建立公民個人信息制度的路徑選擇

個人信息在近年來逐漸成為了一個“網(wǎng)紅”詞匯，一方面是因為近年來幾起個人信息泄露導(dǎo)致的侵權(quán)案件引發(fā)了民眾的討論使得人們對于它的了解程度以及重要性的認(rèn)識程度逐漸提高；另一方面是由于信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)浸入了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之中，眾多企業(yè)單位為了提高經(jīng)濟(jì)效益對公民個人信息進(jìn)行收集、分析和利用，在使得人們的生活和工作都變的愈加的便利的同時也誘發(fā)了諸多的安全隱患。網(wǎng)絡(luò)信息和現(xiàn)代化通訊技術(shù)正在快速的發(fā)展中，依托著這種技術(shù)上巨大的發(fā)展?jié)撃?，“smartcity”（智慧城市）這一社會發(fā)展戰(zhàn)略在國際和國內(nèi)市場上都在不斷的建設(shè)和開展中，而這一戰(zhàn)略最關(guān)鍵的地方在于對如何公民個人信息進(jìn)行合理運(yùn)用和有效保護(hù)。武漢大學(xué)孔令杰博士認(rèn)為，個人信息隱私權(quán)并非僅是個人的私人權(quán)利，它是衡量個人同政府或企業(yè)和整個社會在資料和信息流轉(zhuǎn)上利益的尺子，是平衡個人的權(quán)益、資料使用人的正當(dāng)利益與公共利益的杠桿。[1]本文旨在通過對建立公民個人制度的研究，對我國公民個人信息的流通和保護(hù)提出建議。公民個人信息制度概述歷史的洪流不斷向前發(fā)展，不可避免的我們已經(jīng)從傳統(tǒng)型社會步入了信息化社會，經(jīng)濟(jì)信息、工業(yè)信息、政治信息都逐漸成為了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要資源。而人作為社會的組成，個人信息的重要價值更是不言而喻。公民個人信息的概念世界上其他國家普遍使用“個人資料”、“個人隱私”等方式表述個人信息。例如《德國資料保護(hù)法》第二條規(guī)定“個人資料是指凡涉及特定或可特定的自然人的所有屬人或?qū)偈碌膫€人資料?！庇队Y料保護(hù)法》第一條規(guī)定：“個人資料指可以直接或間接識別一個活著的人的所有資料，包括個人觀點的表達(dá)，個人意圖的表達(dá)等?！盵2]筆者認(rèn)為公民個人信息是指能夠用以直接或間接識別特定公民的全部數(shù)據(jù)資料的總和，它包括公開的部分和不公開的部分。在我國民法中設(shè)立一般人格權(quán)、隱私權(quán)用以保護(hù)不公開部分的個人信息，但卻忽視了公開部分的個人信息遭到濫用所造成的侵權(quán)問題，隱私與公民個人信息并不等同，用隱私權(quán)來保護(hù)個人信息的做法并不能達(dá)到保證個人信息被合理使用的效果。侵害公民個人信息行為的特征侵權(quán)行為具有多樣性截止到2018年初，就公安機(jī)關(guān)偵辦侵犯公民個人信息類犯罪已2236件起，更別談無法被刑事囊括的民事侵權(quán)案件。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的開放性，數(shù)據(jù)的大量性特點，公民個人信息可以被獲取的途徑和渠道更加多樣化；公民個人信息的收集、儲存、分析、流轉(zhuǎn)等多個環(huán)節(jié)都牽涉到泄露和濫用問題。符合規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)主體，精準(zhǔn)分析客戶的個人信息，以便提供更為高效和貼心的服務(wù)，來推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是公民個人信息的合理流通在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的良心助力。但同時也存在大量不守規(guī)范的市場主體，他們利用復(fù)雜多變的手段，濫用其掌握的公民信息從而侵害公民合法權(quán)益，減低公民對市場經(jīng)濟(jì)的信任。主要手段包括通過騷擾電話、騷擾短信等手段侵犯公民的安寧權(quán)；通過濫用個人信息，進(jìn)行銀行卡詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙、電信詐騙、綁架等侵犯公民人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益；通過泄露、販賣不為人知的個人信息，侵犯公民的隱私權(quán)。