地方政府學(xué)概論第12章

第12章地方治理的制度創(chuàng)新關(guān)鍵術(shù)語：

制度供給制度效率制度變遷地方自治

服務(wù)型政府責(zé)任型政府法治型政府

透明型政府

重點問題：地方治理的制度供給障礙地方治理的制度實施困境地方治理的制度變遷問題國內(nèi)外地方治理的制度創(chuàng)新實踐

地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1地方治理的制度困境12.1.1地方治理的制度供給障礙12.1.2地方治理的制度實施困境12.1.3地方治理的制度變遷問題地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1.1地方治理的制度供給障礙地方治理制度供給面臨的困境主要表現(xiàn)在以下三個方面：（1）集體行動困境雖然地方政府逐漸認識到要發(fā)展，必須訴諸于好的制度選擇，但是具體應(yīng)該設(shè)計什么樣的制度，則是一個集體行動，這樣就會面臨集體行動的困境。（2）制度設(shè)計的成本高昂首先，制度選擇困難。其次，技術(shù)的落后和知識的匱乏以及信息的不對稱，提高了制度設(shè)計的成本。最后，政府權(quán)力的不穩(wěn)固及其社會生活中負面因素的影響，也會明顯阻滯制度設(shè)計的順利完成，最終增加了制度設(shè)計的時間成本。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1.1地方治理的制度供給障礙（3）制度環(huán)境的限制所謂制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則。威廉姆森曾經(jīng)說過：“我們首先考慮到制度環(huán)境對治理的主要影響效應(yīng)，制度環(huán)境的變化會導(dǎo)致市場、混合型組織和層級制組織的比較成本變化?！钡胤街卫碇械闹贫葎?chuàng)新會受到已有的制度的影響。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1.2地方治理的制度實施困境（1）有效監(jiān)督的缺失在理論上來說，地方政府不會監(jiān)督制度的實施，因為監(jiān)督對于監(jiān)督者和被監(jiān)督者，懲罰對于懲罰者和被懲罰者，成本都是很高的。而且監(jiān)督和懲罰后的利益有可能被其他政府無償占有，會產(chǎn)生搭便車的行為。當各級地方政府認為懲罰不遵守諾言者比不懲罰更不利于自己時，他們很可能消極對待懲罰。如果應(yīng)該受到懲罰的地方政府沒有被懲罰，實際上不監(jiān)督被隱性地激勵了，地方政府很可能會選擇不監(jiān)督。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材（2）制度效率的遞減地方治理中，制度會面臨著效率遞減的問題。制度在制定出來的一段時間內(nèi)具有穩(wěn)定性。制度開始實施的時候要與其他的制度安排相契合，這段時間內(nèi)的制度效率比較低；隨著制度契合程度的提高，制度效率會隨著提高，并會達到效率制高點；隨后，隨著制度環(huán)境的變遷，制度的調(diào)整速度會慢慢滯后于民眾的需求，這時效率就會下降，這就是任何制度都無法避免的效率遞減規(guī)律。12.1.3地方治理的制度變遷問題1.制度變遷的現(xiàn)實需要（1）制度本身的缺陷制度是人設(shè)計的，人的理性是有限的，所以制度的設(shè)計也不可能是十全十美的。制度是有生命周期的。隨著外部環(huán)境的變化，以及制度本身在實施過程中的異化，慢慢的有些制度會成為社會發(fā)展的阻礙力量，從而表現(xiàn)出低效率甚至是無效率。地方政府作為單個行政主體，其力量是很有限的。如果地方政府不及時變遷已有的不適應(yīng)現(xiàn)實需要的制度，最終會影響到地方政府競爭力的提升。（2）追求“利益最大化”的本質(zhì)地方政府在逐利的驅(qū)使下，會積極支持制度的變遷。利益機制是制度變遷動力機制，而利益沖突是誘發(fā)制度變遷的最直接動因。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度變遷問題2.制度變遷的方式（1）誘致性變遷與強制性變遷誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的更替或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在相應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行?，F(xiàn)實中，誘致性變遷和強制性制度變遷并沒有特別嚴格的區(qū)別，自發(fā)的制度變遷也需要政府的行動來給予支持。地方治理的制度變遷，是以強制性制度變遷為主，以誘致性變遷為輔的一種制度變遷。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度變遷問題（2）漸進式變遷和激進式變遷激進式制度變遷也稱“休克療法”或者是“震蕩療法”，是一種跳躍式制度變遷，就是在很短的時間內(nèi),不系統(tǒng)考慮各種關(guān)系的協(xié)調(diào)、采取一攬子果斷措施，完成的大規(guī)模整體性的制度變革。激進式變遷具有時間短，社會震蕩大的特點。漸進式制度變遷是一種演進式的分步走的制度變遷方式,具有在時間、速度和次序選擇上的漸進特征,漸進式制度創(chuàng)新是采取分階段、分部門、分地區(qū)、分群體的方式,在較長時間內(nèi)，從局部到全局,從部分到整體，從一部分人到全體人，從體制外到體制內(nèi)，從增量到存量等逐步推進改革的，它具有時間長，社會震動小，社會沖突弱，風(fēng)險小，阻力相對較小等特點。地方治理中，制度變遷應(yīng)采取激進式制度變遷與漸進式制度變遷相結(jié)合的方式。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度變遷問題3.制度變遷的障礙（1）路徑依賴一方面，制度的自我強化機制加重了路徑依賴。另一方面，報酬的遞增強化了制度變遷的路徑依賴。