公共管理學課件

公共管理的理論發(fā)展●公共行政、公共管理的歷史演進過程及其理論流派●公共管理與公共行政的聯(lián)繫與區(qū)別●管理主義取向與憲政主義取向的理論內容與代表人物●公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務理論和公共治理理論的主要內容21342.1公共行政理論的演進2.1.1公共行政理論的初創(chuàng)19世紀末20世紀初,資本主義已進入了上升階段,隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展,社會公共事務日益增多,政府的職能不斷擴大,而且更加復雜、更加困難威爾遜認為,當時的美國僅就文官制度進行改革是不夠的威爾遜提出應在對政治與行政這兩個概念進行正確區(qū)分的基礎上將公共行政理論從政治學中分離出來，進行專門的研究“行政學研究的目標，在于首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔什么任務,其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務”“行政學的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性實踐的混亂和浪費中拯救出來,并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理”2.1.1.2韋伯的官僚制理論從組織體制的角度為公共行政理論之傳統(tǒng)形態(tài)的公共行政學的創(chuàng)立提供了理論框架?！靶姓芾戆嘧訉y(tǒng)治者（或統(tǒng)治者們）的服從，可能純粹出自習俗，或者純粹由於情緒，或者受到物質利害關係，或者受到思想動機（價值合乎理性）的約束。這類動機在很大程度上決定著統(tǒng)治的類型。”區(qū)分了“神秘化組織”“傳統(tǒng)組織”“合理化合法化組織”三種不同的組織形態(tài)韋伯認為,作為一種理想的行政組織形式,“官僚制”具有以下基本特徵:（1）合理的分工。（2）層級節(jié)制的權力體系。（3）依照規(guī)程辦事的運作機制。（4）形式正規(guī)的決策文書。（5）組織管理的非人格化。（6）適應工作需要的專業(yè)培訓機制。（7）合理、合法的人事行政制度。2.1.1.3泰勒的科學管理理論科學管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率，而要提高勞動生產(chǎn)率,就必須在企業(yè)推行“科學管理”,包括實行預先計劃用科學的方法挑選工人對工人進行科學教育和培訓以使他們掌握標準化的操作方法,使用標準化的工具、機器和材料,在標準化的作業(yè)環(huán)境中完成經(jīng)測算規(guī)定的工作定額管理部門和工人之間保持密切友好的合作關系在泰勒提出科學管理理論不久，不僅美國政府將其提供的科學原理和方法應用於政府的行政管理，精簡政府、調整機構，促進了政府工作的改革,提高了行政效率,而且有許多行政管理研究者也開始重視通過科學管理來解決政府行政效率的問題。2.1.2公共行政理論的建構2.1.2.2古利克和厄威克的科學化公共行政原則相關的工作應該作為一個單元來完成所有的機構應該合并成一些部門每一個單元的行政工作都應該由單獨的一個根據(jù)能力、專業(yè)知識和經(jīng)驗選舉產(chǎn)生的負責官員來指揮部門領導的權力與其責任應該相稱每一個大部門的領導都應該有一個負責工作評估的參謀機構每一種職能的責任都應該歸屬于一個具體明確的官員應該減少民選官員的人數(shù)委員會不應該用于行政工作，它們只應該承擔準立法職能和準司法職能所有的行政工作都應該由單一的首長來領導,這個單一的行政首長應該由選民或選民代表直接選舉產(chǎn)生并且對他們負責行政首長應該有權任命和免除部門領導的職務并且有權指揮他們的工作行政首長應該有一個研究參謀機構來匯報各部門的工作和探究更好的工作方法古利克認為行政改革應該遵循以下指導原則2.1.2公共行政理論的建構2.1.2.2古利克和厄威克的科學化公共行政原則厄威克看來,下列原則對於行政組織的管理都具有普遍適用性:目標原則。人員與組織結構相適應的原則?！耙蝗斯芾怼痹瓌t?！皩I(yè)參謀和一般參謀”共存的原則?！笆跈唷痹瓌t?！柏煓嘞喾痹瓌t。明確性原則2.1.2.1懷特的系統(tǒng)化公共行政理論行政具有共性,“行政為單一之程式,無論何處所見到之重要特質,均大體相同”管理是公共行政學的實踐基礎,“行政之研究應始自管理之基礎,而不宜始自法律之依據(jù)”公共行政是科學,是實踐的技術，即“行政在大體上,仍系一種技術,但於轉變之為一科學之重要趨勢上,極端重要”公共行政十分重要,“行政業(yè)已成為,且將繼續(xù)為現(xiàn)代政府問題之中心”公共行政學才在他手中真正贏得了作為一門獨立學科的地位，該書也被公認為世界上第一本公共行政學教科書和公共行政學正式誕生的標誌2.1.2公共行政理論的建構提出了建立公共行政學理論體系的四個基本假定。2.1.2.3福萊特的動態(tài)化公共行政理論她指出,群體生活能使人產(chǎn)生出一種強烈的情感,因而人在群體中的思想和行動,無法再由自己控制。對人的研究還反映在她對權威問題的看法上,她認為人都是很敏感的,只有在環(huán)境的邏輯和事實的需要下,才肯接受權威。萊特的興趣主要集中在組織運作的一般問題上,其中最基本的兩個問題是:你想讓人們做的是什么?如何科學地對人們的工作和社會交往給予控制和引導?2.1.3公共行政理論的轉型西蒙對傳統(tǒng)行政學理論的批判主要是從所謂的“行政原則”和“政治行政”二分法這兩個方面進行的。西蒙認為，從決策與執(zhí)行的觀點來區(qū)分政治與行政并不妥當，因為行政也必須做決策。西蒙認為:“在一門科學能夠創(chuàng)立原則之前，首先必須具備某些概念……因此，公共行政學理論的首要任務就是要建立一系列能夠從理論角度描述行政問題的概念?！彼x定“決策”作為基本的概念框架來研究公共行政學2.1.3.1西蒙的批評與公共政策學派的出現(xiàn)2.1.3.2沃爾多的批評與新公共行政學的勃興第一，沃爾多認為，傳統(tǒng)行政學的“政治行政”二分法，無論是作為一種對現(xiàn)實的描述，還是作為一種對行政行為的規(guī)定，都是不恰當?shù)摹５诙?，沃爾多也批評了傳統(tǒng)行政學的組織範式。他不僅批評了傳統(tǒng)組織理論的理性主義傾向，而且還指出傳統(tǒng)行政學過分地強調了組織之間的共性或所謂的原則。第三，沃爾多還反對傳統(tǒng)行政學家過於重視效率的做法。新公共行政學包括以下基本內容1．對傳統(tǒng)公共行政學“效率至上”觀的反思和批判2．對社會公平價值觀的提倡3．對傳統(tǒng)“政治行政”二分法的突破4．對動態(tài)、開放組織觀的強調2.2.1公共選擇理論2.2.1.1經(jīng)濟人的人性假設與公共選擇人是理性的自利主義者。一方面，任何個人，不論他是購買商品的消費者，還是提供商品的生產(chǎn)者，或者是某一政治團體的領袖，他的行為動機都是自利的，時刻關注的是自身的利另一方面，在行動上，他又是理性的，能夠最充分地利用他所能得到的來最大化自身的利益。公共選擇被解釋為“對非市場決策的經(jīng)濟學研究”2.2現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展2.2.1.2政府規(guī)模擴張與公共選擇一是隨著社會的發(fā)展，為了保證市場機制發(fā)揮作用所必需的社會“環(huán)境條件”，完善法律規(guī)章以及維護社會秩序的要求也將隨之遞增。二是隨著社會的發(fā)展，政府從事物質生產(chǎn)的經(jīng)濟活動越來越多，隨著勞動生產(chǎn)率的提高，規(guī)模較大的企業(yè)較之規(guī)模較小的私營企業(yè)更具優(yōu)勢，這一發(fā)展促進了政府對生產(chǎn)領域的介入。三是隨著社會的發(fā)展，社會對公共物品或勞務需求相應增加，而這些活動只有通過政府來提供才能最經(jīng)濟馬斯格雷夫和羅斯托則從經(jīng)濟發(fā)展階段的角度分析了政府支出和政府職能擴張的原因。1．瓦格納、皮考克和維斯曼以及馬斯格雷夫和羅斯托的解釋瓦格納2．帕金森定律帕金森定律揭示了政府機構不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作。”用數(shù)學方式說明帕金森定律為：在任何一個實際上處于和平時期的行政部門中，可以預料其工作人員將按照下列公式增加：X=2Km+LN不管政府機構的工作量是否增加，其工作人員和工作機構的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長。有關解決問題的主張包括：組織類型的理性選擇。市場機制與個人選擇。分權化。公共服務組織小規(guī)?；Ｗ杂苫?。3．公共選擇2.2.2新公共管理理論

