２、主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，強調(diào)公共行政組織的變革；３、提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運作過程。新公共行政學的主要貢獻在于將社會公平提高到公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，增強了公務員的內(nèi)省倫理道德意識等。它擴大了公共行政學研究的視野，極大地豐富、發(fā)展了公共行政學。五、企業(yè)家政府組織理論美國學者戴維·奧斯本和泰德·蓋布勒在l992年出版的合著《重新創(chuàng)造政府》一書中首先提出來的。美國克林頓政府的行政體制改革吸收該理論的思想?；?/p>