報酬的遞增主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是設(shè)計制度的初始成本很大，隨著制度的演變，制度的單位成本和追加成本會下降；二是學(xué)習(xí)效應(yīng)，由制度衍生的組織會不斷地學(xué)習(xí)，以抓住制度框架提供的獲利機會；三是協(xié)調(diào)效應(yīng)，通過制度衍生的組織會與其他組織相互協(xié)調(diào)，并進一步改進制度，同時一項制度的產(chǎn)生會隨之產(chǎn)生一系列補充制度；四是適應(yīng)性預(yù)期，隨著制度不斷豐富起來，會減少制度持續(xù)下去的不確定性。制度往往會產(chǎn)生報酬遞增，而報酬遞增又會加強路徑依賴。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.1.3地方治理的制度變遷問題（2）企業(yè)型領(lǐng)導(dǎo)人的缺乏地方政府領(lǐng)導(dǎo)人是否具有企業(yè)家精神，直接影響到制度學(xué)習(xí)、制度模仿和制度創(chuàng)新，這會對于轄區(qū)間制度競爭行為產(chǎn)生很大影響。有學(xué)者指出，具有企業(yè)家精神的公共管理者必須具備以下幾點特質(zhì)：主動創(chuàng)新精神；善于發(fā)掘機會；勇于承擔(dān)風(fēng)險；善用輿論與媒體；建立外部聯(lián)盟；善于駕御和把握環(huán)境；擅長溝通與說服；塑造優(yōu)質(zhì)的組織文化。（3）制度變遷的預(yù)期成本收益難以計算制度變遷的預(yù)期成本和收益難以計算，而且新制度的設(shè)計成本導(dǎo)致了制度變遷的難度增大。一方面新制度設(shè)計的各種要素價格，即制度變遷的預(yù)期成本和收益，會影響到制度供給者實施制度變遷的意愿。另一方面，政府的能力，即財力、物力、人力也會影響制度變遷。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2地方治理的制度創(chuàng)新經(jīng)驗12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐12.2.2國內(nèi)地方治理制度創(chuàng)新的探索地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐1.地方分權(quán)與地方自治地方分權(quán)與地方自治如同硬幣的兩面，既相互區(qū)別又密不可分。（1）地方分權(quán)與自治的背景工業(yè)化、現(xiàn)代化及全球化進程中，中央的過度集權(quán)誘發(fā)了一些列問題。隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟、政治及觀念上的變化，政府職能邊界和活動范圍開始得以重新考量。傳統(tǒng)的中央和地方政府間的關(guān)系格局被打破，權(quán)力不斷從上層向下層流動，地方政府的行政權(quán)力得以加強和提升。制度外的約束渠道也在加強，尤其非政府組織發(fā)展，參與和分割了地方政府的治理權(quán)，推動了地方政府的角色轉(zhuǎn)換，模糊和弱化了原來過于強硬的官方定位。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐（2）地方分權(quán)與地方自治的演變趨勢：單一制中央集權(quán)國家：中央政府向各級地方政府以及上級地方政府向下級地方政府分權(quán)。聯(lián)邦制國家：權(quán)力進一步由州政府向地方政府轉(zhuǎn)移，不同層及政府的橫向權(quán)力也在加強。不同層級政府的橫向分權(quán)也在加強，也就是說，在公共事務(wù)管理和公民服務(wù)中將權(quán)力和責(zé)任向市場組織和公民轉(zhuǎn)移。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐（3）法國地方政府的實踐法國是一個具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家，權(quán)力多集中于中央政府，地方政府權(quán)限相對較小。自1982年以來，法國進行了一系列地方分權(quán)改革，不斷將中央的權(quán)限向地方轉(zhuǎn)移:1982年3月通過了《權(quán)力下放法案》1983年通過了《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限劃分法》《交通、公共教育、社會服務(wù)和保健權(quán)轉(zhuǎn)移法》1984年通過了《地方政府服務(wù)法》1992年通過了《地方行政指導(dǎo)法》2003年，法國重新修訂了憲法，通過了《關(guān)于共和國地方分權(quán)化組織法》的憲法修正案，重新定義國家與領(lǐng)土單位關(guān)系的性質(zhì)，宣稱法國是一個“地方分權(quán)”的國家。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐2.地方政府行政區(qū)劃改革所謂行政區(qū)劃，是指國家基于管理的需要而把領(lǐng)土劃分為若干區(qū)域和若干層次，并賦之以政治和行政權(quán)力。行政區(qū)劃研究常常涉及行政區(qū)域、行政單位和行政建制三個概念。行政區(qū)域是一級政權(quán)所管轄的區(qū)域范圍，它有確定的邊界、一定規(guī)模的人口和國土面積。行政單位是行政區(qū)域的政權(quán)機構(gòu)，它由權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)構(gòu)成。行政建制是指一級政權(quán)的行政級別與行政隸屬地位。我們在這里所關(guān)注的行政區(qū)劃問題主要是行政建制的層次與類型以及行政單位的等級與隸屬關(guān)系。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐（1）英國的地方行政區(qū)劃改革60年代開始與基層政府的合并和重組80年代后轉(zhuǎn)為削減地方政府層級（2）德國的地方行政區(qū)劃改革60-70年代在聯(lián)邦德國進行的區(qū)劃改革，核心是進行基層政府合并90年代以后在東德地區(qū)推行地方自治，在行政管理上表現(xiàn)為兩層結(jié)構(gòu)地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐3.地方政府重組

