關(guān)于鄭州市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)實(shí)踐的思考

[1]。2010年，我國出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目交通影響[1]。2010年，我國出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目交通影響 [2]。交通影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施兩年多 [2]。在實(shí)踐過 關(guān)于鄭州市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)實(shí)踐的思考 【摘要】建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)制度對(duì)緩解城市交通擁堵、改善城市交通環(huán)境具有非常積極 的作用，但是實(shí)踐過程對(duì)建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理解和實(shí)際應(yīng)用等方面仍存在諸多問 題。結(jié)合鄭州市建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)實(shí)踐，對(duì)比建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，分析實(shí) 際編制過程中存在的問題：編制階段不明確，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃階段和修建性詳細(xì)規(guī)劃階段 的交通影響評(píng)價(jià)的編制內(nèi)容和深度認(rèn)識(shí)有誤；“車本位”思想盛行，見車不見人；對(duì)交通需 求預(yù)測的前提條件論證不足，缺乏彈性分析；對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象規(guī)模、路段和交叉口、公共交通和 停車設(shè)施等方面評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理解存在誤區(qū)；編制過程公眾參與不足。因此，建議針對(duì)實(shí)踐過 程中存在的問題，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，并加強(qiáng)宣傳和推廣，更有效的指 導(dǎo)交通影響評(píng)價(jià)編制實(shí)踐，使其真正發(fā)揮作用。 【關(guān)鍵詞】交通影響評(píng)價(jià)；編制階段；開發(fā)建設(shè)單位；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；公眾參與 1 引言 隨著我國城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化的快速發(fā)展，交通擁堵已經(jīng)成為城市發(fā)展中的重大難題。建設(shè) 項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)作為協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目與交通系統(tǒng)發(fā)展的重要手段，對(duì)控制和改善城市交 通，確保建設(shè)項(xiàng)目的正常運(yùn)作發(fā)揮了重要作用 評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)范交通影響評(píng)價(jià)工作的技術(shù)內(nèi)容，指導(dǎo)各地科學(xué)地開展交通影響評(píng)價(jià)工 作。各地市也出臺(tái)了建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)政策文件和技術(shù)規(guī)定，但是由于技術(shù)力量和規(guī)劃 管理等因素，在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)一些問題?；诖?，以鄭州市為例，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目交通影響 評(píng)價(jià)實(shí)踐的相關(guān)問題進(jìn)行思考，期望能為完善交通影響評(píng)價(jià)編制制度、更好的指導(dǎo)實(shí)踐、發(fā) 揮其作用提供幫助。 2 鄭州市交通影響評(píng)價(jià)實(shí)踐概況 鄭州市人民政府2011年建立了建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)制度，印發(fā)了《鄭州市交通影響 分析（評(píng)價(jià)）編制管理暫行辦法》。