我國(guó)農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理的思考

我國(guó)農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理的思考摘要隨著我國(guó)財(cái)政收支管理改革的持續(xù)深入，農(nóng)業(yè)科研單位的預(yù)算績(jī)效管理模式發(fā)生了翻天覆地變化。作為提升農(nóng)業(yè)科研單位核心能力的創(chuàng)新投入，進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理研究具有重要意義。本文首先理論分析了國(guó)內(nèi)外關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理研究，總結(jié)預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)科研單位的實(shí)際情況，提出農(nóng)業(yè)科研單位進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的一些建議，以期為農(nóng)業(yè)科研單位提升預(yù)算效率及效益提供幫助。關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)科研單位；預(yù)算；績(jī)效管理1引言財(cái)政部于2009年印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)認(rèn)為隨著我國(guó)財(cái)政收支的規(guī)模越來(lái)越大，財(cái)政管理體制已經(jīng)逐漸阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端日益顯現(xiàn);意見(jiàn)認(rèn)為財(cái)政管理應(yīng)朝著精細(xì)化的方向發(fā)展，在合法和合規(guī)的前提下，更加注重預(yù)算績(jī)效的管理，提高預(yù)算資金的使用效益。2013年召開(kāi)的黨的十八大會(huì)議也提出財(cái)稅改革的目標(biāo)是提高預(yù)算資金的“效率”。2014年的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》和2015年的國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》則提出實(shí)行全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算管理制度，更有效地發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的積極作用。農(nóng)業(yè)科研單位作為農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的生力軍，已經(jīng)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn);同時(shí)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)投入比例顯著增加，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)將引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新常態(tài)。但是，隨著創(chuàng)新投入的增加，社會(huì)公眾也增強(qiáng)了對(duì)創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行效益的關(guān)注。因此研究我國(guó)農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。2預(yù)算績(jī)效管理的理解預(yù)算績(jī)效管理是二十世紀(jì)中期興起的一種較為先進(jìn)的預(yù)算管理制度。先后在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家得到普遍應(yīng)用，并取得良好的效應(yīng)。預(yù)算績(jī)效管理就是把績(jī)效管理的思想融入到預(yù)算管理當(dāng)中，它應(yīng)和預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)管和反饋等一起組成完整的預(yù)算管理［1］。它是一種全過(guò)程的預(yù)算管理，其把績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及反饋應(yīng)用等有機(jī)結(jié)合起來(lái)的管理模式。財(cái)政部認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理是將目前的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績(jī)效融入一體，是政府績(jī)效管理的主要組成部分。要具有預(yù)算績(jī)效管理理念，加深對(duì)其理解，需要進(jìn)一步明確與預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的一些概念［2］。預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效管理是把績(jī)效理念貫穿于預(yù)算管理的全過(guò)程，而績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)是評(píng)價(jià)，是預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)估;兩者范圍不一樣;但是，兩者之間具有緊密的聯(lián)系。預(yù)算績(jī)效管理是隨著財(cái)政體制改革逐漸被提出的，但其核心就是績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，主要體現(xiàn)在事后;而預(yù)算績(jī)效管理則是預(yù)算的全過(guò)程包括事前、事中和事后［3］。