胡德將新公共管理的內涵及特徵概括為（1）向職業(yè)化管理的轉變；（2）標準與績效測量；（3）產(chǎn)出控制；（4）單位的分散化；（5）競爭；（6）私人部門管理的風格；（7）紀律與節(jié)約哈伯德(M.Hubbard)將新公共管理歸納為十大方面：（1）主管的戰(zhàn)略角色和戰(zhàn)略管理實踐的強化；（2）從行政到管理的重點轉移（3）人事權由中央人事部門向部門主管的轉移，（4）政策制定和執(zhí)行的分離（5）績效工資制；（6）改善財務管理，強化財務控制；（7）以組織規(guī)劃和評估的形式（9）追求高質量和高標準的顧客服務；（10）改變傳統(tǒng)的組織文化，建立新的“心理契約”管理的自由化和市場化是新公共管理蘊含的兩大基本理念。2.2.3

新

公

共

服

務

理

論1.政府的職能是服務而不是掌舵2.公共利益是目標而非副產(chǎn)品3.在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性4.為公民服務，而不是為顧客服務5.責任并不簡單6.重視人，而不只是重視生產(chǎn)率7.公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要主要思想2.2.4公共治理理論伴隨著西方福利國家出現(xiàn)的管理危機和市場與等級制的調解機制發(fā)生的危機，以及公民社會的不斷發(fā)育和眾多社會組織集團的迅速成長而出現(xiàn)了一種新型的公共管理理論，即公共治理理論。2.2.4.1公共治理理論的興起施羅德把“新治理”作為推行新政治的一個主導概念，其背後的含義是：國家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過自己的行動解決所有問題了，要從新的角度出發(fā)，推行新治理，而新治理的核心是“公民社會”2.2.4.2治理的含義第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。第二，公共管理的責任邊界具有相當?shù)哪：缘谌嘣墓补芾碇黧w之間存在著權力依賴和互動的夥伴關係。第四，治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基於夥伴關係進行合作的一種自主自治的網(wǎng)路管理。治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)路管理中扮演著“元治理”角色。治理是一種公共管理活動、過程和方式，它包括必要的公共權威、管理規(guī)則、管理運行機制和管理方式2.2.4.3公共治理理論的內容本章小結1．公共管理理論的發(fā)展演進，既表現(xiàn)出公共行政與公共管理內在的發(fā)展演進規(guī)律，同時又受到外界環(huán)境條件的影響，從而使公共管理理論在不同的社會條件下具有不同的研究內容和重點，形成了不同的理論流派。公共管理理論的發(fā)展演進表現(xiàn)出從分立、爭鳴到交叉整合與滲透並在爭鳴中相互吸收的顯著特點。2．從知識發(fā)展的邏輯，研究公共管理理論發(fā)展與社會環(huán)境的關聯(lián)性，研究公共管理各種理論流派前後發(fā)展演進的規(guī)律，研究當代公共管理理論的主要焦點問題；從實踐驗證的邏輯，研究各種公共管理理論的貢獻與局限性，把握公共管理理論的發(fā)展趨勢。由此進行公共管理規(guī)範研究與實證研究。3．公共管理的發(fā)展演進過程表現(xiàn)出兩種不同的研究取向：一種是憲政主義取向，它秉承政治學和法學的傳統(tǒng)，關注民主、社會公平等價值，強調公共權力的制約和限制；另一種是管理主義取向，它秉承管理學和經(jīng)濟學的傳統(tǒng)，關注效率問題，強調公共行政的工具理性。通過學習，應分別列舉管理主義取向和憲政主義取向的代表人物及其理論觀點，並能加以分析評價。4．公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務理論和公共治理理論，既是當代公共管理理論的重要內容，又是西方各國公共管理改革的指導理論。關鍵術語管理主義憲政主義官僚制理論科學管理理論POSDCORB西蒙沃爾多之爭新公共行政學公共選擇理論新公共管理理論企業(yè)家政府理論公共治理理論新公共服務理論復習思考題1．分析公共管理與公共行政的聯(lián)繫與區(qū)別。2．分析評價新公共行政學理論的基本內容。3．分析評價企業(yè)家政府理論。4．分析評價新公共服務理論。5．分析評價公共治理理論。6．官僚組織理論是馬克斯·韋伯所宣導的一種理想的、完全建構在他對於“合法權威”觀念基礎之上的行政組織理論。有人認為官僚體制是與傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟體制相適應的組織形態(tài)，而不適應網(wǎng)路經(jīng)濟和資訊社會。（1）請具體分析官僚制度的特徵、優(yōu)點和缺點。（2）論述在網(wǎng)路經(jīng)濟和資訊社會條件下應如何發(fā)揮官僚制度的作用和改進官僚制度。7．案例分析題：請認真閱讀案例材料，然後按照要求分析並回答問題。有一位官員A認為自己已經(jīng)超負荷工作了，一般來說他有以下三種可能的解決方法：辭職；要求與官員B共同完成這項工作；要求增加兩名下屬人員C和D。可以推斷，官員A肯定會採用第三種選擇。如果辭職，就會失去晉升的機會和領取退休金的權利。如果將B作為自己的同級同事來共同負責這項工作，A實際上為自己增加了一個競爭對手，這也許會影響A的晉升。因此，A寧願要C和D作為助手，他們的地位低於自己。不僅如此，A還可以將工作分成兩類，分別讓C和D完成，而自己就可以作為協(xié)調C和D的唯一主宰，其所從事的工作也就可以更多地由操作性工作變?yōu)楣芾硇怨ぷ?。這裏有一點極為重要，即C和D是不可分割的。單獨使用C是不可能的，否則C就與A平分工作，這樣C與A的地位實際上就幾乎平等了，而這恰恰是A不願意看到的。由此看出，下級或助手必須是兩個或更多，他們由於擔心別人被提拔，所以會安分守己，服從上級。當有一天C感到工作太重時，A作為上司又會增派兩名助手E、F給C，以減輕其工作負擔。為了避免內部摩擦，A還得給D增派兩名助手G、H，因為C和D原本是同級的。當增加了E、F、G和H後，A的晉升幾乎是肯定的了。因此，不管政府機構的工作量是否增加，其工作人員的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長。問題：（1）歸納材料的主要觀點。（2）運用帕金森定律檢驗、分析上述材料反映的事實。