該辦法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)的編制階段、編制范圍、 編制內(nèi)容和編制審查等內(nèi)容做了詳細(xì)說明，附件對(duì)編制準(zhǔn)則、機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車停車配建指 標(biāo)、各級(jí)道路通行能力、機(jī)動(dòng)車飽和度等指標(biāo)進(jìn)行了明確 來，按照辦法要求，對(duì)鄭州市城中改造、公建、居住區(qū)等上百個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交通影響 評(píng)價(jià)研究。 3交通影響評(píng)價(jià)實(shí)踐存在問題 3.1 交通影響評(píng)價(jià)編制階段不明確 鄭州市交通影響評(píng)價(jià)“辦法”規(guī)定：交通影響評(píng)價(jià)分為控制性詳細(xì)規(guī)劃階段和修建性規(guī) 劃階段兩個(gè)層次，分別編制“交通影響分析意見書”和“交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告” 程發(fā)現(xiàn)，某些項(xiàng)目在控規(guī)指標(biāo)或規(guī)劃設(shè)計(jì)條件確定后，依據(jù)交通影響評(píng)價(jià)結(jié)論將很難調(diào)整建 1 [3]。該[1]。 設(shè)項(xiàng)目容積率指標(biāo)。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提出了“修規(guī)”反推“控規(guī)”思路，即在確定地塊 容積率指標(biāo)之前，要求編制修建性詳細(xì)規(guī)劃方案，按照報(bào)建階段的要求編制項(xiàng)目交通影響評(píng) 價(jià)報(bào)告，交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)論將作為確定地塊容積率指標(biāo)的重要依據(jù)。這種做法目的就是 將建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)的結(jié)果反饋，用以確定地塊容積率等指標(biāo)。 依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)編制地塊控制詳細(xì)規(guī)劃并提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。 但是實(shí)踐過程，建設(shè)單位提前介入控制詳細(xì)規(guī)劃階段,由其委托設(shè)計(jì)單位編制項(xiàng)目交通影響 評(píng)價(jià)報(bào)告。對(duì)建設(shè)單位來說，編制交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告目的很明確，交通影響報(bào)告結(jié)論必須能 夠支撐其提出的地塊最低開發(fā)規(guī)模。由于項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)編制費(fèi)用由建設(shè)單位支付，因此， 設(shè)計(jì)單位在編制過程中將受到建設(shè)單位的影響，則較難保證交通影響評(píng)價(jià)的結(jié)論的客觀公 正。 修建性詳細(xì)規(guī)劃階段的交通影響評(píng)價(jià)研究對(duì)象為某個(gè)地塊的建設(shè)項(xiàng)目，而不是區(qū)域性的 控制性規(guī)劃編制單元。由于對(duì)控制性規(guī)劃編制單元總體開發(fā)容量沒有明確要求和缺少總量控 制，建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度是仍具有不確定性。這種情況下將會(huì)產(chǎn)生如下結(jié)果：對(duì)某 個(gè)項(xiàng)目而言，經(jīng)過交通影響評(píng)價(jià)論證，項(xiàng)目建成后未對(duì)交通產(chǎn)生顯著影響，其開發(fā)強(qiáng)度可行； 但是將片區(qū)內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一研究，其開發(fā)強(qiáng)度將超過道路網(wǎng)交通承載能力。 產(chǎn)生以上問題的原因是主要由于對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃階段和修建性詳細(xì)規(guī)劃階段的交通 影響評(píng)價(jià)的編制內(nèi)容和深度認(rèn)識(shí)有誤?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃階段交通影響評(píng)價(jià)研究對(duì)象不是單個(gè) 建設(shè)項(xiàng)目而是控制性編制單元或者片區(qū)，屬于中觀層面研究，研究目的是為了控制土地開發(fā) 規(guī)模，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制單元開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行控制并對(duì)建設(shè)交通影響評(píng)價(jià)進(jìn)行指導(dǎo) 階段的交通影響評(píng)價(jià)應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門委托，減少建設(shè)單位交通影響評(píng)價(jià)客觀公正性的干 擾。