第五章 公共事業(yè)管理中的職能、方式與方法

第五章公共事業(yè)管理中的職能、方式與方法

公共事業(yè)管理的職能，是指公共事業(yè)機(jī)構(gòu)管理公共事業(yè)的職責(zé)和功能。一般來說，公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施一個管理過程中，主要有以下基本職能：

一、計(jì)劃職能

二、組織職能

三、協(xié)調(diào)職能

四、控制職能

第一節(jié)公共事業(yè)管理的基本職能（一）公共政策的定義拉斯韋爾和卡普蘭認(rèn)為，公共政策是具有目標(biāo)、價值與策略的大型計(jì)劃；托馬斯·戴伊認(rèn)為，凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策；戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對全社會價值作出權(quán)威性的分配。所謂公共政策，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案而做出的一個正式的決定或安排。第二節(jié)政府管理公共事業(yè)的基本方式一、公共政策及其與公共事業(yè)管理的關(guān)系（二）公共政策的基本內(nèi)容與分類1、公共政策的內(nèi)容包含如下內(nèi)容：第一，制定公共政策的主體是擁有合法權(quán)威的包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府，以及由它們授權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門。第二，制定公共政策的目的是為了解決社會公共問題，歸根結(jié)底是為了解決公共資源或利益的分配問題。第三，涉及公共資源分配的公共政策表現(xiàn)為法律、政令、計(jì)劃、方案等形式，公共政策本身并不是一種行為，而是指導(dǎo)行為的思想，屬于觀念性的東西。2、橫向分類：立法決策、行政決策和司法決策第一、立法決策①憲法②基本法律③其他法律第二、行政決策①行政法規(guī)②行政措施、決定和命令③部門規(guī)章第三、司法決策

1、憲法：是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由特殊程序制定和修改的，綜合性地規(guī)定國家、社會和公民生活的根本問題，具有最高法的效力的一種法。2、法律：是由全國人大和全國人大常委會制定、修改、補(bǔ)充、廢止的的規(guī)范性法律文件。3、行政法規(guī)：是由國務(wù)院制定的規(guī)范性法律文件，是國家行政機(jī)關(guān)體系中最高的規(guī)范性文件。4、地方性法規(guī)：是指法定的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限，在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的規(guī)范性文件。（自治法規(guī)是民族區(qū)域自治地方，即自治區(qū)、自治州、自治縣人大制定的與民族區(qū)域自治有關(guān)的規(guī)范性法律文件，包括自治條例和單行條例。）5、行政規(guī)章：是國家行政機(jī)關(guān)依照行政職權(quán)所制定、發(fā)布的針對某一類事件或某一類人的一般性規(guī)定，是抽象行政行為的一種。規(guī)章包括部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。

第一、部門規(guī)章，也稱為部委規(guī)章，是指國務(wù)院各部門和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定的程序所制定的規(guī)定、辦法、細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱。

第二、地方政府規(guī)章，是指由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府根據(jù)法律和法規(guī)，并按照規(guī)定的程序所制定的普遍適用于本行政區(qū)域的規(guī)定、辦法、細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱。3、層次分類：元政策、基本政策和具體政策元政策：關(guān)于政策的政策?；菊撸哼B接元政策與具體政策的中間環(huán)節(jié)，用以指導(dǎo)某一方面公共問題的主導(dǎo)性政策。具體政策：由公共部門針對特定而具體的公共問題做出的政策性的規(guī)定。(三)政府在公共事業(yè)管理中的政策制定

