衛(wèi)生突發(fā)事件危機處理中的科學(xué)決策

從公共衛(wèi)生突發(fā)事件淺析政府應(yīng)急能力摘要：公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有突發(fā)性和難以預(yù)測性，罹及數(shù)眾，嚴重影響社會經(jīng)濟秩序，其引發(fā)的危機將對社會造成嚴重的危害。從2003年春季發(fā)生的SARS危機中反思，看到政府的應(yīng)急處理能力不強，尚未建立一個獨立和常設(shè)的危機管理協(xié)調(diào)機制，缺少專業(yè)的信息系統(tǒng)和危機的預(yù)警、處理機制。SARS危機對我國的應(yīng)急機制建設(shè)將是一個促動，政府作為公共管理職能的提供者，同時也是這一機制的建設(shè)者、投入者，在明確職能定位和加強應(yīng)急能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要長期、有效地進行相關(guān)資源的配置，提高對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急能力。關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生；突發(fā)事件；應(yīng)急能力社會和工業(yè)化發(fā)展的負面影響，使得公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生頻率不斷提高，其種類也在不斷變化，人類在享受現(xiàn)代文明的同時也在不斷面臨各類危害健康因素的挑戰(zhàn)。傳染病暴發(fā)流行、化學(xué)性污染、自然災(zāi)害及恐怖事件屢屢發(fā)生，尤其是2003年春季突如其來的SARS疫情，以及稍后東南亞等國家暴發(fā)的禽流感疫情，對社會所造成極大的恐慌和危害，再次讓人們感受到傳染病等公共衛(wèi)生突發(fā)事件對人類健康、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展所構(gòu)成的威脅，也向政府及醫(yī)療衛(wèi)生部門提出了警示。在面臨突發(fā)事件時，如何快速準(zhǔn)確地收集信息，制定干預(yù)方案，直接關(guān)系到危機處理的成敗，因此，提高政府應(yīng)急能力是解決公共衛(wèi)生突發(fā)事件的關(guān)鍵。

1

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定義及特征

1.1

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定義

對于公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定義，雖然各國在表述上略有不同，但其所涉及的內(nèi)容和性質(zhì)基本相同。美國公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定義是“一個疾病或一個衛(wèi)生狀況的發(fā)生或即將發(fā)生，這種疾病或衛(wèi)生狀況由生物恐怖主義、傳染病、新致命傳染因子或生物毒素造成，構(gòu)成重大威脅，致重大人員死亡或永久、長期的傷殘。這種疾病或衛(wèi)生狀況可能導(dǎo)致國家的災(zāi)難，也可能超出國家范圍”。根據(jù)國務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件是指：突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發(fā)事件是人們對難以預(yù)測事件的通稱，如果突發(fā)事件不能得到有效的應(yīng)對和及時的處理，往往會誘發(fā)社會問題，從而導(dǎo)致危機。SARS蔓延是我國進入21世紀后遭遇的首次全球性公共衛(wèi)生突發(fā)事件，短短數(shù)月間，便從初始的單一、區(qū)域性的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，發(fā)展成為以公共衛(wèi)生事件為核心的復(fù)合型危機。SARS疫情暴露了近年來我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在的缺陷與不足，給我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)帶來了很大的影響和沖擊，值得我們深刻反思和不斷探索。1.2

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的基本特征

公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有以下特征：（1）事件的高度不確定性。公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有突發(fā)性和難以預(yù)測性，有的甚至不可預(yù)測。（2）事件罹及的群體性。公共衛(wèi)生突發(fā)事件往往同時罹及多人，甚至波及整個工作或生活的群體。特別是在經(jīng)濟全球化高度發(fā)展的今天，隨著國際交往的不斷加強，可導(dǎo)致其跨地區(qū)、跨國界傳播。（3）對社會、經(jīng)濟危害的嚴重性。由于其發(fā)生突然，罹及數(shù)眾，損失巨大，具有公共危險性，嚴重影響社會經(jīng)濟秩序，因此其造成的社會危害相當(dāng)嚴重。（4）事件處理的綜合性。由于公共衛(wèi)生突發(fā)事件對公眾健康威脅嚴重，造成的社會負面影響大，其搶救干預(yù)、原因調(diào)查和善后處理常常需要多系統(tǒng)、多部門的密切配合，必須在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下才能綜合協(xié)調(diào)解決。（5）決策的時效性。公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有發(fā)生的突然性和事件演變過程的難以預(yù)測性，救治機會稍縱即逝，要求應(yīng)對者必須果斷決策，迅速干預(yù)。2從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中反思政府的應(yīng)急能力