公共領導●公共領導的含義與作用●領導體制●領導方法、領導能力與領導方式4.1公共領導概述1．公共領導的含義公共領導是指公共組織的領導者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統(tǒng)御和指引的行為過程。2．公共領導的特點（1）公共領導者賴以發(fā)揮其領導作用的組織依托是公共組織或公共部門。（2）公共領導職權的公共性、服務性。（3）決策的“公斷性”。（4）公共領導的價值取向是公共利益。3．公共領導的作用（1）導向、統(tǒng)領的作用.（2）影響、表率的作用。（3）協(xié)調、溝通的作用。（4）迎接挑戰(zhàn)，引發(fā)變革的作用。4.1.1公共領導的含義和特點4.1.1.1領導的含義4.1.2西方領導理論的演進與新發(fā)展1．特質理論傳統(tǒng)的特質理論認為，天賦是一個人能否成為有效領導者或卓越領導者的根本因素。2．行為理論這種理論認為，真正決定一個人成為領導者的因素是他的行為三種領導方式理論。集權式領導,也稱權威式領導。民主式領導。放任式領導。4.1.2.1西方經(jīng)典領導理論4.1.2西方領導理論的演進與新發(fā)展（1）菲德勒的領導權變理論。（2）路徑目標理論。豪斯區(qū)分了四種領導風格：指導型領導。支持型領導。參與型領導。成就取向型領導。3.權變（或情景）理論領導＝f(領導者、被領導者、環(huán)境)4.1.2.2西方領導理論的新進展1．領導魅力理論豪斯認為，魅力型領導是指對下屬的情感產(chǎn)生深刻影響的領導者，下屬不僅把他們當作上級看待，而且把他們當作一個英雄或楷模式人物。2．交易型和變革型領導理論在變革型領導中，領導幫助員工開闊眼界，鼓勵下屬為了組織的利益而超越個人的利益，激活他們對更高秩序的需要；而下屬也對領導感到信任、羨慕、忠誠和尊敬，對任務目標充滿期望和熱情。在交易型領導中，領導的影響力主要來自領導能夠使下屬相信貢獻和報償是公平的、合理的，而下屬對領導的順服和忠誠也是建立在交換互惠的基礎上的，但不可能產(chǎn)生對任務目標的熱情和支持。4.2公共領導體制1．領導結構領導結構是指領導職能、領導權力和領導責任的配置結構。2．領導的層次與跨度所謂領導層次，是指縱向組織結構的等級層次。3．領導機構中各部門之間的職責與權限劃分建立嚴格的從上到下的領導行政法則和崗位責任制。4．領導干部的管理制度領導干部的管理制度屬于狹義的人事制度。4.2.1領導體制的含義和內容4.2.1.1領導體制的含義體制是指國家機關、企事業(yè)單位在機構設置、領導隸屬關係和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。4.2.1.2領導體制的內容4.2.2領導體制的基本類型4.2.3.1我國公共管理領導體制存在的問題1．領導職能相互混淆2．領導權力過于集中3．領導權力的約束滯后4．公共組織機構高度膨脹5.用人制度缺乏活力4.2.2.1首長制和委員會制4.2.2.2集權制和分權制4.2.2.3層級制和職能制4.2.2.4完整制和分離制4.2.3公共管理領導體制改革4.2.3.2公共管理領導體制改革的路徑1．完善領導職能分工，理順各種關系2．保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權力3．改革組織人事制度，增強黨和國家的活力4．繼續(xù)推進機構改革，合理設置機構，克服機構臃腫5．加強權力制約與監(jiān)督4.3公共領導方法4.3.1.2領導方法的特征（1）領導方法的目的性。（2）領導方法存在正確與錯誤、有效與無效之分。（3）領導方法的多層次性。（4）領導方法的具體相關性。（5）領導方法存在動態(tài)變異性。4.3.1領導方法概述4.3.1.1領導方法的含義領導方法是指領導者配置資源、溝通和協(xié)調關係、統(tǒng)籌安排時間、統(tǒng)禦和激勵下屬的各種手段與途徑。4.3.2領導協(xié)調4.3.2.1領導協(xié)調的含義和特點1．領導協(xié)調的含義用一句話概括，領導協(xié)調的作用就是內求團結、外求發(fā)展。2．領導協(xié)調的特點（1）平等性。（2）互利性。（3）結果不確定性。4.3.2.2領導協(xié)調的內容和原則1．領導協(xié)調的內容（1）領導工作關系協(xié)調。（2）領導人際關系協(xié)調。2．領導協(xié)調的原則（1）以人為本。（2）客觀公正。（3）注重整體。（4）求同存異。（5）互惠雙贏。（6）靈活機動。4.3.3領導溝通1．領導溝通的含義領導溝通，即領導者為實現(xiàn)其目標，通過一定的領導組織和領導手段與組織內外的追隨者、被領導者進行資訊、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標有效協(xié)調和實現(xiàn)的過程。2．領導溝通的作用（1）溝通是科學決策的前提。（2）統(tǒng)一思想，提高績效。（3）溝通可以改善人際關係，鼓舞士氣，增強組織的凝聚力。4.3.3.1領導溝通的含義和作用4.3.3.2實現(xiàn)有效溝通的途徑1．選擇合理的溝通渠道(1)正式渠道。(2)非正式渠道。2．選擇合理的溝通模式,構建信息溝通網(wǎng)絡（1）鏈式溝通。（2）輪式溝通。（3）全通道溝通。（4）環(huán)式溝通。（5）Y式溝通。3．選擇有效的溝通形式（1）口頭形式。（2）書面形式。（3）非語言形式。（4）電子媒介形式。4.3.3.3增強領導溝通的方法（1）構建暢通的溝通網(wǎng)絡（2）樹立主動溝通的意識。（3）創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境。（4）要完善民主監(jiān)督機制（5）注意溝通與信息技術的關系。4.3.4領導激勵4.3.4.2激勵的原則1．物質激勵和精神激勵相結合原則2．正激勵和負激勵相結合原則3．按需激勵原則4．差別激勵原則5．公正原則4.3.4.1激勵的含義激勵就是運用各種刺激手段，喚起人的需求，激發(fā)人的動機，使人處於亢奮狀態(tài)的過程。從心理學上講，激勵就是使人們在外部某種刺激的影響下，產(chǎn)生一股內在動力，朝著所期望的目標奮鬥的過程。1．物質激勵2．參與激勵3．目標激勵4．情感激勵5．需要激勵6．榜樣激勵7．榮譽激勵8．信心激勵9．賞識激勵4.3.4.3激勵的方法4.4公共領導能力4.4.1.1領導能力的含義領導能力，就是領導者的個體素質、思維方式、實踐經(jīng)驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和，它是領導者素質的核心。4.4.1.2發(fā)揮領導能力的基本條件（1）領導能力的發(fā)揮，必須在一定的環(huán)境和組織結構中進行。（2）領導能力的發(fā)揮，需要領導者明確組織的目標、責任與價值。（3）領導能力的發(fā)揮，離不開領導者的基本素養(yǎng)。4.4.1領導能力的內涵及基本條件4.4.2領導能力的主要內容4.4.2.1領導的創(chuàng)新能力4.4.2.2領導的戰(zhàn)略思維能力4.4.2.3領導的執(zhí)政能力1．領導戰(zhàn)略思維能力的含義2．領導戰(zhàn)略思維能力的內容（1）戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力（2）戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力（3）戰(zhàn)略預見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力（4）戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力3．領導戰(zhàn)略思維能力的培養(yǎng)一是加強哲學修養(yǎng)，提高辯證思維能力；二是努力拓展知識面，把豐厚的知識積累作為戰(zhàn)略思維的材料；三是在實踐中鍛煉；四是善於利用外腦。1．領導執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性2．制約領導執(zhí)政能力發(fā)揮的因素（1）政府所具有的強制力（2）政府存在的合法性（3）政府合法性的來源3.領導執(zhí)政能力所包含的內容