修建性詳細(xì)規(guī)劃階段交通影響評(píng)價(jià)重點(diǎn)為在項(xiàng)目開發(fā)強(qiáng)度確定的前提下，通過交通組織、 交通管控等技術(shù)措施將項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)周邊區(qū)域交通產(chǎn)生的影響降到最小，應(yīng)有建設(shè)單位委 托。 3.2 “車本位”思想盛行，見車不見人 建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)手冊明確的提出了交通影響評(píng)價(jià)的核心原則：建立合理的土 地開發(fā)與交通系統(tǒng)之間的匹配關(guān)系，落實(shí)“以人為本”的交通發(fā)展策略 實(shí)踐中，由于“車本位”的思想大行其道，建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)重點(diǎn)集中在機(jī)動(dòng)車， 對(duì)慢行交通的評(píng)價(jià)和改善措施的研究深度明顯不足，對(duì)行人和非機(jī)動(dòng)車的時(shí)空權(quán)分配及優(yōu)先 通行權(quán)的實(shí)現(xiàn)未給予充分考慮。例如在改善措施方面，在道路紅線不變情況下，通過壓縮行 人和非機(jī)動(dòng)車通行空間、增加機(jī)動(dòng)車車道數(shù)方法提高道路機(jī)動(dòng)車通行能力；在評(píng)價(jià)居住區(qū)項(xiàng) 目時(shí)，過多的強(qiáng)調(diào)小區(qū)道路機(jī)動(dòng)車通行功能，對(duì)小區(qū)內(nèi)慢行交通需求則很漠視。這些改善措 施造成了慢行交通出行的舒適性和安全性顯著下降。機(jī)動(dòng)車方便出行以慢行交通環(huán)境惡化為 代價(jià)的做法是不可取，與構(gòu)建以人為本的和諧交通背道而馳。 3.3 預(yù)測條件論證不足，缺乏彈性分析 在進(jìn)行交通需求預(yù)測時(shí)，需要確定路網(wǎng)、出行方式比例和道路交通量增長率等預(yù)測條件。2。依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)要求，該類項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)超過啟動(dòng)閾值，需要進(jìn)行交通影2。依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)要求，該類項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)超過啟動(dòng)閾值，需要進(jìn)行交通影 [4]。鄭州市借鑒武漢市經(jīng)驗(yàn)，要求對(duì)路段進(jìn) [1]。而實(shí)際中，對(duì)于交叉口的評(píng)價(jià)，僅計(jì)算整個(gè)交叉口的負(fù)荷度，確定服務(wù)水平， 規(guī)劃條件和背景平臺(tái)是交通需求預(yù)測的基礎(chǔ)，也是交通影響評(píng)價(jià)結(jié)論能否成立的前置條件。 對(duì)于某些建設(shè)周期較長項(xiàng)目，評(píng)價(jià)年規(guī)劃路網(wǎng)較現(xiàn)狀路網(wǎng)有很大變化，道路網(wǎng)尤其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn) 和通道能否按照規(guī)劃建成具有很強(qiáng)的不確定性。受城市交通政策、軌道交通建設(shè)和道路網(wǎng)絡(luò) 等因素影響，交通方式出行比例和道路交通量增長率等參數(shù)在評(píng)價(jià)年也具有一定的不確定 性。實(shí)踐中，通常采取了理想化的假設(shè)，對(duì)預(yù)測條件是否可行未進(jìn)行詳細(xì)分析和充分論證。 在預(yù)測的前提條件在評(píng)價(jià)年不能實(shí)現(xiàn)情況下，交通影響評(píng)價(jià)結(jié)論也就不成立。 因此，在進(jìn)行交通需求預(yù)測時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)測條件的論證，采用敏感性分析和情景分析 法，研究評(píng)價(jià)年不同的道路網(wǎng)、交通出行方式和道路交通量增長率等可能的條件下建設(shè)項(xiàng)目 對(duì)可能交通產(chǎn)生的交通影響，從而更真實(shí)的反應(yīng)實(shí)際情況。 