行政執(zhí)法綜述

行政執(zhí)法文書與案卷綜述目錄123緒論行政執(zhí)法文書行政執(zhí)法案卷一、緒論某法院對行政訴訟中行政機關敗訴的原因進行分析:行政機關敗訴的主要有兩方面的原因：一是忽視行政執(zhí)法程序。二是消極應訴，不履行舉證責任。忽視行政執(zhí)法程序1、主體違法。法律規(guī)定適用一般程序調查檢查時不得少于兩個人進行，而敗訴行政個案中調查檢查時行政機關往往系獨人實施調查取證。如某縣公安局在調查處罰莫某、余某案件中，案件記錄中現場收集證據僅有一個工作人員參加。

2、相關程序環(huán)節(jié)缺失。如在行政文書中應告知而未告知當事人有提起訴訟的權利；或是行政文書作出后，長期未送達當事人；或是行政文書雖有送達，但在送達回執(zhí)上簽名的人未注明與受送達人的關系，受送達人不予認可的，很難證明行政機關已經送達。

3、對重大的行政決定，沒有組織聽證。有的行政機關在作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數額等行政處罰決定時沒有告知行政相對人聽證的權利。二、行政執(zhí)法文書（一）執(zhí)法文書的概念及其含義執(zhí)法文書，是指國家行政機關、法律法規(guī)授權的組織或者委托行使行政執(zhí)法職能的組織，依法制作的處理各類行政管理事務，具有法律效力或法律意義的一系列文書總稱。主要包含以下四層含義：一是執(zhí)法文書制作主體是擁有法定執(zhí)法權的執(zhí)法部門。二是執(zhí)法文書適用范圍是具體行政執(zhí)法活動。它和執(zhí)法活動是同步進行的。三是執(zhí)法文書制作必須遵守法律法規(guī)規(guī)定，不能脫離法律法規(guī)的規(guī)定自己創(chuàng)設文書種類、形式和內容。四是執(zhí)法文書必須具有法律效力和法律意義。執(zhí)法文書一旦制作完成，行政機關必須遵守，不能朝令夕改；對于當事人而言，一旦當事

人簽收后，執(zhí)法文書對其就有拘束力，當事

人必須履行執(zhí)法文書規(guī)定的法律義務。（二）執(zhí)法文書的特點與分類1.執(zhí)法文書的特點。

一是制作的合法性。體現在兩個方面，即制作主體的合法性和制作文種、要求、時限的合法性。二是體裁格式的規(guī)范性。三是適用法律的嚴肅性。四是語言表述的準確性。

五是生效執(zhí)行的權威性。執(zhí)法文書一旦制作完畢并送達到當事人，非經法定程序不得變更或撤銷；如

需改變或撤銷，必須由執(zhí)法機關依照法定程序進行。2.執(zhí)法文書的分類。（1）按執(zhí)法文書用途，以分為內部文書和外部文書。內部文書，指在執(zhí)法活動過程中執(zhí)法機關為行政管理活動需要而制作的在行政機關內部運轉的書面文件，如立案審批表、案件審批表、案件調查終結報告、結案報告

等。外部文書，指執(zhí)法機關在具體執(zhí)法活動

中制作的涉及到當事人權利、義務關系或調

查取證過程中有行政機關以外的人員、組織

參與的文書，如調查筆錄、勘驗筆錄、行政

處罰事先告知書、行政處罰決定書、責令停

止違法行為通知書等。相對而言，執(zhí)法機關

對外部文書的重視程度要高于內部文書。（2）按執(zhí)法文書制作主體，可分為以個人名義制作的文書和以執(zhí)法機關名義制作的文書。所謂以個人名義制作，指以執(zhí)法人員個人的名義制作，由執(zhí)法人員對文書的真實性、準確性負責，如詢問筆錄、現場檢查記錄等。所謂以執(zhí)法機關的名義制作，指執(zhí)法人員以所在執(zhí)法機關的名義制作的文書，由該執(zhí)法機關對文書的真實性、準確性負責，如行政處罰決定書、查封扣