推動社會主義物質文明、政治文明、精神文明協(xié)調發(fā)展；駕馭社會主義市場經(jīng)濟；發(fā)展社會主義民主政治，堅持“執(zhí)政為民”“以人為本”；建設社會主義先進文化，努力提高人民大眾的科學文化素質；構建社會主義和諧社會，努力化解社會矛盾；應對國際局勢、處理國際事務，具有國際視野。4.4.3領導方式4.4.3.1領導方式的含義領導方式是指在特定環(huán)境中領導者采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和指向性。4.4.3.2領導方式的類型1．集權型領導方式2．民主型領導方式3．放任型領導方式本章小結1．公共領導既是公共管理活動的重要內容，也是公共管理的重要主體。領導科學是一門綜合性、時代性和實踐性很強的應用學科。各種領導因社會制度、歷史條件等不同，既具有共同的諸如領導活動的職能、職責、職權和任務等自然屬性，又有不同的諸如領導活動的指導思想、路線、方針、政策等社會屬性。由此形成了有關領導的綜合的、系統(tǒng)的知識和理論流派。2．圍繞公共領導，本章在汲取國內外同行、同類研究成果的基礎上，從領導活動的科學化和藝術化兩個層面、從領導科學視野上，對公共領導的概念、領導體制、領導的權力與影響力、領導理論、領導藝術、領導方法等方面進行了系統(tǒng)的論述。研究和學習公共領導，有助于提升科學制定公共政策和重大決定的水平，有助于培養(yǎng)公共領導能力和戰(zhàn)略思維能力。3．在公共管理中，領導對實現(xiàn)公共管理目標起著至關重要的作用，具體表現(xiàn)在導向與統(tǒng)領作用、影響與表率作用、協(xié)調與溝通作用、控制與促進組織變革作用等方面。領導能力直接影響公共管理能力。4．影響領導能力的因素是多方面的，進一步改革和完善領導體制、提升領導藝術、改進領導方法、提高領導者的素質，是提高領導能力的重要途徑。本章小結關鍵術語公共領導領導體制首長制和委員會制完整制和分離制領導協(xié)調領導溝通領導激勵領導能力特質理論權變理論復習思考題1．分析公共領導的含義與特點。2．聯(lián)繫實際分析公共領導在公共組織發(fā)展中的作用。3．分析特質理論、權變理論的優(yōu)缺點。4．分析公共領導體制的含義、內容和各種類型領導體制的優(yōu)缺點。5．分析和理解我國的公共領導體制存在的問題和改革路徑。6．分析和理解協(xié)調、溝通、激勵等領導方法及其實現(xiàn)途徑。7．分析領導能力的內容和提高領導能力的途徑和方法。8.案例分析題：請認真閱讀以下案例材料，然後按照要求回答問題。張?zhí)庨L1992年調到A市公安局交通處任處長。張?zhí)庨L上任後，針對各隊普遍存在頂撞交通處領導，處領導沒有威信、軟弱無力等問題，採取了一系列措施：（1）請環(huán)保局有關部門到各主要馬路測量空氣污染程度，要求上級給交通處每人每月10元錢的空氣污染補貼費；（2）為每個交通崗亭安裝電風扇和擴音器，為每個交通隊配備小汽車、事故勘察車和攜帶式通話機；（3）派人到各省市和國外學習先進的交通管理經(jīng)驗，制定崗位責任制；（4）對少數(shù)違法亂紀的幹警進行必要的懲處，同時派工作組進駐一些不聽指揮的交通隊，對領導班子進行調整。張?zhí)庨L採取這四條措施後，威信倍增。各科隊和幾位副處長大事小事都要請示張?zhí)庨L，似乎沒有他點頭，許多事情就很難辦。按照張?zhí)庨L本人的說法，作為一名領導幹部，就是要利用手中的權力來樹立一定的威信，這樣才有號召力。但自1996年張?zhí)庨L離休後，他的威信也隨之消失了。問題：（1）為什麼張?zhí)庨L離休後其威信也隨之消失了？（2）行政領導者怎樣才能建立持久有效的威信？