3.4 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理解誤區(qū) 3.3.1 評(píng)價(jià)對(duì)象規(guī)模 鄭州市城中村改造項(xiàng)目，具有開發(fā)規(guī)模大、容積率高和業(yè)態(tài)復(fù)雜等特點(diǎn)，通常包括住宅、 中、小學(xué)校、綜合商業(yè)、辦公、酒店和公寓等不同類型業(yè)態(tài)，總建設(shè)規(guī)模往往超過100萬 m 響研究。為了便于審批，將城中村改造項(xiàng)目整體作為研究對(duì)象，按照報(bào)建階段的研究方法和 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，城中改造建設(shè)項(xiàng)目將對(duì)周邊的道路產(chǎn)生顯著 影響。產(chǎn)生的原因，在于研究對(duì)象和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之間錯(cuò)位，“標(biāo)準(zhǔn)”給出了建設(shè)項(xiàng)目交通影響 評(píng)價(jià)啟動(dòng)閾值，但對(duì)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模上限和組合類型沒有說明。 因此，城中村改造項(xiàng)目的交通影響評(píng)價(jià)研究，應(yīng)該區(qū)分不同的研究階段和層次，選擇相 應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于建筑規(guī)模遠(yuǎn)超過啟動(dòng)閾值規(guī)模的連片開發(fā)城中村改造項(xiàng)目，應(yīng)分兩個(gè)層 次進(jìn)行研究。第一個(gè)層次，進(jìn)行區(qū)域交通承載力分析，重點(diǎn)研究城中改造項(xiàng)目的開發(fā)強(qiáng)度， 但評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)別于報(bào)建階段；第二個(gè)層次，對(duì)城中村改造項(xiàng)目中符合啟動(dòng)閾值的各類建設(shè) 項(xiàng)目，應(yīng)分別按照報(bào)建階段評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。 3.3.2 路段和交叉口 是否對(duì)路段進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)，在標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐中有不同的理解。依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)”，不對(duì)除 城市快速路之外的其他城市道路作交通影響評(píng)價(jià) 行交通影響評(píng)價(jià)，將項(xiàng)目新增交通量占道路通行能力的比值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。依據(jù)不同服務(wù)水 平下不同道路等級(jí)限定比例標(biāo)準(zhǔn)，判定項(xiàng)目對(duì)道路路段是否產(chǎn)生顯著影響。 依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)于交叉口機(jī)動(dòng)車影響評(píng)價(jià)，對(duì)于信號(hào)交叉口，需要對(duì)于交叉口任一進(jìn) 口的服務(wù)水平作為評(píng)價(jià)對(duì)象。對(duì)于評(píng)價(jià)交叉口，其進(jìn)口道的飽和度大于0.85，需要計(jì)算進(jìn) 口道的延誤 以此來判定項(xiàng)目是否對(duì)交叉口產(chǎn)生顯著影響，整個(gè)交叉口的服務(wù)水平作為評(píng)價(jià)對(duì)象無法反映 項(xiàng)目的真實(shí)情況。依據(jù)車輛的延誤確定交叉口的服務(wù)水平，由于計(jì)算方法復(fù)雜，實(shí)際中未被 采用。[4]。對(duì)于建設(shè)周期較短的項(xiàng)目，通過調(diào)查比較容易獲得這些數(shù)據(jù)。而對(duì)于開發(fā)周期較[4]。對(duì)于建設(shè)周期較短的項(xiàng)目，通過調(diào)查比較容易獲得這些數(shù)據(jù)。而對(duì)于開發(fā)周期較 [5]。 [2]。該配建指標(biāo)未體現(xiàn) [1]。 3.3.3公共交通 依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)”，公共交通評(píng)價(jià)時(shí)，需要收集評(píng)價(jià)時(shí)段公交線路的發(fā)車頻率、線路單車載 客量、線路在項(xiàng)目最近公交站點(diǎn)的評(píng)價(jià)時(shí)段的載客率，計(jì)算評(píng)價(jià)時(shí)段的各線路剩余載客容量 等數(shù)據(jù) 長或者新區(qū)新建的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)年項(xiàng)目公共交通系統(tǒng)較現(xiàn)狀有很大變化，公交線路、常規(guī)公交 線路調(diào)整，BRT布設(shè)和軌道交通的建設(shè)等因素，評(píng)價(jià)公共交通的相關(guān)參數(shù)將很難確定，很難 對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行公共交通評(píng)價(jià)并提出改善措施。