押通知書等。在執(zhí)法實踐中，大多數執(zhí)法

文書都是屬于以執(zhí)法機關名義制作的文書。（3）按執(zhí)法文書作用，可分為執(zhí)行類、證據類和工作類文書。所謂執(zhí)行類文書，指

執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中，依照法律規(guī)定辦

理行政案件時操作的法律文書，如決定書、許可證等。所謂證據類文書，指執(zhí)法機關

在執(zhí)法過程中，依法調查取證時形成的法

律文書，如現場檢查筆錄、調查詢問筆錄

等。所謂工作類文書，指執(zhí)法機關在執(zhí)法

過程中，為決定適用某種程序、內部請示

報告、研究討論等所形成的執(zhí)法文書，如

行政處罰審批表、重大案件集體討論記錄等。（4）按執(zhí)法文書形式，可分為填寫式、書寫式和筆錄式文書。填寫式執(zhí)法文書的格式相對固定，如當場處罰決定書等。書寫式文書是根據需要來制作的法律文書，如調查終結報告、行政處罰決定書等。筆錄式文書主要是詳細記錄當事人違法的客觀事實及執(zhí)法人員的調查結果，如現場調查筆錄、詢問筆錄等。（三）執(zhí)法文書制作應注意的問題（1）違法事實描述不清。主要有以下表現：一是描述太簡單。對違法事實的描述缺少內容，或者不能全面反映內容。二是使用結論性語言。三是違法事實記載不全面。（2）證據反映不充分。主要有以下表現：一是收集證據的過程是否合法沒有反映清楚。二是對所收集到的證據本身的特性沒有反映清楚。（3）處罰失當。（4）表述不規(guī)范。具體有以下表現：一是語言使用不規(guī)范。有的文書在描述時詞不達意，甚至引起歧義，有些文書中使用方言。二是出現錯別字。三是不簽名、代簽名或少簽名。四是漏填或少填項目。五是字跡潦草。六是日期填寫混亂。如立案日期在調查取證之后，處罰決定書時間與處罰事先告知書時間同一天，送達文書回證時間在文書制作時間之前等。（5）隨意簡化或者不按規(guī)定使用文書。2.幾種重要執(zhí)法文書常見問題。（1）證據先行登記保存文書。錯誤主要表現在:一是超過法定期限實施證據登記保存。《行政處罰法》明確規(guī)定，實施證據先行登記保存，應當在七日內及時作出處理決定。也就是說，如果行政機關在七日內不能做出處理決定的，就應該將登記保存的證據發(fā)還給所有人。二是任意擴大證據登記保存范圍。實行證據先行登記保存，必須是在特殊、緊急情況下，如證據有可能滅失、時過境遷后將難以取得等，行政執(zhí)法機關才能實施。如果對沒有必要進行證據登記保存，或通過詢問筆錄、證人證言、現場筆錄等其他證據就能夠確定行政相對人違法事實的，就不能采取這項措施。三是需要保存的證據不登記或登記不規(guī)范。四是實施先行登記保存的物品與被處罰行為沒有關聯(lián)性。先行登記保存的物品作為證明案件真實情況的證據，必須具有客觀性、關聯(lián)性和合法性三個基本特征，它必須與違法行為有直接必然聯(lián)系的。五是未經行政機關負責人的批準實施登記保存。（2）重大案件集體討論文書。錯誤主要表現在：一是討論無記錄。二是記錄無實質內容。（3）案件調查終結報告。錯誤主要表現在:一是無制作案件調查終結報告。二是內容過于簡單，未對案情進行敘述、未列舉證據，填寫隨意。三是不寫處罰建議。（4）行政處罰事先告知文書錯誤主要表現一是違法事實敘述不清楚，相關證據不列舉。二是擬處罰的種類和幅度告知不具體。應告知當事人擬處罰的具體種類和幅度，因為:①處罰種類、罰款數額不確定，將無法確定聽證程序是否適用。②處罰種類、罰款數額不確定將對當事人會產生截然不同的反應。③處罰種類、罰款數額不確定，將很容易孽生執(zhí)法腐敗的現象。三是處罰事先告知書當事人陳述申辯權利時間與處罰決定時間有沖突。（5）處罰決定審批文書。錯誤主要表現在：一是未制作報批審查文書。二是未經法制審查。（6）行政處罰決定文書。錯誤主要表現：一是文號編寫不規(guī)范。二是證據列舉不詳細。三是政處種類填寫錯誤。四是救濟途徑、期限交待不全或錯誤。（7）送達文書。錯誤主要表現在：一是送達時間不合規(guī)定。二是送達回執(zhí)簽收不合規(guī)定。3.執(zhí)法文書制作過程中應注意的問題。（1）制作筆錄式執(zhí)法文書應注意的問題。①制作《調查筆錄》應注意的問題。《調查筆錄》一般由首部、正文、尾部三部分組成。