制定關(guān)于公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的政策是政府實(shí)施公共事業(yè)管理活動的起點(diǎn)，也是保證公共事業(yè)管理能否滿足公眾公共需求，維護(hù)和增進(jìn)公共利益的第一個重要環(huán)節(jié)。公共事業(yè)產(chǎn)品政策制定的主體：公共事業(yè)產(chǎn)品政策制定的主體多元化，在公共政策制定中，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體和公民都直接或間接地參與到公共政策的制定過程中。公共事業(yè)產(chǎn)品政策制定的過程:問題確定—目標(biāo)的制定—方案制定—方案的選擇—法定程序的認(rèn)定。（四）公共事業(yè)產(chǎn)品政策的執(zhí)行公共事業(yè)產(chǎn)品的政府供應(yīng)——政府通過財(cái)政預(yù)算購買相關(guān)的公共事業(yè)產(chǎn)品，并以一定的方式向公眾提供。通過政府供應(yīng)提供的公共事業(yè)產(chǎn)品包括道路、教育、衛(wèi)生及社會福利，還包括轉(zhuǎn)移性支付。公共事業(yè)產(chǎn)品的政府補(bǔ)貼——政府對承擔(dān)某些市場性較強(qiáng)的公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的組織，在對其產(chǎn)品的質(zhì)量和價格做出相關(guān)要求和規(guī)定后，對這些組織執(zhí)行政府的規(guī)定所承受的相關(guān)損失予以一定補(bǔ)助。比如經(jīng)濟(jì)適用房。公共事業(yè)產(chǎn)品的政府生產(chǎn)——政府通過設(shè)立國有企業(yè)直接生產(chǎn)并以非市場化的方式向公眾提供一定的公共事業(yè)產(chǎn)品，且通常主要集中在以水、電、煤氣、公共交通為基本內(nèi)容的公用事業(yè)中。公共事業(yè)產(chǎn)品的政府管制——是指政府為了保證公共事業(yè)產(chǎn)品的供給、維護(hù)和增進(jìn)公共利益，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，以一定的方式干預(yù)公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供者特別是企業(yè)活動的行為。分為直接管制和間接管制，直接管制又分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會性管制。(一)政府公共事業(yè)管理方法的概念是政府行使公共事業(yè)管理職能，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的手段與途徑的總稱，是將政府的管理行為有效地傳導(dǎo)到管理對象上去以實(shí)現(xiàn)特定管理目標(biāo)的各種中介環(huán)節(jié)的總和，這一中介包括各種物質(zhì)技術(shù)條件、技術(shù)手段以及管理模式等。(二)政府公共事業(yè)管理方法的分類在現(xiàn)代公共事業(yè)管理中，通常用的管理方法分類，是將公共事業(yè)管理的基本方法分為兩大類：一類是剛性方法，一類是柔性方法。一、政府公共事業(yè)管理基本方法的概念和分類第三節(jié)政府管理公共事業(yè)的基本方法(一)行政方法

是指公共行政主體根據(jù)客觀需要，運(yùn)用除法律、法規(guī)、規(guī)章外的規(guī)范性文件對公共行政過程施加控制的方法。具有權(quán)威性、直接性、時效性特點(diǎn)

行政方法有效性的條件——管理主體的權(quán)威和行政指令的質(zhì)量。

行政方法在公共事業(yè)管理中的運(yùn)用，運(yùn)用的時機(jī)——應(yīng)對突發(fā)情況、法律空白、法律滯后。表現(xiàn)：

制定發(fā)布公共政策進(jìn)行管理

通過行政監(jiān)督督促活動者執(zhí)行方針、政策

對違法違章行為查處二、政府管理公共事業(yè)的剛性方法(二)經(jīng)濟(jì)方法國家利用一定的經(jīng)濟(jì)手段影響公共事業(yè)活動參與者的經(jīng)濟(jì)利益，以保證公共事業(yè)的發(fā)展按國家意志進(jìn)行的管理方法。具有間接性、誘導(dǎo)性、靈活性經(jīng)濟(jì)方法有效性的基本條件——適時、適度運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿。經(jīng)濟(jì)方法在政府管理公共事業(yè)中的運(yùn)用：宏觀層面：主要是在一定程度上利用價格、稅收和信貸三大經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行公共事業(yè)活動的調(diào)節(jié)管理；微觀層面：主要是針對公共事業(yè)管理中的一些具體事項(xiàng)，利用物質(zhì)利益誘導(dǎo)作用，鼓勵或禁止公眾活動。(三)法律方法