公共政策●公共政策的含義與范疇●公共政策過程：公共政策過程所包含的各個環(huán)節(jié)●公共政策的分析工具與分析方法●公共政策的風險評估與管控●公共政策發(fā)展5.1公共政策概述1．價值分配論2．目標方法選擇論3．立場論4．過程論5．政治合法性實現(xiàn)論5.1.1公共政策的性質和範疇5.1.1.1不同視角下的公共政策D.伊斯頓從對政治活動的研究切入，從動態(tài)的政治系統(tǒng)角度考慮權力、價值等政治因素，將公共政策界定為：“對全社會的價值所做的權威性分配?！迸c價值分配論不同，一些學者強調公共政策是對目標與實現(xiàn)目標的方法的選擇。拉斯韋爾認為：“公共政策是具有目標、價值與策略的大型計畫?！边@種界定將公共政策視為一種立場。J.K.弗蘭德等人認為，“政策實質上是一種立場。一項政策一旦宣示，即可以此為依據(jù)來做出一系列相關的決定”這種界定將公共政策視為一種動態(tài)過程。W.帕森斯認為，政策是一種政治合理性的表述和表現(xiàn)。5.1.1.2公共管理視界中的公共政策第一，公共政策的性質是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調社會利益矛盾與沖突的方略。第二，公共政策的主體是決策者第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標群體）。第四，公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經(jīng)濟政策、財政稅收政策、環(huán)境政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層級的決策主體的權限范圍決定了相應決策的范圍。第五，公共政策的核心是一種選擇。5.1.2公共政策工具一是政策執(zhí)行的復雜多變性以及經(jīng)常出現(xiàn)的政策失敗引發(fā)人們對政策執(zhí)行工具和方式的反思；二是政府組織對于政策的制定與執(zhí)行的實踐知識的需求日益增長，使人們更為關注從目標和工具的角度思考如何改進政策過程的質量；三是在一些社會福利國家中，由于對某些政策部門績效的失望以及政府工作的低效率，人們產(chǎn)生了解政策失敗原因的強烈要求，這樣的研究長期以來獲得了來自政治和意識形態(tài)方面的支持；四是隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，長期以來在經(jīng)濟學中盛行的工具研究滲入社會科學各個領域，尤其是促成了它在政策科學領域的發(fā)展和應用5.1.2.1公共政策工具研究的興起5.1.2.2政策工具的類型及其特點1．政策工具的選擇1．自愿性工具2．強制性工具3．混合性工具5.1.2.3政策工具的選擇及其應用應基於以公共理性為主導的多元綜合理性的原則；應與政策環(huán)境相適應；應能有利於協(xié)調政策目標群體，即政策受眾的當前利益、中期利益和長遠利益政策工具的選擇應具有靈活性第五，工具的方式或力度應及時予以調整。2．政策工具選擇的應用（1）國家能力強，政策子系統(tǒng)高度復雜。（2）國家能力強，政策子系統(tǒng)低度復雜。（3）國家能力弱，政策子系統(tǒng)高度復雜。（4）國家能力弱，政策子系統(tǒng)低度復雜。5.1.3.1制定公共政策的主體的權力結構、權力運行機制與決策機制5.1.3.2公共政策的過程與程式5.1.3.3公共政策的內容與輸出5.1.3公共政策的研究主線5.2公共政策過程5.2.1公共問題與公共政策問題公共政策的重要特征之一是問題取向性。公共政策問題的提出與社會中一定的政策資源、政策要素密切相關公共政策問題還具有動態(tài)性公共政策問題的時效性5.2.2公共政策問題的確認與建構結構優(yōu)良的問題結構適度的問題結構不良的問題5.2.3公共政策議程5.2.3.1公共政策議程的含義“那些被決策者選中或決策者感到必須對其採取行動的要求構成了政策議程”5.2.3.2公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制公共問題要成為政府決策者著手解決的政策問題，往往需要相應的“催化劑”，那些誘發(fā)公共問題進入政策議程的因素和條件構成了政策議程建立的觸發(fā)機制。一是政治領袖的觸發(fā)二是危機事件三是抗議活動四是通信媒介的注意5.2.3.3公共政策議程建立的模型1．問題源流2．政策源流3．政治源流公共政策議程這三股獨立的源流最後在政策窗口彙聚，當政策窗口打開時，政策問題就會被提上政策議程。5.2.4公共政策制定5.2.4.1公共政策制定的宏觀流程公共政策制定的宏觀流程以伊斯頓對政治生活的系統(tǒng)分析為基礎，他將政策制定視為政策資訊、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出回饋過程。5.2.4.2公共政策制定的微觀流程1．確立政策目標2．政策方案擬訂、評估與抉擇3．政策合法化公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設計、政策形成到政策合法化在內的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構是公共政策制定和實施的主體。5.2.5公共政策溝通5.2.5.1內部溝通與外部溝通內部溝通是決策系統(tǒng)內部與政策相關的信息傳播和交流，即組織內部通過各種現(xiàn)代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳播與交流。外部溝通是決策系統(tǒng)內部與外部環(huán)境之間的直接的或通過媒介間接進行的信息傳播與交流。外部環(huán)境主要是指決策系統(tǒng)以外的個人及各類社會組織。5.2.6公共政策執(zhí)行5.2.6.1公共政策執(zhí)行的一般理論“自上而下”途徑，或稱“政策制定者透視”途徑。“自下而上”途徑。公共政策執(zhí)行是將已經(jīng)合法化的政策方案付諸實施，將政策內容轉變?yōu)楝F(xiàn)實，以解決實際問題、實現(xiàn)政策目標的過程。5.2.6.2公共政策執(zhí)行失控及其矯正1．公共政策執(zhí)行失控（1）政策敷衍（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。2．公共政策執(zhí)行失控的矯正（1）加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設。（2）提高公共政策執(zhí)行者的素質。（3）強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控。（4）促進公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設。5.2.7公共政策評估5.2.7.1公共政策評估的類型1．關注政策效率與效果：以工具理性為主的政策評估2．關注政策價值效應：以價值理性為主的政策評估5.2.7.3政策風險評估與管控公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程式，對政策過程的運行方式、效果、效益、效率和公眾回應等進行績效評估和價值判斷的活動。5.3公共政策分析5.3.1.1公共政策分析的含義公共政策分析是通過運用一定的技術手段和分析方法來進行的，旨在認識政策形成原因、理解政策內容和價值、深化對政策過程的認知、研判和評價現(xiàn)有政策得失、尋求改進決策效率和品質的方法路徑、改善公共政策運行效率和效能的一種研究方式和研究工作。5.3.1公共政策分析的含義與內容5.3.1.2公共政策分析的內容（1）對政策內容的研究。（2）對決策過程的研究。（3）對決策輸出的研究。（4）對政策的評估。（5）對決策資訊的研究。（6）對決策過程宣導的研究。（7）對政策宣導的研究。5.3.2公共政策定量分析方法5.3.2.1確定型分析技術1．線性規(guī)劃（linearprogramming）2.排隊論(queuingtheory)3.馬爾可夫預測法（Markovchainforecastingmodel）4.成本收益分析(costbenefitanalysis)5.3.2.2隨機型分析技術1．動態(tài)規(guī)劃(dynamicprogramming)2．決策樹（decisiontree）3．靈敏度分析（sensitivityanalysis）5.3.3公共政策定性分析方法5.3.3.1頭腦風暴法（brainstorming)5.3.3.2德爾菲法(Delphimethod)5.3.3.3交叉影響分析法（crossimpactanalysis）5.3.3.4腳本寫作法(scriptwriting)5.4公共政策發(fā)展公共政策發(fā)展需要適應和順應其生態(tài)環(huán)境，它並不僅僅是一種被動的回應，而是需要從多方面體現(xiàn)其引領時代的創(chuàng)新性和開拓性，充分發(fā)揮公共政策對社會公共生活的調節(jié)功能、分配功能、規(guī)制功能、建構功能和導向功能。5.4.1公共政策發(fā)展的趨向5.4.1.1公共性5.4.1.2合法性5.4.1.3有效性5.4.2公共政策環(huán)境5.4.3公共政策發(fā)展與公共管理價值的實現(xiàn)1．學科淵源2．公共政策在公共管理中的功能與地位（1）公共政策的行為引導功能（2）公共政策的利益協(xié)調與分配功能（3）公共政策的調控和規(guī)制功能5.4.3.2通過公共政策發(fā)展實現(xiàn)公共管理價值的途徑1．實現(xiàn)公共管理的價值2．構建公共管理穩(wěn)定的運行平臺（1）公共決策是公共管理的起點。（2）公共決策貫穿公共管理過程的始終。（3）公共決策是公共管理履行各項功能的基礎。（4）公共政策發(fā)展實現(xiàn)對社會資源配置的整合和優(yōu)化的過程，構建了公共管理的運行平臺。5.4.3.1公共政策發(fā)展與公共管理的價值相關性本章小結1．公共政策、公共管理和公共行政三者之間具有密切的內在聯(lián)繫。公共政策在現(xiàn)代公共管理中的作用日益顯著。從根本上說，公共管理的實施及其價值的實現(xiàn)主要通過適時制定和執(zhí)行各種符合公共利益最大化價值取向的、效率與效益兼具的公共政策來完成。制定和實施公共政策是公共管理的重要內容。2．公共政策過程是由問題確認與建構、政策議程、政策制定、政策溝通、政策執(zhí)行、政策評估等一系列相互關聯(lián)的環(huán)節(jié)所構成的實際運作過程。資訊傳播與政策溝通效果之間構成了相互作用的內在聯(lián)繫。3．公共政策分析既是一門科學，也是一門藝術,是一個複雜的系統(tǒng)過程，需要科學的分析方法作為支持。在政策分析中，定量與定性分析方法是兩種最基本的方法類型。政策分析作為解決社會問題的一種方法產(chǎn)生於有意識地積累知識、從而能夠對聯(lián)系知識與行動的可能性進行清晰和深入的檢驗的階段。公共政策分析具有較強的實踐性和應用性；政策分析的方法不斷發(fā)展豐富，定量分析方法與定性分析方法有機結合、相輔相成。關鍵術語公共政策公共政策工具公共政策過程公共政策議程公共政策制定公共政策溝通公共政策執(zhí)行公共政策評估公共政策分析復習思考題1．分析選擇公共政策工具應該考慮的因素。2．如何理解金登的多源流分析模型？3．分析公共政策溝通的障礙、原因以及如何克服障礙。4．分析政策執(zhí)行失控的主要表現(xiàn)、原因以及如何矯正政策執(zhí)行的失控。5．比較分析公共政策分析的不同方法以及各種分析方法的優(yōu)缺點。6．論述公共政策發(fā)展的價值取向。7．論述通過公共政策發(fā)展實現(xiàn)公共管理價值的具體途徑。8.案例分析題：請認真閱讀以下案例材料，然後按照要求回答問題。2006年以來，中國房地產(chǎn)政策顯出更趨系統(tǒng)化綜合調控的特點，主要表現(xiàn)為以下四個方面：一是從關注一級市場到格外強調加強二級市場和租賃市場的建設。2006年的一些房地產(chǎn)政策主要是針對一級市場的重要缺陷而採取的，如解決投資規(guī)模過大、房價上漲過快、住房供給結構不合理及房地產(chǎn)市場秩序混亂等。這些政策集中針對增量市場進行調控。2007年以來，房地產(chǎn)政策格外強調加強二級市場和租賃市場的建設，推動廣大社會群體梯級改善居住條件。從現(xiàn)實來看，大多數(shù)人改善居住條件，一般要經(jīng)歷從租到買的過渡，也將經(jīng)歷逐步調整的梯級改善，房地產(chǎn)政策的輻射範圍從一級市場拓展到二級市場以及租賃市場，將惠及更多人的居住問題。二是從關注房價到更多關注住房保障體系。2006年房地產(chǎn)政策關注的焦點主要是房價，而2007年的相關政策在關注房價的同時，也對住房保障體系進行重點關注，加強非市場化和半市場化配置資源。對經(jīng)濟適用房、廉租房的建設供應，有一些推動政策。完善住房保障成為2007年房地產(chǎn)市場的一個重要發(fā)展方向。三是從關注多數(shù)人住房為主到更加突出地關注少數(shù)人住房。這主要體現(xiàn)在完善廉租房制度，關注低收入人群和特困群體的保障措施。有限的資源要首先解決困難群體的住房問題。在過去的20年已經(jīng)解決了“大多數(shù)人有房子住”的問題，今後則要著力解決“所有人有房子住”和“大多數(shù)人都有自己住房”的問題。目前，解決最困難群體的住房問題將成為這種政策施行的突破口。四是從對房地產(chǎn)市場獨立調節(jié)到將房地產(chǎn)領域緊密結合宏觀經(jīng)濟運行狀況的綜合調控。2007年房地產(chǎn)政策更加系統(tǒng)化，把調整結構和穩(wěn)定房價作為政策的重要部分。制定房地產(chǎn)政策應更加注重廉租房體系建設，從實際來看，我國大部分城市的中低檔房產(chǎn)存量資源可滿足5～10年內廉租房資源周轉的需求，政府無須投入更多的土地和資金。資料來源：本案例由作者根據(jù)有關材料整理編寫而成。問題：（1）請運用公共政策的有關理論分析中國房地產(chǎn)政策變化的原因。（2）請運用公共政策的評估工具對中國房地產(chǎn)政策及其變化進行評估。