預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，預(yù)算管理逐漸暴露出一些不足之處，如傳統(tǒng)的預(yù)算管理注重資金的分配，而對(duì)預(yù)算資金的具體使用缺乏相應(yīng)的管理措施［4］;而預(yù)算績(jī)效管理則是在借鑒傳統(tǒng)預(yù)算管理的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)科學(xué)化，精細(xì)化的管理方法，更加注重預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用，并以評(píng)價(jià)結(jié)果作為后續(xù)預(yù)算的依據(jù)［5］。預(yù)算績(jī)效管理屬于預(yù)算管理的范疇，它是預(yù)算管理的深化，根植于預(yù)算管理，隨預(yù)算管理環(huán)境的變化而改變;而預(yù)算管理是其基礎(chǔ)，預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)性的提高為預(yù)算績(jī)效管理奠定了基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)。預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)都屬于政府績(jī)效管理范疇，最終目的都是提高預(yù)算資金的使用效益?？?jī)效審計(jì)是由獨(dú)立的第三方人員，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此判斷資金運(yùn)用的合法性、合規(guī)性;它是一種事后的監(jiān)督外部行為［6］。預(yù)算績(jī)效管理是一種內(nèi)部的全過(guò)程管理。3預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)的發(fā)展為了適應(yīng)我國(guó)財(cái)政體制改革的需要，在借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理也在不斷地進(jìn)行改革，并逐步得到完善。預(yù)算管理的發(fā)展主要經(jīng)歷以下幾個(gè)階段:3.1改革開(kāi)放到分稅制改革在此階段政府為了盤活國(guó)有企業(yè)，提高企業(yè)效益，提出了“放權(quán)讓利”的預(yù)算制度。在分配關(guān)系上出臺(tái)“減稅讓利”政策。這一時(shí)期的預(yù)算制度初步呈現(xiàn)出向公共財(cái)政演進(jìn)的序幕，為預(yù)算績(jī)效管理奠定了初步基礎(chǔ)。3.2確立到公共財(cái)政預(yù)算這一時(shí)期，我國(guó)預(yù)算管理制度進(jìn)行了較大改革，開(kāi)始走向機(jī)制和制度創(chuàng)新之路［7］。在一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，財(cái)政預(yù)算支出逐步退出，轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，開(kāi)始加大對(duì)公共產(chǎn)品和領(lǐng)域的預(yù)算投入，這些改革使預(yù)算支出效應(yīng)的評(píng)價(jià)成為可能，預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始顯現(xiàn)。3.3公共財(cái)政預(yù)算至今隨著公共財(cái)政框架的完善，預(yù)算管理也進(jìn)行了深入改革，預(yù)算管理由收入管理逐漸轉(zhuǎn)向支出管理，預(yù)算績(jī)效管理成為未來(lái)預(yù)算管理改革的必經(jīng)之路［8］。2003年的中央工作會(huì)議明確提出要進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，建立現(xiàn)代預(yù)算管理機(jī)制;隨后預(yù)算管理改革逐漸加快，改革要求更加注重產(chǎn)出結(jié)果和效益，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)促進(jìn)預(yù)算管理，以此建立高效、規(guī)范、透明的財(cái)政體系。經(jīng)過(guò)幾十年的改革開(kāi)放，預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)實(shí)踐中不斷發(fā)展，逐漸形成了具有中國(guó)特色的預(yù)算管理制度。4我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革4.1部門預(yù)算改革傳統(tǒng)預(yù)算形式下，經(jīng)費(fèi)按照不同資金性質(zhì)進(jìn)行切塊管理，資金使用可能出現(xiàn)交叉和重復(fù)現(xiàn)象。財(cái)政部于2000年推出了部門預(yù)算改革，形式上是綜合預(yù)算，以部門為單位將所有支出編制到一本賬中，統(tǒng)一上報(bào);同時(shí)，改變以往做法，實(shí)行項(xiàng)目支出管理;程序上實(shí)行“二上二下”;在項(xiàng)目管理上，實(shí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，以提高預(yù)算資金的使用效益。4.2國(guó)庫(kù)集中收付改革針對(duì)預(yù)算執(zhí)行方面財(cái)政部提出了國(guó)庫(kù)集中收支改革，并從2002年開(kāi)始在中央38個(gè)部門推行該改革。將原來(lái)的預(yù)算資金撥付給各單位，由各單位自主決定使用范圍，轉(zhuǎn)變成直接撥付給用款單位，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金使用到付效率;加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金執(zhí)行的監(jiān)管，資金使用情況被財(cái)政部門實(shí)時(shí)掌握，財(cái)政部門對(duì)資金使用中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象能及時(shí)給予糾正，對(duì)于公務(wù)員，實(shí)行了公務(wù)卡結(jié)算制度，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算資金使用的合理合法［9］。目前，我國(guó)省、市、縣基本實(shí)行了國(guó)庫(kù)收付制度。4.3政府采購(gòu)制度改革預(yù)算管理改革另一方面就是政府采購(gòu)制度改革。我國(guó)采購(gòu)制度改革從1996年開(kāi)始，其中2003年的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的實(shí)施，標(biāo)志著政府采購(gòu)法治化進(jìn)程的開(kāi)始。