浙江省分稅制財政體制改革的實踐與思考

浙江省分稅制財政體制改革的實踐與思考

1994年，中國實施了分稅制的金融體制。經(jīng)過10多年的運作，分稅制的金融體系取得了顯著成效，原則上解決了中央和地方的金融分配關(guān)系。稅收占gdp的比例顯著增加，占中央稅收的比例顯著增加。加強中央預(yù)算的監(jiān)管能力。但是,分稅制財政體制運行也碰到了不少困難,尤其是基層財政困難,不少地方基層政府運轉(zhuǎn)困難,甚至發(fā)不出工資,影響了基層政府公共服務(wù)能力的實現(xiàn),而這其中,惟獨浙江省獨善其身,這引起了全國的關(guān)注,究其原因是由于浙江省實行的是省管縣的財政體制。由此省管縣的財政體制開始浮出水面,省管縣的財政體制逐步被各省試點并開始推廣。一、地方政府之間的財政關(guān)系財政體制實質(zhì)是財力的分配,一種體制有沒有活力,關(guān)鍵看實踐的成效,看是否有利于調(diào)動地方政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性。建國以來,浙江省一直實行省直管縣財政體制,即省級政府將收入考核、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、資金調(diào)度、項目申報、債務(wù)償還工作部署等直接到縣級政府。地級市的預(yù)算內(nèi)財政收入僅限于地級政府所在市,與轄區(qū)內(nèi)的縣沒有對應(yīng)的結(jié)算關(guān)系。1994年中央和地方實行分稅制改革以后,浙江繼續(xù)實行省管縣財政管理體制,省與市縣按分稅制的要求,實行省以下的分稅制財政體制。浙江省從省情出發(fā),在堅持省管縣的前提下,按照分稅制財政體制改革的要求,推行了具有浙江特色的省以下分稅制財政體制改革,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展,推進浙江經(jīng)濟跨越式發(fā)展發(fā)揮了積極有效的作用。(一)管縣的優(yōu)勢省直管縣財政體制,減少了市這一層級,省與縣的信息溝通,各項工作的貫徹落實,都要比省管市、市管縣相對要快、要有效。省直接管縣,減少了行政管理的層次,簡化了各種審批程序,減少了審批環(huán)節(jié),提高了縣級政府的行政管理效率,使縣級政府能因地制宜履行職能,其決策和管理更貼近基層實際,更加直接、近距離地為市場主體和社會公眾提供有效的服務(wù),也有利于全省經(jīng)濟政策、財政制度的統(tǒng)一和規(guī)范。(二)縣域經(jīng)濟、財政發(fā)展迅速發(fā)展,一無為一的多縣域經(jīng)濟發(fā)達是浙江經(jīng)濟發(fā)展的一大特色,經(jīng)濟強縣則是浙江經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。而省直管縣的財政體制提高了財政管理效率,有利于防止地級市的財政截留,調(diào)動了縣(市)發(fā)展經(jīng)濟的積極性。因為縣(市)有較大的決策空間,又有較好的財力保障,使浙江省縣域經(jīng)濟、財政得到快速發(fā)展。就浙江經(jīng)濟而言,縣域經(jīng)濟的各項指標(biāo),包括稅收、出口、工業(yè)產(chǎn)值占了全省經(jīng)濟總量的40%~70%,縣域經(jīng)濟的人均收入相當(dāng)于全省平均水平的80%。連續(xù)多年,在全國百強縣評比中,浙江省百強縣的數(shù)量在全國各省中占第一,2007年,全省有25個縣(市)進入全國百強縣行列。經(jīng)濟的發(fā)展,壯大了縣(市)財力,2007年,全省58個縣(市)地方財政收入全部過億元;2003~2007年,縣(市)地方財政收入年均增長26%,比全省地方財政收入增長高2.4個百分點。(三)欠發(fā)達縣市財政支出情況實行省管縣財政體制,能夠較好地增強省級財政的調(diào)控能力,從而可以在全省范圍內(nèi)進行轉(zhuǎn)移支付的制度安排;可以確保分屬不同地區(qū)的縣能享受到全省統(tǒng)一的、相對公平的轉(zhuǎn)移支付補助,避免由于地區(qū)間財力狀況的差異,造成好的地區(qū)更好、差的地區(qū)更差的狀況,對促進區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)定財政狀況起到重要作用。2005年,縣(市)人均地方財政收入與市級的比率為1∶3.0,縣(市)人均財政支出與市級的比率為1∶2.3。2007年,經(jīng)濟欠發(fā)達縣(市)人均地方財政收入與經(jīng)濟較發(fā)達縣(市)的比率為1∶2.17,經(jīng)濟欠發(fā)達縣(市)人均財政支出與經(jīng)濟較發(fā)達縣(市)的比率為1∶1.1。2007年,從按總?cè)丝谟嬎愕娜司胤截斦杖肟?最高縣是最低縣的8.9倍,而按財政供養(yǎng)人員計算的人均可用財力看,最高縣是最低縣的3.6倍。這說明省級財政調(diào)控發(fā)揮了重要作用,尤其是對經(jīng)濟欠發(fā)達縣(市)的作用更明顯,欠發(fā)達縣(市)財政收入增速雖然落后于較發(fā)達縣(市),但是享受了與較發(fā)達縣(市)基本均等的公共服務(wù)。