例如，在酒店、餐飲、旅館等人員聚集程度較高的公共場合，有一些免費(fèi)的無線網(wǎng)絡(luò)（WI-FI）、無線充電終端等，在提供免費(fèi)服務(wù)的同時惡意獲取用戶的個人信息，網(wǎng)絡(luò)使用痕跡，并在用戶不知情的情況下進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和行為痕跡分析，進(jìn)而以叛賣信息和投放廣告來獲取利益。再如，某些網(wǎng)絡(luò)平臺存在以要求用戶安裝客戶端為由綁定病毒插件從而進(jìn)行非法牟利。手段具有技術(shù)性和隱蔽性區(qū)別于傳統(tǒng)時代，信息化時代最大的特點就是網(wǎng)絡(luò)信息科技的廣泛運(yùn)用，誕生了琳瑯滿目的網(wǎng)頁、應(yīng)用軟件（APP）和小程序，在用戶進(jìn)行登記、注冊使用和瀏覽時它們便在不知不覺中采集記錄著客戶的網(wǎng)絡(luò)身份信息，行為習(xí)慣、消費(fèi)習(xí)慣等，通過后臺操作進(jìn)行打包販賣或是利用木馬病毒、非法授權(quán)等手段采集用戶的網(wǎng)上交易密碼或銀行卡信息。正是因為具有技術(shù)性的手段，使得掌握相關(guān)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的專業(yè)人員能夠輕易的惡意利用公民個人信息，但信息主體卻不易察覺，具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性。侵害權(quán)利難以救濟(jì)由于侵害手段的技術(shù)性和隱蔽性，也使得及時救濟(jì)成為難題。面對公民信息被侵犯的案件，信息主體往往并不知曉侵權(quán)人，再加上互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和開放性更是使得侵權(quán)人難以界定和辨認(rèn)，直接影響了法律救濟(jì)程序的進(jìn)行，為被侵權(quán)人獲取經(jīng)濟(jì)賠償或精神損害賠償增加了難度。建立公民個人信息制度的基本狀況從我國出臺各項法律制度和社會規(guī)范來看，公民個人信息保護(hù)和運(yùn)用制度并沒有建設(shè)完全。在現(xiàn)行有效的規(guī)章制度中，按照效力級別的不同進(jìn)行分類，關(guān)系到個人信息的法律有52部，行政法規(guī)42部，司法解釋50部，部門規(guī)章870部，團(tuán)體規(guī)定43部，行業(yè)規(guī)定171部，軍事法規(guī)規(guī)章有兩部[3]，但就社會效果來說，近年來個人信息的侵權(quán)案件并沒有得到有效的緩解，目前的法律規(guī)范并不能起到良好的規(guī)范和保護(hù)作用。最直觀的便是各類層出不窮的詐騙案件、騷擾電話和騷擾短信，這與我們的生活都息息相關(guān)，2018年8月21日，南都新業(yè)態(tài)法治研究中心聯(lián)合阿里巴巴集團(tuán)安全部發(fā)布的《2018網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)治理研究報告》指出，近年來，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給公民個人信息的安全帶來的挑戰(zhàn)愈加嚴(yán)峻，公開數(shù)據(jù)顯示，中國電信詐騙案每年以20%—30%速度快速增長。全年國內(nèi)約有6.88億網(wǎng)民因垃圾短信、詐騙信息、個人信息泄露等造成的經(jīng)濟(jì)損失估算達(dá)915億元。同時，公安部數(shù)據(jù)顯示，2017年全國公安機(jī)關(guān)累計偵破侵犯公民個人信息案件4911起，抓獲犯罪嫌疑人15463名。其中，僅2017年3月至7月，全國共偵破侵犯公民個人信息案件和黑客攻擊破壞案件1800起，抓獲犯罪嫌疑人4800名，查獲各類公民個人信息500億條。有研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為，2017年因個人信息泄露造成的經(jīng)濟(jì)損失已超千億，因網(wǎng)絡(luò)欺詐導(dǎo)致的損失接近5000億元。利用各種手段竊取、買賣個人信息從而獲得巨大非法利益已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)站的毒瘤，對公民個人信息安全，財產(chǎn)安全，社會秩序和國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安全穩(wěn)定產(chǎn)生了極為惡劣的影響。