因此，在實(shí)際的應(yīng)用中，很難按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)， 僅僅進(jìn)行簡單定性評(píng)價(jià)。 公共交通客流預(yù)測包括兩部分，公交客流產(chǎn)生量和吸引量。標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)方法中，僅對(duì)項(xiàng)目 產(chǎn)生的公交客流需求能否滿足需求進(jìn)行評(píng)價(jià)，而對(duì)吸引的公交客流情況則未進(jìn)行研究。在進(jìn) 行供需平衡分析時(shí)，僅僅考慮了線路在項(xiàng)目周邊站點(diǎn)的載客能力，未考慮項(xiàng)目區(qū)位、公交線 路走向等因素對(duì)規(guī)劃指標(biāo)值的實(shí)施可能性進(jìn)行必要的評(píng)估，并提出保證公交分擔(dān)率實(shí)現(xiàn)的設(shè) 施保證必要條件和政策保障措施 3.3.4 停車設(shè)施 鄭州市出臺(tái)了建設(shè)項(xiàng)目機(jī)動(dòng)車配建指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，將其作為交通影響評(píng)價(jià)制度的配套標(biāo)準(zhǔn)。 將項(xiàng)目配建機(jī)動(dòng)車停車位泊位能否滿足建筑物配建標(biāo)準(zhǔn)作為停車設(shè)施的交通影響程度評(píng)價(jià) 依據(jù)。鄭州市機(jī)動(dòng)車停車配建指標(biāo)將規(guī)劃范圍分成了三環(huán)以內(nèi)區(qū)域和三環(huán)以外區(qū)域兩個(gè)圈 層，三環(huán)以內(nèi)機(jī)動(dòng)車配建可采用低值，三環(huán)以外機(jī)動(dòng)車配建采用高值 城市綜合交通規(guī)劃提出的停車分區(qū)管理策略，老城商業(yè)區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周圍的機(jī)動(dòng)車停車 配建指標(biāo)并未體現(xiàn)其差異性。 依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)考慮停車泊位的使用及管理分別計(jì)算各類停車需求，比較此數(shù)值與建 設(shè)項(xiàng)目停車設(shè)施配建泊位數(shù)的關(guān)系。停車配建標(biāo)準(zhǔn)是城市從規(guī)劃的角度總體上對(duì)城市各區(qū)域 停車泊位供給的管理，而交通影響評(píng)價(jià)中的停車設(shè)施評(píng)價(jià)是針對(duì)具體項(xiàng)目的停車需求可能對(duì) 評(píng)價(jià)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響分析，兩者從目標(biāo)到技術(shù)方法上都有所不同 因此，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行停車設(shè)施交通影響評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)結(jié)合上位規(guī)劃提出的停車供應(yīng)分區(qū) 管理策略進(jìn)行研究，而不是僅僅依據(jù)停車配建指標(biāo)進(jìn)行簡單評(píng)價(jià)。對(duì)軌道交通站點(diǎn)周圍、老 城區(qū)和商業(yè)區(qū)域項(xiàng)目，應(yīng)改變停車位越多越好的思路，從交通需求管理角度，研究如何通過 調(diào)整機(jī)動(dòng)車的配建數(shù)量緩解項(xiàng)目建成后對(duì)周邊路網(wǎng)產(chǎn)生的交通影響。 3.5 公眾參與不足 交通影響評(píng)價(jià)編制包括設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、評(píng)審專家和規(guī)劃管理審批部門，而缺少社 會(huì)公眾參與。隨著城市交通擁堵日益嚴(yán)重，公眾對(duì)交通的關(guān)注越來越高?！吧虾Ｔ滦黔h(huán)球港” 試營業(yè)當(dāng)天，產(chǎn)生了嚴(yán)重交通擁堵問題。該事件發(fā)生后，公眾首先質(zhì)疑該項(xiàng)目是否做過交通 影響評(píng)價(jià)。這個(gè)案例折射出交通評(píng)價(jià)編制過程中缺乏必要的公眾參與。 因此，交通影響評(píng)價(jià)編制制度，應(yīng)借鑒環(huán)境影響評(píng)價(jià)中“公眾參與”做法，加強(qiáng)公眾對(duì)