省管縣財政體制保障了欠發(fā)達縣(市)按國家規(guī)定的機關(guān)事業(yè)單位工作人員工資的發(fā)放,保障了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)等社會保險費和最低生活保障費的支出,保障了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)困難孤寡老人集中供養(yǎng)、貧困家庭子女就學(xué)等方面的財政開支,保障了農(nóng)村稅費改革后不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)所必需的政府投入,保障了公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、生態(tài)保護等建設(shè)資金。(四)通過政策激勵、約束,著力提高了省市的供給能力一方面,由于浙江省實行的是省管縣財政管理體制,增強了省級調(diào)控能力,同時也克服了層級過多和“雁過拔毛”的弊端,使得省級財政有能力和手段在全省范圍內(nèi)高效率地實現(xiàn)了財力的再配置。另一方面,通過抓住均等化的主要矛盾和矛盾的主要方面,促進了縣市提高自身供給的能力。主要矛盾是財力的有限性和需求的無限性矛盾,浙江省通過激勵與約束相結(jié)合的規(guī)范性財政轉(zhuǎn)移支付制度,消除了地方“等、靠、要”的消極狀態(tài),實現(xiàn)了省級公平分配和促進地方提高自身能力的雙贏;矛盾的主要方面是“抓兩頭、帶中間”,基本公共服務(wù)不均等的主要因素是兩頭貧富差距過大,浙江省側(cè)重于抓好欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)這“兩頭”,在欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)收入差距逐步擴大的情況下,促進了基本公共服務(wù)的均等化。二、全國省管縣體制在全國的推廣。根據(jù)省管縣省管縣的財政體制在浙江省取得了成功,實踐證明成效顯著。那么,省管縣的財政體制能否在全國各省推廣,會不會遇到“水土不服”,答案顯然是肯定的,省管縣體制在全國推行的可行性,因為省管縣的財政體制不是浙江省的創(chuàng)造,無非是浙江省堅持了省管縣的財政體制并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,創(chuàng)造性的實行了省管縣的財政體制。(一)推行財政體制改革分稅制改革經(jīng)過10多年的運行取得了預(yù)期的效果,財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重有了很大的提高,基本實現(xiàn)了改革的初衷。但是,由于財力的層層集中,分稅制財政體制也造成基層財政困難,尤其是縣鄉(xiāng)財政困難,不少縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)了財政赤字和大量的政府性債務(wù),影響了基層政府提供公共服務(wù)的能力。在浙江省,由于實行省管縣財政體制,基層財政運行良好,市縣財政并沒有出現(xiàn)赤字。浙江省實行的省管縣財政體制引起了黨中央、國務(wù)院和財政部的高度重視。財政部從2005年開始推行“三獎一補”的財政政策,中央財政專門安排150億元,按照以獎代補、將中央財政獎勵與地方工作實績掛鉤的思路,實施“三獎一補”政策?！叭劇奔?一對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵;二對縣鄉(xiāng)政府精減機構(gòu)和人員給予獎勵;三對產(chǎn)糧大縣給予獎勵;“一補”是:對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》已明確指出:“完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度,理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制?！?006年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》進一步提出“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制和‘鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用’財政管理方式的改革?！?006年9月國務(wù)院在北京召開全國農(nóng)村綜合改革工作會議上,中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶強調(diào),繼續(xù)推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革試點。努力改善縣鄉(xiāng)財政困難狀況,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn),增強基層政府提供公共服務(wù)的能力。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“推進省直接管理縣(市)財政體制改革,優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制?！