導論公共行政與公共管理的關系公共管理學的概念范疇公共管理學的研究對象公共管理學的研究內容公共管理學的研究途徑1.1公共管理學概述博茲曼規(guī)范研究和規(guī)范理論公共管理和公共組織的明確特征尤其是政治影響上問題焦點甚于過程焦點組織脈絡背景和經(jīng)驗知識戰(zhàn)略和多元組織問題唐納德·凱特爾排斥公共行政和政策執(zhí)行研究一種樂觀的規(guī)范研究領域以高層管理者的戰(zhàn)略決策通過案例研究來發(fā)展知識為管理研究取得與政策研究相同的地位而努力雷尼公共組織和管理者的類型之間存在什么樣的區(qū)別?公共管理所要研究的“政治環(huán)境”指的是什么?說公共部門的管理目標是“模糊不清的”是什么意思?目標模糊又是如何影響公共組織及其管理的?1.1.1公共管理的含義1.1.1公共管理的含義公共管理至今還沒有形成一種獨立的范式，它是“公共行政”（publicadministration）中重視公共組織或非營利組織實施管理的技術與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別和分支學科。公共管理學的概念是：公共管理學是公共行政的一個分支學科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規(guī)律的學問。1.1.2公共管理學的概念範疇我們認為，公共管理學是公共行政的一個分支學派公共管理與公共行政之間的差別:公共行政“設計”與公共管理的“運作”；公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調管理的、經(jīng)濟的手段；公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理則更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向1.1.2.1公共管理與公共行政1.1.2.2公共管理與公共產(chǎn)品為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，是公共管理的重要內容，是公共管理活動滿足社會需求的重要目標之一。公共產(chǎn)品也稱為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。純準有形的無形的全國性地方性公共產(chǎn)品的分類第一，公共產(chǎn)品和私人物品的劃分不是由社會制度決定的，與社會制度沒有必然聯(lián)系。第二，在不同社會中，公共產(chǎn)品的范圍存在著客觀的差別。第三，在市場經(jīng)濟條件下，公共管理更強調公共部門的重點不是直接提供公共產(chǎn)品，而是為保證公共產(chǎn)品的有效供給營造環(huán)境。1.1.2.2公共管理與公共產(chǎn)品在認識公共產(chǎn)品時必須注意：1.1.2.3公共管理與公共政策就二者的區(qū)別而言，公共政策與公共管理具有不同的功能。公共政策與公共管理的基本屬性都是公共性，即關注的都是社會公共利益，公共政策與公共管理密切相關區(qū)別聯(lián)繫1.1.2.4公共管理與工商企業(yè)管理1．管理性質不同2．使命不同3．效率意識的強弱不同4．責任的性質、范圍不同5．管理的廣泛性、復雜性的程度不同當代公共管理的一個顯著特點就是引入了工商企業(yè)管理的一些經(jīng)驗、方法和理論。二者差別主要表現(xiàn)在：1.1.2.5公共治理與善治

1治理概念的定義繁多，治理可泛指任何一種活動的協(xié)調方式，包括最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)路六種不同的用法。290年代後，世界銀行提出了“善治”口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府構成了善治的基本要素，成為規(guī)範政治權力的主要標準。3全球治理委員會也認為：“治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以調和並採取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！?.2.1公共管理的興起

從19世紀末到20世紀60年代，公共行政學經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(traditionalpublicadministration)和行為科學公共行政學(behaviorismpublicadministration)兩個發(fā)展階段。60年代后期，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學理論(newpublicadministration)，發(fā)展了社會公平理論70年代出現(xiàn)和興起的政策科學(policyscience)和公共政策分析（publicpolicyanalysis），成為公共行政中的主流學派。1.2公共管理學的研究對象1.2.1.1公共行政的反思

1．公共行政的發(fā)展演進2．公共行政的反思威爾遜認為執(zhí)行憲法比制定憲法更加困難。為了使政府不走彎路，他把政府劃分為兩個領域，即“政治”與“行政”]20世紀60年代中期以后，公共行政學明顯地表現(xiàn)為兩種取向：第二次世界大戰(zhàn)后，傳統(tǒng)的公共行政學受到了來自各個方面尤其是政治學行為主義的批判。1.2.1公共管理的興起

一種是新公共行政學，它強調民主取向，強調社會公平與公正；另一種是政策分析或政策科學1.2.1.2公共管理的產(chǎn)生20世紀80年代，公共管理途徑在美國大學的公共政策學院和商學院逐漸成長起來。同時出現(xiàn)了兩種明顯不同的公共管理途徑20世紀90年代以后，公共管理學逐步成為與公共行政、公共政策分析共同進行公共部門管理研究的三大途徑。1.2.1公共管理的興起來自公共政策學院的政策途徑，簡稱為P途徑來自商學院并受傳統(tǒng)公共行政學影響的商業(yè)途徑，簡稱為B途徑1.2.2公共管理學的研究對象1.2.2.1確定研究對象的基本思路公共管理學是以公共管理活動為基本對象，研究以政府為核心的公共組織管理什麼、如何進行管理、管理中的各種關係及其發(fā)展規(guī)律的學問。公共管理學的發(fā)展，離不開更開放的學術視野和更廣闊的學科發(fā)展平臺。公共管理學的研究對象，同時也是其服務的對象。公共管理學研究既遵循學術規(guī)範，研究和探討各種公共管理現(xiàn)象、關係及其發(fā)展規(guī)律，同時又服務於公共管理的實踐活動。因此，公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。1.2.2.2公共行政學的研究對象與體系國外：羅伯特·登哈特把公共行政學理論概括為：（1）政治與行政；（2）官僚機構與民主政治；（3）組織與管理；（4）理論與實踐；（5）公共組織理論霍爾哲（Holzer）教授和蓋布雷林（Gabrielian）博士的五大理論：誠實、黨派及像企業(yè)一樣的政府，經(jīng)典管理模式，政治與政策制定，人類行為，項目的有效性德懷特·沃爾多：公共行政存在著“兩種典型定義：第一，公共行政是為達到政府目的而對人與物質的組織與管理；第二，公共行政是管理國家事務的藝術與科學”。我國：第一個階段是從20世紀80年代行政學在我國的恢復到1997年國務院學位委員會提出修改研究生專業(yè)目錄。行政管理學是作為政治學的一個分支學科進行專業(yè)設置的。第二個階段是從1997年提出修改研究生專業(yè)目錄一直到現(xiàn)在。以政府管理為核心內容的行政管理概念已經(jīng)不適應我國社會發(fā)展的要求，改變原有行政管理的主體范圍、管理對象范圍、管理方式以及行政理念的要求日益強烈。1.2.2.3公共管理學的理論體系公共管理主體理論公共管理價值與規(guī)范公共資源管理公共危機管理公共管理技術與方法公共管理改革與發(fā)展1.研究對象與范圍的特征2.跨學科和綜合性的特點3.具體研究問題的特征4.公共管理學既是實證的，又是規(guī)范的1.2.2.4公共管理學的學科特徵1.3公共管理學的研究途徑和方法政策途徑（P途徑）和商業(yè)途徑（B途徑）管理途徑、政治途徑和法律途徑經(jīng)濟學途徑公共選擇理論新制度主義或新制度學派1.3.1公共管理學的研究途徑1.3.2公共管理學的研究方法1.3.2.1實踐抽象法1.3.2.2實體分析法1.3.2.3實驗法1.3.2.4系統(tǒng)分析法1.3.2.5比較分析法1.3.2.6多學科交叉式綜合研究方式1.3.2.7案例分析法本章小結1．公共管理是國家或政府的基本職能之一，公共管理學以公共組織特別是政府的公共管理活動為研究對象。2．公共管理學所具有的學科特征并沒有超出公共行政學基本理論的特征與范圍。3．公共管理學在研究方法上特別強調用跨學科研究途徑來研究公共管理問題，提倡以問題為中心的研究方法。關鍵術語公共管理學公共行政公共政策P、B途徑“政治行政”二分法管理途徑政治途徑法律途徑復習思考題1．分析公共管理與公共行政之間的內在聯(lián)繫與差別。2．關於公共行政、公共管理的研究，存在著以下幾種觀點：第一，有人認為公共管理是公共行政的一個學派；第二，有人認為公共管理在實踐上就是以市場化和企業(yè)精神為主要特徵的公共行政改革，在理論上就是為改革提供支持的理論與觀點，主要包括管理主義、新泰勒主義、全面品質管理理論、績效管理理論等；第三，有人認為公共行政已經(jīng)發(fā)展到公共管理範式階段，公共管理已經(jīng)成為一個獨立的範式。請分析評價以上觀點。3．關於公共行政的研究，歷來存在著兩種不同的取向：一種是憲政主義的取向，它秉承政治學和法學的傳統(tǒng)，關注民主、社會公平等價值，強調公共權力的制約和限制；另一種是管理主義取向，它秉承管理學和經(jīng)濟學的傳統(tǒng)，關注效率問題，強調公共行政的工具理性。請你分別列舉兩種不同研究取向的代表人物及其理論觀點，並加以分析評價。4．比較分析公共行政學研究途徑與公共管理學研究途徑的差異。