采購(gòu)法實(shí)施后，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，資金節(jié)約明顯。政府集中采購(gòu)可以充分利用規(guī)模效應(yīng)，使采購(gòu)過(guò)程更加透明，減少腐敗的發(fā)生，提高采購(gòu)的效益。部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)直接收支和政府采購(gòu)三者在實(shí)踐中相得益彰［10］。4.4收支兩條線改革1990年，黨中央、國(guó)務(wù)院首次提出“收支兩條線”財(cái)政管理制度［11］。收支兩條線有利于減少坐收坐支現(xiàn)象的發(fā)生，由執(zhí)收方根據(jù)法律法規(guī)公平行使其職能，所收資金上繳財(cái)政，由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一根據(jù)各單位需要開(kāi)支;執(zhí)收單位的支出和收入不再掛鉤。5預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題我國(guó)農(nóng)業(yè)科研單位是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的主要載體，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重視以及創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，其財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入大幅增加。各農(nóng)業(yè)科研單位基本上都對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行了有益探索;但是仍然處于初始階段，依然存在著預(yù)算管理意思不強(qiáng)，管理手段有限，執(zhí)行力度不夠等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重阻礙預(yù)算績(jī)效管理制度的實(shí)施。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理存在以下問(wèn)題:5.1對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度不夠雖然政府對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位創(chuàng)新的投入持續(xù)增加，但是各單位爭(zhēng)取預(yù)算資金卻是競(jìng)爭(zhēng)性的，一旦某一單位或者課題負(fù)責(zé)人獲得立項(xiàng)，在后續(xù)的資金運(yùn)用上則較為隨意［12］。預(yù)算績(jī)效管理將流于形式，單位負(fù)責(zé)人及課題組成員認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理屬于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，自身的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng);普遍重視項(xiàng)目的申請(qǐng)，忽視后期預(yù)算的執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算資金不能夠產(chǎn)生應(yīng)有效益。且在不同地區(qū)，政府和科研單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度迥異。單位內(nèi)部各部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，認(rèn)為執(zhí)行是項(xiàng)目組和財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，與自己沒(méi)有多大關(guān)系［13］。5.2預(yù)算編制不夠科學(xué)化和精細(xì)化預(yù)算績(jī)效管理要求預(yù)算編制科學(xué)化和精細(xì)化，編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，良好的編制才能得以有效執(zhí)行。而目前農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算編制工作較為守舊，基本依據(jù)前期編制情況，而對(duì)出現(xiàn)的新問(wèn)題卻沒(méi)有考慮到［14］。在項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)，由于編制工作的不夠精細(xì)，往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算相差較大，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的執(zhí)行。5.3預(yù)算沒(méi)有得到有效執(zhí)行執(zhí)行不力的原因主要有以下幾個(gè):(1)單位負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不夠重視，認(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)申請(qǐng)下來(lái)，資金已到賬，至于后續(xù)項(xiàng)目的執(zhí)行卻關(guān)心甚少，一般都會(huì)出現(xiàn)開(kāi)始時(shí)項(xiàng)目執(zhí)行較為隨意緩慢，到后期項(xiàng)目執(zhí)行才提上日程。(2)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目一般周期較長(zhǎng)，跨年度、區(qū)域，如果編制不夠科學(xué)和詳細(xì)，前期準(zhǔn)備工作沒(méi)有做好，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展滯后。(3)項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)由于沒(méi)有嚴(yán)格行為準(zhǔn)則，可能存在某一階段超額開(kāi)支，追加預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，短期內(nèi)無(wú)預(yù)算狀態(tài)。