是指公共事業(yè)管理主體根據(jù)公眾的根本利益及其對公共事業(yè)發(fā)展的需要，依據(jù)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供施加控制的方法。

具有普遍的約束性、嚴(yán)格的強(qiáng)制性、明確的規(guī)范性、相對的穩(wěn)定性

法律方法有效性的基本條件——公正、適時和嚴(yán)格執(zhí)行

法律方法在政府公共事業(yè)管理中的運(yùn)用：立法、司法、行政機(jī)關(guān)在制定法律、執(zhí)行法律、法律監(jiān)督應(yīng)注意的是制定和健全法律、法規(guī)體系并保證法律、法規(guī)內(nèi)容完整。三、政府管理公共事業(yè)的柔性方法(一)行政指導(dǎo)1.行政指導(dǎo)的概念與特點(diǎn)行政指導(dǎo)是指政府通過指導(dǎo)，調(diào)節(jié)、引導(dǎo)行政相對人即公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供者，以及消費(fèi)者的社會行為，以實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)產(chǎn)品政策的目標(biāo)。特點(diǎn):首先，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)的行政行為。其次，行政指導(dǎo)是一種基于行政相對人同意或協(xié)作的、不具權(quán)力強(qiáng)制力的柔性行為。2.行政指導(dǎo)的相關(guān)制度第一、政府情報(bào)信息公開制度第二、行政機(jī)關(guān)會議公開制度第三、行政審議制度第四、行政建議制度(二)公共事業(yè)管理合同

又可稱為公共事業(yè)管理契約，指在公共事業(yè)管理過程中，政府與參與公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的非政府組織、事業(yè)單位以及個人等之間，為實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理目標(biāo)，經(jīng)相互協(xié)商所達(dá)成的協(xié)議。特點(diǎn)：法律地位平等，但權(quán)利義務(wù)不均衡對等；目標(biāo)是維護(hù)和增進(jìn)公共利益?；緝?nèi)容：規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)合同締結(jié)方式：招投標(biāo)方式、邀請發(fā)價方式、拍賣、直接磋商。

政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。按采購規(guī)模分：小額采購、批量采購、大額采購按采購模式分：集中采購與分散采購按運(yùn)用的手段分：傳統(tǒng)采購與現(xiàn)代化采購按是否招標(biāo)分：招標(biāo)性采購與非招標(biāo)性采購(招標(biāo)采購包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)，非招標(biāo)采購包括競爭性談判、詢價采購、單一來源采購）(三)行政授權(quán)行政授權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)依法將某項(xiàng)或某一方面公共事業(yè)的管理權(quán)明確授予行政機(jī)關(guān)以外的其他組織或個人行使的法律行為。授權(quán)組織：依法設(shè)立的處理專項(xiàng)公共事務(wù)的專門行政機(jī)構(gòu)、行政性公司、企業(yè)、事業(yè)組織、社會組織。授權(quán)組織的地位：等同于行政機(jī)關(guān)，但隸屬于有關(guān)的行政機(jī)關(guān)。例如：銀行對假幣收繳、鑒定工作是得到中國人民銀行授權(quán)的。(四)行政委托

行政委托，指行政機(jī)關(guān)和法定授權(quán)組織在其職權(quán)范圍內(nèi)，將某項(xiàng)或某一方面公共事業(yè)的管理權(quán)委托給其他機(jī)關(guān)、社會組織或個人行使的法律行為。行政委托的規(guī)則：依法委托；在職權(quán)范圍內(nèi)委托及實(shí)施管理行為；委托的行政機(jī)關(guān)等具有監(jiān)督職責(zé)，受委托的組織必須符合法定條件；受委托的組織不得再次委托他人。例如：在我國的行政管理中，治安協(xié)管員、交通協(xié)管員、稅收協(xié)管員、工商協(xié)管員、勞動監(jiān)察協(xié)管員、城管協(xié)管員、流動人口協(xié)管員、出租屋協(xié)管員……