關(guān)于油氣管道項(xiàng)目準(zhǔn)入的幾點(diǎn)思考

關(guān)于油氣管道項(xiàng)目準(zhǔn)入的幾點(diǎn)思考

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定國(guó)發(fā)20號(hào)，企業(yè)投資項(xiàng)目從“自上而下”的審批制度轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡脑敿?xì)制度。此外，如果企業(yè)投資建設(shè)中的具體項(xiàng)目不需要向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)，也不需要經(jīng)項(xiàng)目建議、研究報(bào)告和開始報(bào)告的程序。2004年9月,中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委)第19號(hào)令發(fā)布了《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》規(guī)定了項(xiàng)目核準(zhǔn)程序、核準(zhǔn)的內(nèi)容和效力等重要內(nèi)容。對(duì)于石油天然氣管道建設(shè)項(xiàng)目明確跨省(區(qū)、市)干線輸油管網(wǎng)項(xiàng)目(不含油田集輸管網(wǎng)項(xiàng)目)和跨省(區(qū)、市)或輸氣能力5×108m3/a以上輸氣管網(wǎng)項(xiàng)目(不含油氣田集輸管網(wǎng))列入國(guó)家核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄,不再執(zhí)行原先國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目審批制。1項(xiàng)目核準(zhǔn)工作面臨的形勢(shì)與問(wèn)題為加強(qiáng)國(guó)家能源基礎(chǔ)建設(shè),改善能源結(jié)構(gòu),保證國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)的有效供給,加快推進(jìn)國(guó)內(nèi)能源戰(zhàn)略通道和骨干管網(wǎng)的建設(shè),通過(guò)結(jié)合已核準(zhǔn)管道建設(shè)項(xiàng)目和正在辦理核準(zhǔn)管道項(xiàng)目的前期工作實(shí)際,對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)工作面臨的形勢(shì)與問(wèn)題進(jìn)行分析探討。1.1固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)價(jià)及審查制度正式啟動(dòng)2010年9月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查暫行辦法》(2010年第6號(hào)令),自2010年11月1日起正式實(shí)施固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)價(jià)和審查制度,作為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和開工建設(shè)前置性條件以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和竣工驗(yàn)收的重要條件。因此,項(xiàng)目核準(zhǔn)必備附件在現(xiàn)有的項(xiàng)目規(guī)劃選址意見、項(xiàng)目用地預(yù)審意見以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)意見基礎(chǔ)上,增加了節(jié)能評(píng)價(jià)批復(fù)。1.2規(guī)劃選址評(píng)估環(huán)節(jié)進(jìn)一步嚴(yán)目前,各省(區(qū)、市)對(duì)規(guī)劃選址核準(zhǔn)附件辦理要求不盡相同,但是,總體趨勢(shì)是要求越來(lái)越多、越來(lái)越嚴(yán)。如,2011年開始,甘肅、陜西等部分省市除要求企業(yè)逐地、逐級(jí)取得規(guī)劃選址核準(zhǔn)附件外,又新增加了規(guī)劃選址論證報(bào)告編制和評(píng)估環(huán)節(jié);遼寧、黑龍江、江西等省市提出辦理規(guī)劃選址需要提供壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、文物保護(hù)評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)等各專項(xiàng)評(píng)價(jià)批復(fù)意見。1.3納入主要工程建設(shè)清單,需要與省的要求對(duì)比,為本目前,各省《土地利用總體規(guī)劃(1997~2010年)》已經(jīng)失效,正在編制《土地利用總體規(guī)劃(2006~2020年)》,并已逐步獲得批復(fù)。