公共組織●公共組織的性質、特點與基本類型●公共組織的結構及其設計●我國事業(yè)單位及其管理體制的形成、存在問題與改革●科層制組織的特征、面臨的困境●公共組織變革的目標、內容與趨勢3.1公共組織的性質與結構2．公共組織的含義公共組織是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調公共利益關係、提供公共服務、管理公共事務、維護公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公共權力或者經(jīng)過公共權力的授權，負有公共責任。3.1.1公共組織的內涵3.1.1.1組織與公共組織1．組織的含義所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處於一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識地建立起來的人類群體。3.1.1.2公共組織的基本要素1．物質要素（1）人員（2）經(jīng)費（3）物資設備2．精神要素（1）目標（2）責權結構（3）人際關系1．以增進公共利益為目標2．公共組織的活動受法律的明確限制并具有權威性3．公共組織受到高度的公共監(jiān)督4．公共組織的活動具有政治性5．公共組織的目標在形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難6．公共組織具有一定的獨占性3.1.1.3公共組織的特徵公共組織的特殊性在於其“公共性”3.1.2公共組織的結構3.1.2.1公共組織的縱向結構公共組織縱向結構分工的職責分配關系是最高層級的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中中層公共組織為半封閉、半開放系統(tǒng)，既要使本層級公共組織與上級公共組織保持一致，又要滿足本單位工作對象的具體要求。基層公共組織基本為封閉型，采用什么技術方法執(zhí)行任務，純屬公共組織內部問題.3.1.2.2公共組織的橫向結構3.1.2.3公共組織的主要結構形式（1）按業(yè)務性質分工。（2）按管理程序分工。（3）按管理對象分工。直線制職能制直線職能制矩陣制3.1.3公共組織的類型3.1.3.1政府組織廣義的政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機構體系3.1.3.2非營利組織非營利組織的含義是：以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即本身并不具有行政權力的公共組織。與政府組織相比，非營利組織的最大特點是非強制性和服務性。3.1.3.3準政府組織準政府組織是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即以增進公共利益為組織目標，通過授權等行使一定的行政權力或通過所具有的公共權威管理公共事務，對公共事務的管理具有一定強制性的非營利的公共組織。3.2非營利組織薩拉蒙和安黑爾認為非營利組織具有六個特征：一是正式組織性；二是非政府性；三是非利潤分配性；四是自主管理性；五是自愿性；六是公共性。沃爾夫（Wolf）則認為非營利組織具有五個特征：一是有服務大眾的宗旨；二是有不以營利為目的的組織結構；三是有一個不致令任何個人利己營私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。3.2.1非營利組織的特徵與分類3.2.1.1非營利組織的特徵3.2.1.2非營利組織的“非分配性約束”所謂“非分配性約束”，是指非營利組織不能把獲得的淨收入（netearnings）分配給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理事等，淨收入必須保留，完全用於為組織的進一步發(fā)展提供資金。3.2.1.3非營利組織的分類1．國外非營利組織的分類2．中國非營利組織的分類（1）已登記非營利組織。（2）未登記非營利組織。宗教性組織社會性組織文化性組織學術性組織保護性組織政治性組織慈善性組織社會運動組織3.2.2非營利組織是公共管理主體的必要組成部分3.2.2.1非營利組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者3.2.2.2非營利組織能提高公共物品的供給效率3.2.2.3非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求3.2.2.4非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求公共管理的本質要求和公共管理不同層次或領域的存在，以及非營利組織所具有的特性，決定了非營利組織是公共管理主體的必要組成部分。3.2.3當代中國公共管理中的非營利組織3.2.3.1我國非營利組織的興起中國漫長的封建社會中不存在非營利組織；新中國成立后直到改革開放之前不存在真正的非營利組織。建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革從兩個方面催生了非營利組織：一方面，市場經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)和發(fā)展，為非營利組織的成長打下了必需的基礎。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善、轉變政府職能的改革不斷深入，也對非營利組織的建立提出了要求。為此，我國強化了培育和發(fā)展非營利組織的公共政策。3.2.3.2我國非營利組織發(fā)展存在的問題1．非營利組織自身存在的問題（1）身份不清。（2）非營利組織缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。2．由與非營利組織相關的政策、法律與管理等構成的外在環(huán)境問題（1）對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過程監(jiān)督的現(xiàn)象。（2）法制薄弱。3.2.3.3我國非營利組織改革發(fā)展的基本取向1．大力培育非營利組織第一，在社會領域推進“政社分開”改革。第二，重點在資金方面進行必要的幫助。2．加強對非營利組織的監(jiān)督管理第一，逐步完善有關非營利組織尤其是其活動的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設3.3事業(yè)單位3.3.1.1事業(yè)單位的含義事業(yè)單位是指受國家行政機關領導，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實行經(jīng)濟核算、主要提供非物質生產(chǎn)和勞務服務的社會組織。3.3.1.2事業(yè)單位的基本特徵（1）事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治性。（2）事業(yè)單位由政府主辦並主管。（3）事業(yè)單位經(jīng)費由公共財政供給。（4）整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。3.3.1事業(yè)單位的含義與特徵3.3.2事業(yè)單位改革3.3.2.1事業(yè)單位改革的必要性（1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財政負擔過重的困難沒有得到根本性的緩解。（2）社會效益不高。（3）與經(jīng)濟建設結合不緊密。3.3.2.2事業(yè)單位改革發(fā)展的目標取向（1）事業(yè)單位的社會化。（2）資源配置和服務的社會化。（3）事業(yè)單位運行的法制化與民主化。3.3.2.3事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革（1）實行政事分開。第一，實行職責分開。第二，實行管理方式及手段分開。（2）實行事業(yè)單位的分類改革第一，具有準政府組織性質的事業(yè)單位通過立法或行政授權等方式執(zhí)行和處理某種行政延伸性事務，是公共管理中的準政府組織。第二，具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位并入非營利組織之中，依法實行嚴格管理，避免其由公益性變?yōu)闋I利性，從而改變其作為社會公共組織的基本性質和宗旨。第三，具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位加強對這些單位的財務監(jiān)督和審計，加強行為規(guī)范和服務質量的監(jiān)督，從而確保這些單位不利用管理公共事務、提供公共服務的機會謀取不正當?shù)睦?，損害社會公平。3.4公共組織的變革3.4.1.1科層制組織的基本特征1．專門化2．等級制3．規(guī)則化4．非人格化5．技術化6．公、私分明化3.4.1.2科層制方法的主要內容1．組織標準化2．工作秩序化3．管理規(guī)范化3.4.1科層制組織與反思3.4.1.3傳統(tǒng)科層制組織的缺陷與困境1．傳統(tǒng)科層制組織的缺陷（1）科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一部機器。（2）采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。（3），組織成員照章辦事、墨守成規(guī)、得過且過、不負責任。（4）機構不斷膨脹，職能交叉重疊。2．傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境（1）從組織環(huán)境來看（2）從組織結構上看（3）從組織方式上看3.4.2公共組織的變革目標和內容3.4.2.1公共組織變革的目標1．提高公共組織適應環(huán)境的能力2．提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調性3．提高公共組織的工作績效3.4.2.2公共組織變革的內容1．組織結構的變革2．權力關系的變革3．技術變革4．產(chǎn)品和服務的變革5．人力資源變革本章小結1．現(xiàn)代社會中的組織主要包括公共組織和非公共組織。公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目的、以管理公共事務和提供公共服務為基本職能的社會組織。為了實現(xiàn)組織目標和充分發(fā)揮功能，公共組織必須建立科學、合理的組織結構及其形式。2．在公共管理中，由于公共管理層次、公共事務性質的不同，政府組織、非營利組織和準政府組織構成系統(tǒng)的公共管理主體?，F(xiàn)代公共管理主體是以政府組織為核心的，由政府組織、非營利組織和準政府組織共同構成的公共組織系統(tǒng)。政府組織、非營利組織和準政府組織只有協(xié)調發(fā)展，才能形成一個完備的公共管理體系，才能最大限度地增進公共利益。3．事業(yè)單位及其管理體制是我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的，具有非經(jīng)濟性和行政化等特性。當代我國事業(yè)單位改革，必須以事業(yè)單位社會化以及運行法制化和民主化為目標，以政事分開為原則，根據(jù)事業(yè)單位的不同特點推進事業(yè)單位及其管理體制的分類改革。4．科層制采用嚴格的規(guī)章制度來約束公共組織成員的行為，是高效完成工作任務的管理方法。它強調組織標準化、工作秩序化、管理規(guī)范化。科層制越來越不能適應信息社會的管理要求，必須進行變革。5．公共組織變革的目標就是提高公共組織適應環(huán)境的能力，加強公共組織自身的穩(wěn)定性和協(xié)調性，提高公共組織的工作績效。公共組織變革的內容主要包括：組織結構的變革、權力關系的變革、技術變革、產(chǎn)品和服務的變革和人力資源變革，并呈現(xiàn)出共同的發(fā)展趨勢。關鍵術語公共組織非營利組織事業(yè)單位公共組織環(huán)境公共組織變革學習型組織無縫隙組織網(wǎng)絡組織復習思考題1．聯(lián)系實際分析準政府組織與非營利組織的聯(lián)系與區(qū)別。2．如何理解公共組織縱向結構和橫向結構的基本特點。3．聯(lián)系實際分析非營利組織的主要特征與作用。4．分析我國事業(yè)單位及其管理體制的形成原因、存在問題以及如何進行分類改革。5．分析公共組織變革的目標和主要內容。6．案例分析題：請認真閱讀以下案例材料，然後按照要求回答問題。近日，某地有關部門對市場上的豬肉和豬肝製品進行了檢測，發(fā)現(xiàn)其中２３％含有“瘦肉精”。記者追蹤了該地豬肉從生產(chǎn)到上市的全過程，發(fā)現(xiàn)一頭豬從養(yǎng)殖到走上百姓餐桌，要經(jīng)過動檢部門、質檢部門、衛(wèi)生部門、工商部門等多道關口，但每個環(huán)節(jié)都存在安全漏洞。生豬養(yǎng)殖：豬肉源頭。涉及管理部門：動檢部門、質檢部門。在該地規(guī)模最大的養(yǎng)豬場，場長說打交道的主要是鎮(zhèn)獸醫(yī)檢疫站，質檢部門也有權來檢查，但真正的管理很難實行，因為豬場是全封閉管理，檢疫人員就算來了也進不了豬場。但每次生豬出欄時檢疫人員肯定會來，按一頭豬２元錢，開具檢疫證明?！皺z疫員用什麼方式檢疫呢？”“目測。一般豬有什麼毛病基本都能看出來，要麼走路不穩(wěn)，要麼器官異常，仔細看，大部分毛病還是能看出來?！薄跋耧暳现刑砑印萑饩懿槌鰜韱幔俊薄澳遣豢赡?。就是區(qū)檢疫站也沒那個技術能力。市局倒是可以，但檢測費太高，一次好像要3000元左右，去年市局只查過一次。這個事現(xiàn)在指望外界監(jiān)督根本不行，只能靠自覺?！碑?shù)貦z疫站專職豬肉檢疫員劉××告訴記者：作為豬肉安全的第一道關口，他們的崗位職責確實重要，但現(xiàn)在面臨的問題太多，如工資是靠自收自支、收入極不穩(wěn)定等，這就很難保證基層防疫工作中不出現(xiàn)違反職業(yè)道德、怠忽職守等情況。屠宰廠：解決一頭豬只需兩分鐘。涉及部門：動檢部門、質檢部門、衛(wèi)生部門、商委專業(yè)執(zhí)法隊。國家規(guī)定：生豬出欄後必須進行定點屠宰。在一家定點屠宰廠，記者看到這裏只有一排簡陋的紅磚房，屠宰器械血跡斑斑，作業(yè)臺上佈滿了雜碎肉，緊鄰作業(yè)車間的一條地溝腐物成堆，廠外的一條髒水溝臭氣熏天。一名並無戒心的工作人員對記者說：“一頭豬兩分鐘就可以解決?！薄澳菣z疫怎麼搞呢？”“這個，按規(guī)定好像是有專人管的。我們出去的豬肉都有檢疫章。”據(jù)瞭解，該地現(xiàn)有６９家定點屠宰廠，其中具有產(chǎn)、供、銷一條龍作業(yè)的定點廠只有１０多家，大部分屠宰廠是“托屠代宰”，不管運來什麼豬，一律照宰不誤，然後讓豬販子運走。當?shù)卣涛O有一支專門的執(zhí)法隊伍，負責定點屠宰廠的日常管理。但對於出現(xiàn)問題的廠家，他們並沒有摘牌權，只能處以一定數(shù)額的罰款或建議當?shù)叵嚓P部門處理。一些區(qū)縣出於地方利益的考慮，盡可能地“保護”本地小屠宰廠的生存和利益。集貿(mào)市場：豬肉流通地。涉及部門：工商部門、動檢部門、質檢部門、衛(wèi)生部門、市場管理處。在集貿(mào)市場，幾個豬肉攤販向記者講了大體相同的豬肉“安全檢查程式”：檢疫部門按每頭豬１５元的標準用“目測法”檢疫蓋章，工商部門也照此法複檢並收取４元的攤位費，然後就可以放心地出售了。記者問：“除了有病的豬肉，注水肉他們管嗎？”“這個不會吃出什麼問題，一般不管。不過我們這鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，基本不這麼做。”“那市場對你們的豬肉來源有要求嗎？”“這個也不管，只要沒病就行。”市場檢疫人員對此的解釋是：要求從定點屠宰廠進貨不現(xiàn)實。以前管過一次，結果市場上沒賣肉的了。負責市場管理的工商所則說：“我們不具備技術手段，只能憑經(jīng)驗檢查，發(fā)現(xiàn)問題後要請食品檢驗、動物檢疫等部門進行檢測。比如查注水肉，從取樣到出檢測報告，至少一個星期，這個過程太麻煩，時間耗不起?！苯?jīng)過幾天的追蹤採訪，記者瞭解到，從生豬養(yǎng)殖到豬肉上市，這一過程涉及農(nóng)委、商委、動檢部門、質檢部門、衛(wèi)生部門、工商部門六個部門和一個市場管理處，如果豬肉進入肉食廠進行加工，還要經(jīng)過輕工部門一關。問題是，一關也好，八關也罷，老百姓企盼的是：能儘快吃上真正放心的豬肉。資料來源：根據(jù)新華社電稿改編。問題：（1）從組織結構方面來看，“八個部門管不好一頭豬”的癥結是什麼？（2）如果你是該市市長，你將採取哪些措施解決豬肉食品的安全問題？