不可否認(rèn)《刑法修正案（九）》確立了侵犯公民信息罪，擴(kuò)大了犯罪對象，提升了法定刑，提高了犯罪打擊力度。這是在公法領(lǐng)域?qū)駛€人信息安全的保護(hù)力度做出的顯著提升，但這不應(yīng)當(dāng)成為保護(hù)個人信息不被濫用和侵犯的首選保護(hù)機(jī)制，一方面是因為公民個人信息更多具有的是人格和財產(chǎn)的屬性明顯是私領(lǐng)域的范疇，首先在私法領(lǐng)域給與公民個人信息更多的關(guān)注和保護(hù)更為符合權(quán)利性質(zhì)；另一方面是因為刑法嚴(yán)苛的入罪條件和程序要求，使得侵犯信息案件的救濟(jì)成本提升，救濟(jì)的及時性也無法得到滿足，這不符合我國大量公民個人信息被泄露和濫用帶來的巨大的保護(hù)挑戰(zhàn)。建立公民個人信息制度的必要性公民個人信息的重要性是辦伴隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸為人們所認(rèn)識的，個人信息的運(yùn)用限度和安全保障是該制度的核心。合理利用個人信息有利于推進(jìn)全球化進(jìn)展，也有利于市場經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展。在發(fā)達(dá)國家眼中個人信息看是重要的戰(zhàn)略資源，無論是為了國際貿(mào)易的發(fā)展還是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平的提升，在對公民個人信息進(jìn)行開發(fā)的同時必須注意建設(shè)個人信息制度，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)個人信息的合理流通利用這是符合我國社會發(fā)展的歷史要求的。但目前我國公民個人信息管理制度并不完善，使得管理者濫用其管理收集的個人信息，導(dǎo)致侵權(quán)案件頻發(fā)，影響中國在國際上的聲譽(yù)影響國際合作，還會使公民對社會的不信任感陡升，阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。建立公民個人信息制度是保障人格尊嚴(yán)的需要個人信息面臨的最大的安全隱患就是濫用個人信息系導(dǎo)致的販賣個人信息等侵權(quán)行為。信息主體對個人信息享有絕對的自決權(quán)，主要包括不被控制，不被欺騙和不被隱瞞等。不經(jīng)同意的流通、泄露個人信息便是對該項自決權(quán)的侵犯，現(xiàn)如今，我們發(fā)現(xiàn)個人信息被肆無忌憚的非法濫用，被任意的商品化，身份信息、家庭信息、聯(lián)系方式所有的一切都成為可被販賣的商品，這樣輕則會導(dǎo)致營銷性短信、郵件和騷然電話，浪費(fèi)公眾時間，侵犯安寧權(quán)；重則會導(dǎo)致隱私遭到窺探和監(jiān)控，使得人們在社會環(huán)境下逐漸的“透明化”，裸露在商品環(huán)境之下，很難言說作為社會人的人格尊嚴(yán)何在？建立公民個人信息制度是公民人身與財產(chǎn)安全的需要。個人信息作為一類重要的社會資源，涉及到公民工作、學(xué)習(xí)、生活的方方面面，它帶有著極大的個人特色和獨有的個人影響力，該特色或影響力的也許區(qū)別于社會公共，例如權(quán)威的身份信息或特有的肖像信息；也許存在于家庭之間例如子女、長輩的生存痕跡，他們無一例外的有著相當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)性利益。我們在肯定個人信息的利用為社會生活帶來便利的同時必須警惕濫用公民個人信息帶來的侵犯公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的情況。畢竟所有社會生活的前提都是人身及私有財產(chǎn)安全得到保障，人類建立社會、建立國家、讓渡權(quán)利的目的就是希望最大限度的保障安全，對個人信息的侵犯也是對安全權(quán)的侵犯。公民個人信息不僅承載著人格尊嚴(yán)的內(nèi)容，也包含了物質(zhì)利益的內(nèi)容。人身安全與財產(chǎn)安全是公民安全權(quán)的重中之重，是維護(hù)公民個人利益合法存續(xù)的保障，是公民的基本權(quán)利，是公民自由的基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建科學(xué)的個人信息體制就顯得尤為重要。