按照國(guó)土資源部要求,建設(shè)項(xiàng)目必須納入《土地利用總體規(guī)劃(2006~2020年)》重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單。2010年開始,國(guó)土資源部對(duì)未列入各地《土地利用總體規(guī)劃(2006~2020年)》的項(xiàng)目,用地預(yù)審不予受理。同時(shí),近年來(lái),各地國(guó)土資源管理部門要求根據(jù)設(shè)計(jì)單位提供項(xiàng)目用地坐標(biāo)與當(dāng)?shù)亍锻恋乩每傮w規(guī)劃(2006~2020年)》土地規(guī)劃分類用地坐標(biāo)進(jìn)行對(duì)比,確定項(xiàng)目用地位置。并且部分省市辦理用地預(yù)審時(shí)需要提供其他前置附件,如,江西、福建等省要求出具壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)價(jià)批復(fù);內(nèi)蒙古部分盟市國(guó)土局要求在用地預(yù)審前必須對(duì)項(xiàng)目用地做勘測(cè)定界報(bào)告等。1.4環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制國(guó)家實(shí)行核準(zhǔn)制以來(lái),環(huán)評(píng)批復(fù)文件是項(xiàng)目核準(zhǔn)的必要附件,即環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目具有“一票否決權(quán)”。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》,200km及以上或涉及環(huán)境敏感區(qū)的石油天然氣管道,需編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書,除此之外的石油或天然氣管道項(xiàng)目,需編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書編制完成報(bào)批時(shí),需要提供建設(shè)、水利、林業(yè)、文物、農(nóng)業(yè)等行政主管部門對(duì)環(huán)境敏感點(diǎn)的許可批復(fù),而且,在實(shí)際工作中各許可批復(fù)的獲取常常互為條件、相互牽制,影響環(huán)評(píng)批復(fù)工作進(jìn)度。同時(shí),隨著地方政府環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng),需要特殊保護(hù)的環(huán)境敏感區(qū)數(shù)量和范圍在不斷擴(kuò)大,很大程度上限制了管道路由的選擇,增加了需獲取行政許可批復(fù)的環(huán)境敏感點(diǎn)數(shù)量,導(dǎo)致獲取環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)批復(fù)的難度增加。如,西氣東輸管道三線霍爾果斯—中衛(wèi)段基本與西氣東輸管道二線并行,但建設(shè)時(shí)間僅間隔4年,該段就增加了10多個(gè)環(huán)境敏感點(diǎn)。此外,自2011年6月1日起,國(guó)家環(huán)保部實(shí)施新的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則地下水環(huán)境》,要求提供管道沿線連續(xù)一個(gè)水文年的地下水源檢測(cè)數(shù)據(jù),延長(zhǎng)了獲取環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)批復(fù)的周期。1.5地質(zhì)構(gòu)造及清晰定位根據(jù)油氣管道可行性研究報(bào)告編制規(guī)定,可行性研究階段未開展站場(chǎng)和閥室的測(cè)量、地質(zhì)勘察工作。但是,辦理建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審時(shí),政府規(guī)劃和國(guó)土資源行政管理部門要求提供項(xiàng)目站場(chǎng)、閥室、伴行路位置坐標(biāo);穿越河流、隧道則要求提供地質(zhì)勘察資料,可行性研究報(bào)告深度不能滿足核準(zhǔn)要求。同時(shí),由于可行性研究報(bào)告編制時(shí)間緊,設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目可行性研究階段未對(duì)站場(chǎng)、閥室用地深入研究,普遍存在僅憑經(jīng)驗(yàn)估計(jì)、人為放大用地面積及設(shè)計(jì)變更頻繁等現(xiàn)象,造成用地位置不準(zhǔn)確、用地規(guī)模超標(biāo)、數(shù)據(jù)前后不一致等問(wèn)題。