從突發(fā)公共衛(wèi)生事件特別是SARS危機暴露出我國現(xiàn)有的應(yīng)急機制以及公共衛(wèi)生體系建設(shè)的滯后與脆弱。這種滯后與脆弱不是某一個環(huán)節(jié)或局部的，而是系統(tǒng)性的，我們可以從三個層次來認識和剖析。2.1職能缺位：政府管理公共事務(wù)的定位不清晰此次SARS危機的爆發(fā)使被忽略已久的疾病預(yù)防、危機管理與應(yīng)急反應(yīng)機制等建設(shè)問題重新提上議事日程。有關(guān)專家甚至認為，SARS在全球范圍內(nèi)迅速蔓延，不過展示了21世紀人類所面臨的全球健康問題的冰山一角。在全球性開放和一體化的進程中，金融危機、財政危機、生態(tài)危機、戰(zhàn)爭危機、石油危機、自然災(zāi)害、重大事故隨時都有可能出現(xiàn)。一個嚴密的公共衛(wèi)生管理體系和危機管理與應(yīng)急機制，已經(jīng)是整個國家危機反應(yīng)系統(tǒng)中的一個重要組成部分。然而，我們也清楚地看到，公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機制的建立雖然事關(guān)社會民生、事關(guān)國際影響、甚至事關(guān)全球性發(fā)展，具有很強的外部性收益，但作為一種非盈利的公共產(chǎn)品，一旦政府的公共管理職能構(gòu)成中沒有這方面的內(nèi)容，體制建設(shè)和公共投入方面就會缺乏相應(yīng)的安排，最終必然導(dǎo)致整個應(yīng)急能力的建設(shè)和發(fā)展滯后。因此SARS危機帶給我們的反思，絕不僅僅是公共衛(wèi)生體系的問題，也不單純是對公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入問題。從本質(zhì)上講，是我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府在公共管理職能上的明顯缺位。即傳統(tǒng)的政府直接干預(yù)經(jīng)濟的職能還處在一個全面退出的過程之中，新的與市場機制配套的政府處理公共事務(wù)的職能還在摸索、建設(shè)和完善之中。政府公共政策職能的不明晰導(dǎo)致相應(yīng)的公共應(yīng)急資源配置（如財力安排）和應(yīng)急機制建設(shè)不到位，責(zé)權(quán)利無法得到具體落實。以至于每每碰到類似的突發(fā)性公共事件，政府在危機初期總是面臨準(zhǔn)備不足、缺乏應(yīng)對的被動局面，而在接下來的防控上又不得不通過行政手段調(diào)動一切資源來集中解決。從適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的客觀要求來看，隨著我國經(jīng)濟實力的增強、微觀自主增長能力的增強，以及改革開放的進一步深化，各類社會利益關(guān)系的調(diào)整和重大社會問題的解決將越來越成為保證經(jīng)濟持續(xù)增長的重要前提。為此，政府在市場無法提供產(chǎn)品的領(lǐng)域，如國家安全、社會保障、公共衛(wèi)生、危機管理等方面，合理界定新的職能，提供公共產(chǎn)品，可以為經(jīng)濟的持續(xù)增長提供一個良好的社會環(huán)境，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)和動力。2.2體制缺位：公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機制的發(fā)展滯后由于公共應(yīng)急職能的不明確，在具體的公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機制建設(shè)上，各個環(huán)節(jié)都存在著滯后和脆弱的問題。溫家寶總理4月29日在“中國——東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于非典問題特別會議”上客觀地指出：“面對這場突如其來的疫情災(zāi)害，我們?nèi)狈︻A(yù)防和控制經(jīng)驗，應(yīng)對機制不健全，一些地方和部門工作不力，特別是中國人口多、流動大，盡管我們做了大量的艱

2.3.2公共衛(wèi)生事件中防疫系統(tǒng)建設(shè)滯后

在一個城市整體衛(wèi)生工作中，疾病預(yù)防和公共衛(wèi)生監(jiān)督是市民健康保障的第一道防線。從各國的經(jīng)驗來看，疾病預(yù)防和公共衛(wèi)生監(jiān)督的建設(shè)資金基本上來源于國家財政的公共投入。有專家估計，預(yù)防投入1元錢，其功效相當(dāng)于治療中的10元錢甚至更多。

我國醫(yī)療體制在20世紀90年代以后進行了以市場化為目標(biāo)的改革，旨在解決這一部分財政負擔(dān)過重的問題。但同時，醫(yī)院的市場化進程也帶來了一些相關(guān)問題。一方面，由于公共衛(wèi)生防疫建設(shè)主要依靠財政投入，但國家的財力在有限的情況下，無法保證防疫體系的吃飯問題。防疫部門只好自我籌集資金，走有償服務(wù)的路。因為要靠創(chuàng)收來彌補經(jīng)費的不足，導(dǎo)致工作重點轉(zhuǎn)向創(chuàng)收服務(wù)，影響了衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件時的應(yīng)急能力。作為一種公共產(chǎn)品的預(yù)防服務(wù)，必須由政府承擔(dān)供給義務(wù)，才能保證它的健康教育、疫情發(fā)布和控制、預(yù)防接種等無償服務(wù)職責(zé)的正常發(fā)揮。另一方面，國家在對醫(yī)院的投入過程中，對于本應(yīng)由市場調(diào)控的部門依然可以得到財政的支持，使得應(yīng)該市場化的部門沒有得到有效的市場化，而不應(yīng)該市場化的部門，如防疫體系，特別是基層防疫和應(yīng)急管理卻由于經(jīng)費問題不得不走向市場，改變了其服務(wù)的本質(zhì)。3.公共衛(wèi)生突發(fā)事件中政府應(yīng)具備的應(yīng)急能力建設(shè)