建立公民個人信息制度是保障社會、金融秩序的需要公共的工作和生活、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和前進(jìn)都離不開對公民個人信息的利用，濫用個人信息隨之產(chǎn)生的一系列問題，不僅會干擾了公民的正常生活，也會對社會、金融秩序造成破壞。哲學(xué)家霍布斯主張人們通過訂立社會契約來結(jié)束社會的混亂狀態(tài)，建立國家，形成社會秩序。[4]個人信息的流通限度及安全問題在很大程度上是由于人們追逐不法經(jīng)濟(jì)利益而無視公民信息安全，擅自披露甚至出售個人信息，從而影響了社會秩序的穩(wěn)定。個人信息的安全如果無法得到充分保障，那么信息主體對于自己信息的流通將產(chǎn)生疑慮及不安。正常利用個人信息的企事業(yè)單位也會被社會負(fù)面報道所困擾，影響正常的經(jīng)濟(jì)及工作秩序?？梢灶A(yù)見在未來我國個人信息的流通及使用將變得更為頻繁，構(gòu)建公民個人信息制度是時代的需要，只有這樣才能滿足新型社會共安全管理的需要，實現(xiàn)社會秩序的平穩(wěn)安定。我國建立公民個人信息制度的可行性分析我國以人為本、依法治國的治國理念和方針為建立公民個人信息制度提供了土壤保證以人為本是依法治國的前提和基礎(chǔ)，也是我國政府的執(zhí)政原則，所謂以人為本就是把保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)作為一切工作的落腳點和根本點，不斷滿足因社會發(fā)展而不斷增多的人民的需求，保護(hù)好每個公民的正當(dāng)權(quán)益。全面依法治國是健全社會主義和諧社會的重要手段，依法治國就是要做到“有法可依、有法必依”，健全社會主義法治體系。在我國如此良好的法制環(huán)境之下，建立公民個人信息制度恰恰滿足了以人為本和依法治國理念的要求，為我國健全社會主義和諧社會提供了一份力量。如前所述，個人信息不僅有財產(chǎn)權(quán)屬性還有人格權(quán)屬性，其中包含著公民個人不為他人所知的隱私、行為習(xí)慣、醫(yī)療信息等，未經(jīng)同意的違法濫用不僅會使公民的財產(chǎn)權(quán)面臨危險，還是對公民人格權(quán)的侵犯，法治之下，每個人都必須成為人格權(quán)不被侵犯的完整的人，但同時我國現(xiàn)行有效的與個人信息有關(guān)的法律規(guī)范卻十分繁雜，即存在沖突又存在重復(fù)，無法形成體系，使國家機(jī)關(guān)治理個人信息侵權(quán)案件也變得無頭無緒，嚴(yán)重影響了執(zhí)法的質(zhì)量個效果，違背了依法治國中“有法可依、有法必依”的基本原則。又恰逢，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，人民的法律意識，對個人信息重要程度的認(rèn)識都有了明顯的提升，“以人為本、依法治國”的理念也深入人心，法制需求和維權(quán)需要都大大提升，公民個人信息制度在這一社會大環(huán)境下誕生是社會發(fā)展的必然選擇，也是歷史發(fā)展潮流的方向。建立統(tǒng)一的公民個人信息制度使保護(hù)個人信息在一國內(nèi)部明確化,使公民的個人信息權(quán)利變?yōu)橐豁椊^對權(quán)利，這更符合法治要求。由全國人大制定的法律規(guī)范除憲法外具有最高的法律效力，將公民個人信息保護(hù)制度的內(nèi)容部從法律的形式加以明確，給與企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)單位、其他組織、個人等主體一定的威懾力的同時確定保護(hù)制度，使得司法救濟(jì)也能及時、便利的進(jìn)行。國外的成功經(jīng)驗為我國建立公民個人信息制度提供了方向選擇在國際上對公民個人信息保護(hù)的研究從來不是一件新鮮的事情，對于歐盟、日本、美國、德國等研究較早的國家早就已經(jīng)形成了成熟而又穩(wěn)定的制度模式，例如美國行業(yè)自律的模式、日本統(tǒng)分結(jié)合的模式、歐盟的立法模式、德國的統(tǒng)一交叉立法模式。我國是成文法國家，同為成文法國家的德國的統(tǒng)一交叉立法模式最具有借鑒價值，因為其個人信息的保護(hù)體制比較完備，其涵的基本原則也較為完善。早在1977年，德國就已頒布了《個人資料法》，并在其中規(guī)定了公民個人信息保護(hù)的基本原則，包括直接原則、目的明確原則、公開原則、安全原則、限制原則等。