边M一步明確了省管縣體制改革思路。黨中央、國務(wù)院對省管縣體制的高度重視,為省管縣財政體制在全國的推行,創(chuàng)造了條件,提供了可能。(二)交通、通訊條件的改善,使土地成為發(fā)展新的動力省管縣財政體制在一些省推行的進度不快,有些省以區(qū)域面積大、交通落后、通訊不靈、民族復(fù)雜等理由作為反對推行省管縣財政體制的理由。其實,隨著交通、通訊條件的改善、信息化水平的提高,這些問題已基本解決。從交通條件看,國家對交通的投入不斷增加,航空線路、機場越來越多;鐵路越來越密集,電氣化水平不斷提高;高速公路的里程不斷增加,我國已僅次于美國成為世界高速公路最多的國家,有一些省已實現(xiàn)了縣縣通高速公路。從通訊條件看,不少省、市、自治區(qū)已實現(xiàn)了村村通電話、通有線電視、通廣播,手機信號全覆蓋。從信息化條件看,隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字電視的普及,我國的縣一級政府基本推行了電子政務(wù),信息的傳輸越來越方便。應(yīng)該說,交通、通訊條件的改善,使空間距離越來越短、越來越小,可謂“交通改變距離,天涯海角近在咫尺”,“同一個地球,同一個世界”,更何況在一個省內(nèi),而信息化又為省管縣財政體制的推行,提供了技術(shù)支撐。基礎(chǔ)條件不斷改善為省管縣財政體制推行創(chuàng)造了條件,越來越有利于省管縣財政體制的推廣。(三)分稅制財政體制的推行很難落實分稅制財政體制運行10多年來,基本理順了中央財政和地方財政的分配關(guān)系,但是,省以下分稅制財政體制改革的推進不快。盡管財政部多次強調(diào)要加快推進省以下分稅制財政體制改革,但不少省、市、自治區(qū)省以下仍實行的是總額分成財政體制。分稅制財政體制的基本特點是按稅種來劃分政府間的財政收入,但目前我國省以下有省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府,中央和地方的收入又以共享收入為主,收入的大頭在中央,地方的收入體系不健全、不穩(wěn)固,加上各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡,稅收結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一,按稅種在省以下的四級政府之間劃分收入比較復(fù)雜,難以實施。如果推行省管縣財政體制,加上“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”,省以下的四級政府只有兩級財政。五級政府三級財政,財政管理的扁平化,省以下分稅制財政體制難以推行的困難就迎刃而解,按稅種來劃分省以下的稅收收入就有可能。因此,完善省以下分稅制財政體制改革需要推行省管縣的財政體制,進一步深化分稅制財政體制改革有利于省管縣財政體制的推行。(四)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡,為“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生發(fā)展提供財政支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,這是市場調(diào)節(jié)“失靈”的地方,市場經(jīng)濟不能自身進行糾正,需要政府的宏觀調(diào)控,主要通過國家預(yù)算,通過財政體制的安排進行財力轉(zhuǎn)移支付,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。從國家的層面看,國家正在推行的“西部大開發(fā)”、“振興東北”、“中部崛起”等,都是為了推進區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展。但從各個省的層面看,同樣面臨區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。比如廣東的粵北、江蘇的蘇北、山東的沂蒙山地區(qū)等都是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū),要扶持這些地區(qū)的發(fā)展,在“市管縣”的財政體制下,市財政不僅沒有這個能力,不少市還出現(xiàn)“市刮縣”的情況,從而導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生。調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,這是公共財政的基本職能。而推行“省管縣”財政體制,有利于縮短這一進程,實現(xiàn)公共財政職能的完善。(五)建立省直管縣的財政體制按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署,全國不少省積極創(chuàng)造條件,開始推行省管縣財政體制或開始省管縣財政體制的試點,并取得了明顯的成效。從有關(guān)報道了解到,安徽省政府決定,從2004年起,改革現(xiàn)行省管縣、市管縣的財政體制,對全省57個縣(包括縣級市)實行省直管縣的財政體制;2004年4月,湖北省委省政府決定在全省實行省管縣的財政體制,全省除恩施自治州所屬的8個縣市外,其余52個縣市全部實行省管縣的財政