首部，應包括：文書標題、頁數、案由、調查地點、被調查人姓名、性別、職務、被調查人工作單位、聯(lián)系方式、地址、調查人、記錄人、調查時間等內容。

正文，是調查活動的實質性內容。應注意，一是調查詢問時，要出示行政執(zhí)法證，并記錄執(zhí)法證號。二是

對當事人的詢問每次要制作文書；更不能同時對多個

當事人進行詢問。三是對有關違法行為的時間、地點、人員、手段、過程、結果、目的以及所涉及的違法物

品的名稱、數量、來源、進銷價格等重要情節(jié)要問清

楚。

尾部，主要是調查活動參加人員對本文書的認可表示包括被調查人員意見和有關人員簽字等內容。②制作《檢查筆錄》應注意的問題。要注意四個方面的問題，即時間、地點、當事人、檢查的過程。一是時間記錄要準確。起止時間的填寫要詳實，具體、準確，要具體到年、月、日、時、分。二是地點記錄要準確。三是當事人記錄要準確。四是檢查過程記錄要明確。（2）制作填寫式執(zhí)法文書應注意的問題。一是案由要具體明了。二是“當事人”欄目要填寫當事人全稱。三是“違法行為”部分要填寫明確。違法行為部分包括時間、地點、違法行為這三個要素，缺一不可。四是“法律依據”欄要填寫所適用法律的全稱，不能隨意縮寫。三、行政執(zhí)法案卷（一）行政執(zhí)法案卷的概念及特點1.行政執(zhí)法案卷的概念。是指行政執(zhí)法主體在行政執(zhí)法過程中，按照法律規(guī)定所形成的與案件有關的法律文書和證據材料的總和。2.行政執(zhí)法案卷的特點。一是真實性。二是完整性。三是規(guī)范性。四是存儲性。（二）行政執(zhí)法案卷的組成和結構1.案卷的組成。從案卷的實質性內容來看，案卷主要由以下幾個方面的材料組成：（1）行政機關做出具體行政行為所依據的事實性證據

材料，如調查筆錄、詢問筆錄、現場照片、鑒定文書等。（2）行政機關做出具體行政行為所依據的程序性材料，比如處罰事先告知書、聽證告知書、聽證筆錄等等。（3）行政機關做出具體行政行為的決定性材料，比如處罰決定、許可決定、扣押通知書等。（4）反映行政機關具體行政行為決定的執(zhí)行情況的有關材料，比如罰沒票據。從案卷的外在形式來看，案卷主要由以下幾個部分組成：（1）案卷的封面，主要顯示案件的基本信息，比如案由、處罰結果、執(zhí)行情況等；（2）案卷目錄，反映了所有案卷材料的名稱、排列順序；（3）案卷的核心部分的材料，這也是案卷的實質性內容，包括證據材料、程序性材料、決定性材料等；（4）案卷的歸檔方面的材料。2.案卷的結構。是指案卷核心材料的不同組成部分之間的布局和關聯(lián)關系。案卷核心

材料的各個組成部分可以以具體行政行為

的決定書為界分成前后三個部分：

一是案卷的基礎材料部分。這個部分包含了搜集證據材料、查清案件事實和履行辦案程序三個方面的內容，也是這三個方面相互滲透、共同發(fā)揮作用的過程。從

案件辦理過程上看，這一部分主要包括案件立案、搜

集證據、調查終結三個階段。

二是案件的決定材料部分。這是一個案件處理過程中的核心階段，也是案卷材料的核心部分。它是對案件的事實證據、適用法律、履行程序的高度概括。這一部分材料主要包括決定意見審批、處罰案件的先行告知、形成正式處理決定三個階段。