德國的成功經(jīng)驗可成為我國建立公民個人信息系制度的藍(lán)本。四、建立我國公民個人信息制度路徑建議如前所述，公民個人信息是重要的戰(zhàn)略資源，對于個人信息的保護(hù)要做到未雨綢繆，我國應(yīng)當(dāng)建立符合國情的公民個人信息制度，由了立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一確定個人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，確立統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，有利于司法操作，增強(qiáng)法律的威懾力，對個人信息的保護(hù)做到未雨綢繆。具體來說，公民個人信息制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)包含兩個方面，分別的是信息的使用和信息的保護(hù)，該項制度的目的就是探尋這兩者的臨界點，讓信息和使用和保護(hù)都有全面的保障和合法的依據(jù)。公民個人信息制度的基本價值取向“法的目的價值最集中地體現(xiàn)著法律制度的本質(zhì)規(guī)定性和基本使命”[5]。在我國現(xiàn)行的與公民個人信息相關(guān)的規(guī)范制度大都沉浸在自己的領(lǐng)域里，雙方之間沒有統(tǒng)一的價值取向，這也是我國個人信息制度不夠完善的原因。構(gòu)建完善公民個人信息制度是涉及社會各個方面的系統(tǒng)工程，正義、自由、秩序、平等、效率等都應(yīng)是其追求的法律價值。但很明顯我國目前的價值取向不統(tǒng)一，例如，有些部門從安全價值出發(fā)，有些部門從效率價值出發(fā)，有些部門從秩序角度出發(fā)。當(dāng)然每個部門都有其職責(zé)權(quán)限，無法苛責(zé)各個部門全面的考慮全部的價值問題。但是價值取向問題也確實是公民個人信息制度制定的重要前提。根據(jù)人權(quán)保護(hù)及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行協(xié)調(diào)是解決價值沖突的最好辦法，這一看似極為簡單樸素的方法但在適用起來卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有想象中簡單，例如安全價值與自由價值就存在著明顯的價值沖突，為了絕對的安全要求所有個人信息數(shù)據(jù)的流通都經(jīng)過用戶的審查和同意，但這難以實現(xiàn)的，會阻礙個人信息的流通，而流通是市場經(jīng)濟(jì)的要求。在公民權(quán)利保護(hù)的立法中，更為偏向安全原則；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法中更為傾向自由原則。但兩個法律價值之前無論如何沖突，總會出現(xiàn)平衡點，這就要求我們根據(jù)社會情況做協(xié)調(diào)，正義與效率之間的平衡發(fā)展就是最好的例證。市場經(jīng)濟(jì)追求效率價值，從社會穩(wěn)定和個人權(quán)利的角度卻更為追求公正，兩者間存在著沖突，但經(jīng)過社會調(diào)解，我國理論實踐及實務(wù)界出現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念，將沖突很好的平衡了起來[6]。不盲目的保護(hù)個人信息而不忽視經(jīng)濟(jì)效率，正確劃定信息的運(yùn)用限度。筆者認(rèn)為在構(gòu)建公民個人信息制度時應(yīng)當(dāng)將安全價值作為出發(fā)點，將正義價值作為落腳點，這樣能夠確保構(gòu)建的法律制度為社會法律理念所接受，確保其執(zhí)行力。公民個人信息制度構(gòu)建的基本原則在公民個人信息制度的構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)確立何種基本原則是非常重要的，因為基本原則是整個法律制度的指引，體現(xiàn)了其最本質(zhì)的價值取向。齊愛民教授和周漢華教授對在其編著的專家意見稿中對基本原則均有較為清晰的闡述，齊愛民教授認(rèn)為基本原應(yīng)當(dāng)包括知情同意原則、限制利用原則、完整原則、安保原則和目的明確原則；周漢華教授認(rèn)為基本原則應(yīng)當(dāng)包括合法原則、質(zhì)量原則、安全原則、利用平衡原則、職業(yè)限制原則和救濟(jì)原則[7]。