1.6缺乏有效的復(fù)合型專業(yè)人才項(xiàng)目核準(zhǔn)工作是專業(yè)性、政策性和協(xié)調(diào)能力要求很高的工作,從事此項(xiàng)工作的人員不僅要懂得項(xiàng)目核準(zhǔn)附件辦理的有關(guān)政策知識(shí),而且還要熟知項(xiàng)目核準(zhǔn)的運(yùn)作規(guī)律,同時(shí),還要具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)溝通能力。目前,這種優(yōu)秀的復(fù)合型專業(yè)人才比較缺乏,相當(dāng)部分人員存在一定不足,具體表現(xiàn)為:一是,組織協(xié)調(diào)能力欠缺,不能充分組織協(xié)調(diào)項(xiàng)目核準(zhǔn)工作的相關(guān)方面,有效推進(jìn)項(xiàng)目核準(zhǔn)工作進(jìn)度;二是,對(duì)做好核準(zhǔn)工作必備的相關(guān)政策和制度掌握不夠。2項(xiàng)目未核準(zhǔn)項(xiàng)目核準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)就是在規(guī)定時(shí)間內(nèi)取得項(xiàng)目實(shí)施的合法許可。項(xiàng)目核準(zhǔn)是項(xiàng)目前期工作的重要內(nèi)容之一,項(xiàng)目核準(zhǔn)后方可開工建設(shè),獲取項(xiàng)目核準(zhǔn)是項(xiàng)目順利實(shí)施的重要前提。項(xiàng)目不核準(zhǔn)將無(wú)法得到地方相關(guān)部門的支持,易導(dǎo)致項(xiàng)目不能開工、延期投產(chǎn)、增加索賠、地方糾紛等現(xiàn)象的發(fā)生。為有效推進(jìn)項(xiàng)目核準(zhǔn)工作進(jìn)度,需做好以下方面工作。2.1推進(jìn)規(guī)劃選址、用地招標(biāo)辦理十二五期間,中國(guó)石油管道建設(shè)繼續(xù)處于高潮階段,建設(shè)資源不足的矛盾依然突出,應(yīng)結(jié)合建設(shè)形勢(shì)與任務(wù),深入研究項(xiàng)目前期工作方法。首先,由于各省(區(qū)、市)對(duì)規(guī)劃選址和用地預(yù)審等核準(zhǔn)附件辦理要求不盡相同,加強(qiáng)與管道沿線地方政府規(guī)劃、國(guó)土部門溝通,梳理各地規(guī)劃選址和土地預(yù)審辦理程序和所需支持性文件,建立和完善規(guī)劃選址、用地預(yù)審辦理相關(guān)制度;其次,根據(jù)地方政府核準(zhǔn)工作要求,結(jié)合自身實(shí)際情況,建立和完善相關(guān)核準(zhǔn)工作制度,明確企業(yè)內(nèi)部各部門核準(zhǔn)工作職責(zé),梳理各項(xiàng)核準(zhǔn)附件辦理流程和內(nèi)容,進(jìn)一步使核準(zhǔn)工作制度化、規(guī)范化、高效化,建立高效的項(xiàng)目核準(zhǔn)工作管理機(jī)制,以適應(yīng)新形勢(shì)、新變化。2.2制定符合社會(huì)主義法的前期工作計(jì)劃,確保資金做好前期工作計(jì)劃,確保資金做好前期工作計(jì)劃,為建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)為適應(yīng)管道項(xiàng)目核準(zhǔn)工作新形勢(shì)的需要,加快項(xiàng)目核準(zhǔn)工作進(jìn)度,貫徹落實(shí)地方政府關(guān)于管道建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)工作要求,制定行之有效的前期工作計(jì)劃。計(jì)劃應(yīng)明確各項(xiàng)工作的責(zé)任部門、責(zé)任人及開始、完成等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求,切實(shí)按照項(xiàng)目前期工作計(jì)劃有序地推進(jìn)各項(xiàng)工作,把項(xiàng)目前期工作作為首要工作,貫穿項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程,確保項(xiàng)目前期工作全過(guò)程處于受控狀態(tài)。2.3須規(guī)劃政府的十五規(guī)劃項(xiàng)目目前,各省、中國(guó)石油及地區(qū)公司都在編制十二五規(guī)劃,加強(qiáng)與地方政府溝通,爭(zhēng)取將油氣管道項(xiàng)目納入地方政府的十二五規(guī)劃項(xiàng)目,便于項(xiàng)目核準(zhǔn)工作的開展。同時(shí),加強(qiáng)與地方政府國(guó)土資源管理部門溝通,了解當(dāng)?shù)亍锻恋乩每傮w規(guī)劃(2006~2020年)》批準(zhǔn)情況,爭(zhēng)取在認(rèn)真踐行“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的前提下,協(xié)調(diào)地方政府將油氣管道建設(shè)項(xiàng)目用地納入當(dāng)?shù)卣乱惠喭恋乩每傮w規(guī)劃。