三是案件的決定執(zhí)行部分。這是顯示案件處理決定最終執(zhí)行情況的材料。（三）行政執(zhí)法案卷的整理與入檔1.案卷整理的步驟。第一步，清理資料。首先要查看辦案資料是否齊全，執(zhí)法文書填寫制作規(guī)范與否，是否按行政案件辦理程序、現場處罰規(guī)定、行政案件審理規(guī)則和聽證工作規(guī)則的規(guī)定處理案件。其次按時間順序清理排列，對每份執(zhí)法文書進行系統(tǒng)排列，固定每份執(zhí)法文書的位置，排列時要注意保持文書之間的聯(lián)系，并使這種聯(lián)系條理化，便于查閱。最后整理成冊、檢查資料是否有遺漏，確認無誤后才能進入下一道程序。

第二步，制作卷內目錄。卷內目錄制作要注意以下事項：

（1）順序號。應將整理后已按時間順序排列的文書按

1、2、3……的順序填寫，一份文書只填一個順序號，如調查筆錄，雖是找?guī)讉€人調查幾次形成的文書，但屬同類文書，也只填一個順序號。

（2）文件上原有字號。凡有文件編號的，一定要寫明字號。（3）文件日期。寫明原文書的制作時期。

（4）標題。寫明卷內文書的名稱，如“行政處罰決定書”，“結案審查表”等。

（5）文件所在頁號。寫明每個文書在案卷中的起止頁碼，頁碼應按文書的前后順序統(tǒng)一編寫，并標注在有字頁的正面右上角、背面左上角。

（6）備考。有需要說明的事項，應該在備考欄填寫。備考表放在全卷文書的最后，用來說明卷內文書的狀況。備考表應寫明卷內文書的實有頁數，以及必要說明的情況，并填寫登記日期和立卷人姓名。第三步，制作案卷。應包括以下內容：

（1）案由。案由要簡要寫明違法主體和違法行為，合符語法，標點符號正確，書寫字體可稍大些，筆畫工整，排列美觀，用簡練通順的文字、準確的一句話概括。

（2）處理結果。要按處罰決定書或復議決定、行政訴訟確認的處罰內容，分項寫明行政處罰的方式。（3）辦案日期。即辦理案件的起止日期。（4）保存年限。

（5）件、頁數。寫明本卷文書的件數和頁數，一個順序號的文書為一件。（6）歸檔號。寫明本卷文書歸檔時的編號。（7）收案日期。寫明該案卷歸檔存查的日期。（8）裝訂。

第四步，歸檔保存。裝訂成冊的案卷要移送檔案室，交檔案保管人員歸檔存查，不能由執(zhí)法人員自己保存。歸檔時間要按照規(guī)定執(zhí)行，一

般第一年的文件材料第二年上半年進行歸檔較為合適。已歸檔的案卷，任何人不得從由抽取、涂改、增刪卷內材料。確需增添文書材料的，

應當經負責人批準后方可增添。2.執(zhí)法案卷入檔的要求。

一是文書排列的規(guī)則。案卷內文書材料一般只保存一份，重復的文書材料或者與案件無關的文書

材料要剔除。案卷內的每份或者每組文書材料之

間的排列規(guī)則一般是：①決定文書在前，依據材料在后；②正件在前，附件在后；③批復在前，請示在后；④原件在前，更正、補充在后；⑤印件在前，定稿在后。簽發(fā)稿和送達回證應當作為該文書材料的附件隨卷裝訂。二是頁碼編寫的規(guī)則。案件的文書材料經過系統(tǒng)排列后，應當逐頁編號。文書材料的頁碼應當使用阿拉伯數字，在有文字的每頁正面右上角、背面左上角編寫。卷宗封皮、卷內目錄、卷內備考表都不要編寫頁碼。三是書寫的要求。書寫的工具要用鋼筆或簽字筆，字跡要工整、清晰，如果有些證據用鉛筆書寫的，要將其復印后與原件一起入檔。

四是入檔紙張要求。紙張要求用A4紙，材

料上不能有訂書針等金屬物。要達到這一基本要求，應該根據不同情況進行處理：（1）對破損或者褪色的材料，要進行修補或復制；（2）裝訂部位過窄或者有文字的材料，要用紙加襯邊；（3）紙面過小的材料