筆者認(rèn)為在制定基本原則時應(yīng)當(dāng)將個人信息保護(hù)的重點放在合理限制和順利流通兩方面進(jìn)行，一方面是因為這一側(cè)重點是大陸法系國家的通常做法，而我國有著大陸法系的立法傳統(tǒng)，采用上述保護(hù)重點符合我國的立法傳統(tǒng)；另一方面是因為這一側(cè)重點的安排符合我國市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要，市場經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的健康發(fā)展是我國綜合發(fā)展的剛需。具體應(yīng)當(dāng)采取何種何種基本原則，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)包括安全原則、有限使用原則和特殊保護(hù)原則。首先，安全原則是指在個人信息的儲存、流轉(zhuǎn)、分析等各個環(huán)節(jié)，個人信息的擁有者或處理者必須擁有保證整個過程絕對安全的能力，確保個人信息處于可控的范圍內(nèi)，從而杜絕不法分子通過木馬、黑客等技術(shù)手段或其他方式非法竊取信息，使得個人信息的安全處于極度不確定的狀態(tài)；其次，有限使用原則是指對不同的類型的個人信息的保護(hù)手段和程度做出區(qū)分，從而使個人信息按照不同的類別在使用的方向、方式和次數(shù)上做出不同的限制，確保在保障公民個人信息安全的同時不影響信息作為一種資源的市場經(jīng)濟(jì)上的使用和流通；最后特使保護(hù)原則，這也是歐洲理事會對信息提出的保護(hù)原則，這一原則旨在對不同主體做出不同程度的保護(hù)要求，例如對未成年人群體、患有特殊疾病和病人群體等特殊弱勢群體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其各類信息的保護(hù)力度，以保障他們的人格尊嚴(yán)；再如公務(wù)員群體，公眾人物等，由于這類職業(yè)承擔(dān)了一定的社會責(zé)任，對于他們的信息的保護(hù)力度又應(yīng)有所不同，以確保社會監(jiān)督發(fā)揮作用。（三）公民個人信息的類型化管理對公民個人信息類型化管理是信息保護(hù)制度中不可或缺的環(huán)節(jié)，它能對信息的流通和使用進(jìn)行有效合理的規(guī)制，在保護(hù)個人信息的同時也不因噎廢食促進(jìn)和保障公民個人信息的運(yùn)用。就類型化的管理如何具體操作，如何合理的劃定公民個人信息運(yùn)用限度范圍而言，由于個人信息的種類以及載體的多樣性，采取一刀切的方式難以就該問題做出符合社會發(fā)展趨勢的規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對個人信息就公開程度的不同、私密程度的不同、財產(chǎn)屬性顯著程度的不同、日常生活重要程度的不同，做出等級分類，并按照該分類在公民權(quán)利、社會秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共安全等角度權(quán)利平衡，分別制定不同的信息運(yùn)用和流通限度。例如，公民個人身份信息、家庭成員組成等信息內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從公共安全的角度出發(fā)允許公安等偵查機(jī)構(gòu)保存、流通、有條件查詢，同時出于公民權(quán)利的考慮應(yīng)當(dāng)禁止除此之外的一切機(jī)構(gòu)組織擅自調(diào)查、保存、流通及進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，對違反上述規(guī)定的組織機(jī)構(gòu)無論是否因此造成嚴(yán)重后果都應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行處罰；再如，公民的就醫(yī)等信息，該類信息應(yīng)當(dāng)被定義為最為隱秘的信息，這關(guān)于公民人格尊嚴(yán)的信息，除醫(yī)療機(jī)構(gòu)留存歸檔之外，禁止被保存?zhèn)鞑?；再如，餐飲、購物、出行、娛樂電影等信息，沒有其他信息那么高的私密性和穩(wěn)定性，通常會伴隨著消費(fèi)者的日常心情狀態(tài)、季節(jié)更替而變換具有即時性和開放性，因此對該類信息應(yīng)當(dāng)允許市場經(jīng)濟(jì)主體在消費(fèi)者授權(quán)的情況下進(jìn)行數(shù)據(jù)整合分析，為公民提供更為精準(zhǔn)服務(wù)，使生活更為便捷和舒適，這類信息被用于商業(yè)是生活智慧化和便捷化的重要方式，當(dāng)然，該類信息仍然是個人信息，因此商業(yè)使用的限度范圍也不能被無限的寬容，應(yīng)當(dāng)禁止任何組織和個人出于其他目的分析計算該類數(shù)據(jù)信息，應(yīng)當(dāng)賦予市場經(jīng)濟(jì)主體對其收集的信息進(jìn)行保管和適時銷毀的法律義務(wù)。