通過對公共衛(wèi)生事件特別是SARS危機的反思，未來我國政府處理公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急能力建設(shè)，需要明確以下思路：

3.1政府始終要以代表最廣大人民群眾的根本利益來確定自己的職能定位

我國政府代表著最廣大人民群眾的利益與權(quán)力。人民的生存權(quán)是最基本的權(quán)力，危機管理和應(yīng)急機制正是一種在社會非正常狀態(tài)，即危機狀態(tài)下保障人民生存權(quán)力的體制，是國家安全和社會穩(wěn)定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的責(zé)任。因此，無論我們在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌或經(jīng)濟運行過程中碰到怎樣的困難，都應(yīng)始終以此作為基本準(zhǔn)則，用以確定政府必須具備的基本職能，用以安排各項改革與目標(biāo)的輕重緩急，用以協(xié)調(diào)具體工作中的各種沖突。

3.2公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急機制建設(shè)必須以政府為主來建立

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的危機管理機制有著巨大的外部社會效應(yīng)，其明顯的公共產(chǎn)品特性使得這一體系的建設(shè)無法通過市場機制對資源的配置來實現(xiàn)，因此，解決突發(fā)性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成。

3.3公共衛(wèi)生突發(fā)事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)是一項系統(tǒng)工程

從前面的分析中可以看出，政府應(yīng)急能力的建設(shè)并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應(yīng)急職能、應(yīng)急體制、應(yīng)急投入等構(gòu)成的一個系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應(yīng)該是“確定應(yīng)急職能范圍→構(gòu)成應(yīng)急體制框架→安排應(yīng)急投入資源”，只有這樣才可能使整體應(yīng)急處理能力達到最大化。

3.4公共衛(wèi)生突發(fā)事件的政府應(yīng)急職能應(yīng)該是清晰的、明確的

政府應(yīng)急職能的界定包括三個方面：一是危機管理的劃分和主要內(nèi)容應(yīng)該是準(zhǔn)確的；二是中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工應(yīng)是相對獨立、相互信任、相互協(xié)調(diào)的；三是服務(wù)于職能發(fā)揮的基本的資源儲備、信息體系建設(shè)應(yīng)是配套的。

3.5公共衛(wèi)生突發(fā)事件的政府應(yīng)急體制應(yīng)該是完整的、連續(xù)的

應(yīng)急體制的構(gòu)建主要包括三部分：（1）危機爆發(fā)前的預(yù)警，危機管理的知識系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的建設(shè)和危機管理的計劃系統(tǒng)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上建立危機管理的預(yù)警系統(tǒng)，提高對危機的預(yù)見性。（2）危機爆發(fā)后的應(yīng)對，要建立危機管理的指揮系統(tǒng)，專門的反危機基金儲備，危機管理的監(jiān)測系統(tǒng)。（3）危機結(jié)束后的考評，需要建立危機評估系統(tǒng)，危機復(fù)原系統(tǒng)，危機管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)。

3.6公共衛(wèi)生突發(fā)事件政府應(yīng)急投入應(yīng)該是事前的、量力而行的

公共管理投入，特別是公共衛(wèi)生體系的完善和危機管理體系建設(shè)的投資周期長、投入總量大，建成后只是在特定的環(huán)境下才能發(fā)揮作用，因此在公共資源配置上往往不能作為優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。但是考慮到在無準(zhǔn)備情況下一旦危機爆發(fā)后的成本，這樣的投入還是應(yīng)以事前安排更為經(jīng)濟。更為重要的是，提前應(yīng)對所體現(xiàn)出的體制優(yōu)越性、政府信任度、國際影響力等都將是無法用數(shù)字計算的。

但是作為一個處在轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國家，傾一國財力去建立一個“美國版”的應(yīng)急機制顯然又是不可取的，與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會發(fā)展和公共事務(wù)管理水平才是適宜的、最佳的，因此，盡管應(yīng)急機制的建設(shè)十分必要，但建設(shè)的速度、程度又必須是量力而行的。

3.7公共衛(wèi)生突發(fā)事件的政府應(yīng)急能力建設(shè)將是一個長期的過程

對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的解決和管理來源于運行高效、配合緊密的危機管理機制，這一機制的構(gòu)成包括有效的行政運行體制，資源充裕的醫(yī)療體系以及多元化的信息系統(tǒng)。美國建設(shè)這一應(yīng)急機制花費了近30年的時間，我們可能需要更長的過程。此次SARS危機對我國的應(yīng)急機制建設(shè)將是一個促動，對我們每個身在其中的人也是一次殘酷的教育，相信在每一次痛苦的經(jīng)歷后，我們都能夠更快地成熟起來。政府作為公共管理職能的提供者，同時也是這一機制的建設(shè)者、投入者，在明確職能定位和加強應(yīng)急能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要長期、有效地進行相關(guān)資源的配置。

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