2.4以調(diào)研資料為基礎(chǔ),推進(jìn)項(xiàng)目編制和費(fèi)用調(diào)整工作首先,按照國(guó)家和地方政府核準(zhǔn)工作要求,修改完善管道項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制規(guī)定,加強(qiáng)可行性研究深度管理,尤其要考慮規(guī)劃、國(guó)土部門對(duì)辦理項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審所需資料要求以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)勘察資料要求,注重實(shí)地踏勘,滿足規(guī)劃、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等核準(zhǔn)附件辦理需要。其次,根據(jù)調(diào)整可行性研究深度,做好調(diào)整可行性研究相應(yīng)工作內(nèi)容費(fèi)用計(jì)算,在中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司建設(shè)項(xiàng)目其他費(fèi)用和有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上,合理調(diào)整項(xiàng)目前期工作費(fèi)用,真正實(shí)現(xiàn)可行性研究編制工作和相應(yīng)費(fèi)用合理匹配,充分調(diào)動(dòng)可行性研究編制單位主觀能動(dòng)性和積極性,在合理的工作周期內(nèi),優(yōu)質(zhì)高效地完成可行性研究報(bào)告編制工作。最后,在可行性研究階段注重可行性研究與專項(xiàng)評(píng)價(jià)(尤其是環(huán)境影響評(píng)價(jià)、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)價(jià)及文物保護(hù)評(píng)價(jià))的結(jié)合,在可行性研究階段提前介入,開展合規(guī)性分析,為優(yōu)化確定管道線路走向提供依據(jù),并為下一步專項(xiàng)評(píng)價(jià)工作順利開展、加快專項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)批進(jìn)度提供條件。2.5環(huán)境敏感區(qū)建設(shè)背景環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位在可行性研究階段提前介入,根據(jù)可行性研究編制單位提供的初步線路走向方案,進(jìn)行沿線環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查,識(shí)別管道涉及的環(huán)境敏感區(qū),以及管道與環(huán)境敏感區(qū)之間的位置關(guān)系,初步分析管道建設(shè)對(duì)環(huán)境敏感區(qū)的環(huán)境影響,開展管道穿越環(huán)境敏感區(qū)的合規(guī)性分析,提出相關(guān)的意見和建議,包括環(huán)境敏感區(qū)避讓、環(huán)境敏感區(qū)調(diào)整、應(yīng)辦理的行政許可手續(xù)、編制報(bào)批環(huán)境敏感區(qū)影響專題報(bào)告等,為優(yōu)化確定管道線路走向提供依據(jù),有效避讓或減輕管道建設(shè)對(duì)環(huán)境敏感區(qū)的影響,為下一步環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作順利開展、加快環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)批進(jìn)度提供條件。2.6加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng),豐富產(chǎn)自2004年7月19日,國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》國(guó)發(fā)20號(hào),將企業(yè)投資項(xiàng)目審批制改為核準(zhǔn)制,已有數(shù)千人從事項(xiàng)目核準(zhǔn)工作,但是,具有豐富核準(zhǔn)工作管理經(jīng)驗(yàn)的人并不多。核準(zhǔn)工作專業(yè)人才的綜合素質(zhì)培養(yǎng)需要通過(guò)多種途徑和方式,從理論、實(shí)踐、再理論、再實(shí)踐的多次反復(fù)中,不斷提高核準(zhǔn)工作專業(yè)人員解決問(wèn)題的綜合能力,以適合核準(zhǔn)管理工作的需要。同時(shí),要注重一專多能的培養(yǎng)方向,使之成為有技術(shù)、懂管理、知法律、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的復(fù)合型人才。只有這樣,才能對(duì)