總的來說，對公民個人信息運(yùn)用限度的規(guī)制應(yīng)當(dāng)從兩個方面考慮，第一，對公民個人信息按照各類保準(zhǔn)進(jìn)行分類，確保其在某一領(lǐng)域被使用的同時卻泄露在另一領(lǐng)域范疇，造成濫用，影響公民信任度，破壞信息市場；第二，對違反相關(guān)信息保護(hù)規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)采取類似于刑法中“行為犯”的制裁方式，即有行為就制裁，而無需等其發(fā)生嚴(yán)重后果，我國目前的信息保護(hù)制度之所以沒有能發(fā)揮到理想的效果，就是因為對破壞信息信任度的行為制裁的過于滯后，法律保護(hù)的不及時性是這一制度的不足之一。（四）制定專門的公民個人信息法齊愛民教授和周漢華教授就構(gòu)建獨立統(tǒng)一的公民個人信息法分別編著過專家意見稿，各位學(xué)者均提出制定專門的公民個人信息法并不是跟隨潮流的隨意之舉，而是因為制定專門的成文法對規(guī)制和保護(hù)公民個人信息有著得天獨厚的優(yōu)勢。首先，一部成文法的建立有助于提升國民即信息主體的安全意識。在現(xiàn)實社會中，公民對其個人信息的保護(hù)意識比較淡薄，雖然通過相應(yīng)的宣傳，他們知悉了何為個人信息，了解了個人信息的重要價值，曾經(jīng)或正在被不法分子濫用個人信息侵害，但與此同時民眾對姓名、電話、住址、受教育程度、醫(yī)療情況、消費(fèi)習(xí)慣、生活習(xí)慣等信息泄露方面的容忍程度較高，甚至常有時會為了些許利益主動告知自己的信息，還認(rèn)為這是智能化發(fā)展所必須的權(quán)利讓步，他們知曉個人信息，卻不會保護(hù)個人信息。此外，當(dāng)侵犯個人信息權(quán)的案件發(fā)生后如何進(jìn)行有效維護(hù)與救濟(jì)民眾普遍處于模糊不清的狀態(tài)，面對紛繁復(fù)雜的規(guī)范，民眾無從下手自然便是模糊不清的。因此制定專門的成文法是對民眾最高效的普法方式以轉(zhuǎn)變民眾的思想，提高個人信息權(quán)利的保護(hù)意識。當(dāng)然權(quán)利意識是一個由淺至深的漸進(jìn)過程，包括權(quán)利認(rèn)知、權(quán)利主張、權(quán)利要求[8]我們不能要求一次性走完全部的路程，但制定專門的公民個人信息保護(hù)法是重要的里程碑。其次，建立專門的公民個人信息法可以增強(qiáng)國民信任度?！督?jīng)濟(jì)日報》在2018年指出，個人信息泄露可能造成信任危機(jī)。個人信息被頻繁泄露和盜用后造成的詐騙、騷擾等侵犯公民人身財產(chǎn)安全及安寧權(quán)的社會現(xiàn)象會導(dǎo)致社會信任感缺失，其危害性遠(yuǎn)超遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)意義上的侵權(quán)行為[9]。因公民忌憚信息泄露后的詐騙、騷擾信息，而將公安、法院、檢察院等司法行政部門的正常來電誤當(dāng)詐騙電話的現(xiàn)象屢見不鮮，這會嚴(yán)重阻礙司法行行政機(jī)關(guān)和公民高效良性的溝通，影響社會穩(wěn)定。此外，社會信任感的缺失還會對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成阻礙，若消費(fèi)者對市場主體正常的經(jīng)濟(jì)活動都懷著觀望、懷疑的態(tài)度，市場經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展必然會受到阻礙。制定專門的公民個人信息法讓國民有望遠(yuǎn)離“用隱私換取便利”的尷尬境地，從根本上扼制或有效減輕公民個人信息面臨的風(fēng)險。最后建立專門的公民個人信息保護(hù)法，可以為個人信息的合理使用提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并使個人信息在一國內(nèi)部具體化、明確化，避免零散的法律規(guī)范可能導(dǎo)致的沖突、矛盾的情況。第一，由全國人大制定的法律規(guī)范除憲法外具有最高的法