公共人力資源管理●人力資源與公共人力資源管理的含義、特點●公共人力資源管理的具體內容●公務員制度●公共人力資源管理的變革6.1人力資源管理的基本理論6.1.1.2人力資源的特點6.1.1人力資源與公共人力資源管理人力資源（humanresource,HR）是指在一定區(qū)域內的人口總體所具有的勞動能力的總和，或者是具有智力勞動和體力勞動的能力的人的總和。6.1.1.3從傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的發(fā)展1．生物性2．能動性3．時效性4．智力性5．再生性6．社會性6.1.1.1人力資源的含義1．關于人性的假定不同2．工作的性質不同3．管理內容不同4．管理部門的地位不同5．管理方式和手段的不同6.1.2人力資源管理的理論演進第一，都把人看成是被動的、純理性的，任由管理者用“大棒加胡蘿卜”第二，都把重點放在管理的“物”的、“硬”的方面，如結構、控幅、工藝、獎酬等第三，都認為存在著一種適用于一切組織與環(huán)境的通用的“最佳”管理模式6.1.2.1科學管理時代6.1.2.2行為主義時代人是“社會人”而不是“經(jīng)濟人”，生產(chǎn)效率在很大程度上取決於人的工作態(tài)度或士氣，“非正式組織”對職工的積極性有很大影響。人際關係理論奠定了行為科學理論的基礎，此後產(chǎn)生了許多有代表性的行為主義理論馬斯洛的需要層次理論。赫茨伯格的雙因素理論。20世紀20—40年代是行