5.4農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理輔助機(jī)制不完善預(yù)算績(jī)效管理的有效實(shí)施需要眾多配套設(shè)施支撐，但是目前農(nóng)業(yè)科研單位配套措施不完善，存在諸多問(wèn)題［15］。(1)農(nóng)業(yè)科研單位作為事業(yè)單位沒(méi)有建立權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，核算基礎(chǔ)還是收付實(shí)現(xiàn)制，而收付實(shí)現(xiàn)制存在不足之處。(2)農(nóng)業(yè)科研單位的財(cái)務(wù)報(bào)表和績(jī)效報(bào)告沒(méi)有普遍實(shí)施，因此難以準(zhǔn)確評(píng)估預(yù)算績(jī)效的情況。(3)激勵(lì)機(jī)制不完善，預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出結(jié)果，對(duì)那些能夠資金使用效率，產(chǎn)生社會(huì)效益的責(zé)任人應(yīng)給予相應(yīng)的激勵(lì)，而目前激勵(lì)機(jī)制不夠完善項(xiàng)目一旦立項(xiàng)，資金一旦到達(dá)，對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的重視程度就不夠［16］。6預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施6.1農(nóng)業(yè)科研單位要全員提高預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)作為農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的主要載體，農(nóng)業(yè)科研單位負(fù)責(zé)人要增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)班子要充分研究本單位預(yù)算編制問(wèn)題，統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算編制的各項(xiàng)工作，制定規(guī)章制度嚴(yán)格要求預(yù)算按照規(guī)定得以執(zhí)行。業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算編制主體，擯棄預(yù)算屬于財(cái)務(wù)部門的思想，財(cái)務(wù)部門只是協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)信息咨詢和各種數(shù)據(jù)匯總上報(bào)工作;業(yè)務(wù)部門要根據(jù)本部門的情況，做好前期調(diào)研，評(píng)估經(jīng)費(fèi)預(yù)算。單位全體員工也要強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)度。6.2做好項(xiàng)目實(shí)施的準(zhǔn)備工作在預(yù)算編制時(shí)，要根據(jù)各項(xiàng)目的具體特征，提前做好項(xiàng)目執(zhí)行的各項(xiàng)準(zhǔn)備，以免影響整體項(xiàng)目執(zhí)行的進(jìn)度。在項(xiàng)目“一下”后，要立即整合各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員開(kāi)展項(xiàng)目執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作，及時(shí)確定項(xiàng)目細(xì)節(jié)，科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制，特別是在編制預(yù)算時(shí)要做到科學(xué)化和精細(xì)化。6.3強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理預(yù)算編制的再完美，如果得不到良好的執(zhí)行，也達(dá)不到預(yù)算目標(biāo)。農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理存在的一大問(wèn)題就是“重申請(qǐng)、輕管理”，預(yù)算一旦獲得批準(zhǔn)，后期的執(zhí)行沒(méi)有一套嚴(yán)格的程序和評(píng)價(jià)系統(tǒng)確保預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行較為隨意。所以，在編制預(yù)算時(shí)，一定要責(zé)任到人;同時(shí)，政府部門或者各單位要制定預(yù)算績(jī)效管理法律法規(guī)，如:預(yù)算法、績(jī)效評(píng)價(jià)制度、審計(jì)法、薪酬激勵(lì)制度等，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性，對(duì)沒(méi)有完成預(yù)算的單位或者個(gè)人要有一定的懲罰措施。良好的執(zhí)行離不開(kāi)監(jiān)督，要使預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效監(jiān)督融為一體，發(fā)揮監(jiān)督的獨(dú)特作用。6.4完善績(jī)效結(jié)果反饋績(jī)效結(jié)果是預(yù)算執(zhí)行情況的進(jìn)行評(píng)價(jià)后，所形成的反映實(shí)際績(jī)效情況的結(jié)論。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是為了使用;所以，(1)要提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量，評(píng)價(jià)對(duì)象要認(rèn)可此結(jié)果，才能保證其可行性;完善評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)方法，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，形成合理可行的評(píng)價(jià)報(bào)告。(2)強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，評(píng)和用要結(jié)合，以此來(lái)明確責(zé)任，