所謂地方政府重組，是指為了適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化的要求，在中央（聯(lián)邦）政府和?。ㄖ荩┱耐苿雍椭С鱿?，地方政府進行的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系、決策方式、管理功能重新調(diào)整和重構(gòu)的改革過程，它包含著一系列為創(chuàng)新地方政府組織體系而進行多層面的改革措施。地方政府重組涉及兩個領(lǐng)域：一是地方政府內(nèi)部；二是府際關(guān)系，其中府際關(guān)系包括縱向和橫向兩方面。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐地方政府重組的內(nèi)容一是地方政府組織結(jié)構(gòu)，比如地方議會和地方政府之間的權(quán)力關(guān)系。二是地方政府的職能定位，比如政府與市場、社會的關(guān)系。三是地方政府決策事項，比如?。ㄖ荩┱c縣政府的決策權(quán)限分配。四是政府資源汲取權(quán)領(lǐng)域。五是地方政府間的層級或轄區(qū)范圍的調(diào)整。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1國外地方治理制度創(chuàng)新的實踐丹特和科杰爾伯格在觀察和比較西方發(fā)達國家20世紀80年代以來地方政府重組實踐的基礎(chǔ)上，歸納了地方政府重組六個方面的內(nèi)容。如下表：范圍府際間關(guān)系調(diào)整地方政府內(nèi)部調(diào)整內(nèi)容組織方面的變革決策方面的變革財政資源方面的變革（1）結(jié)構(gòu)改革（2）功能與程序改革（3）府際間財政改革（4）內(nèi)組織改革（5）決策改革（6）地方財政改革地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.1外國地方治理制度創(chuàng)新的實踐3.公民參與的制度創(chuàng)新公共行政的第一批理論家對公民參與管理過程采取了輕視態(tài)度。但是，這種政府單中心論根本無法應(yīng)對日趨復(fù)雜的社會問題。吉登斯針對政府所面對的“管理性危機”和“不可治理”的窘境時，提出了超出傳統(tǒng)思維模式的“第三條道路”。政府的有效治理需要對政府重新定位，解決的辦法就是需要引入外力，通過公民和非政府組織的參與建構(gòu)政府和民眾之間的合作的治理模式。20世紀80年代以來公民參與在地方治理的制度創(chuàng)新中發(fā)揮的作用：一是公民直接參與決策。例如地方行政決策的咨詢；決策權(quán)力的共享；公共問題的直接創(chuàng)制。二是公民直選地方行政長官。傳統(tǒng)的地方行政長官一般要經(jīng)過議會選舉或任命，而現(xiàn)在則引入了公民直選的方式。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.2國內(nèi)地方治理制度創(chuàng)新的探索1.地方分權(quán)化改革改革開放以后，高度集中的政治經(jīng)濟體制發(fā)生了松動，其核心就是對地方的放權(quán)讓利，而放權(quán)讓利的實質(zhì)是中央在承認地方作為一級利益主體的合法地位的同時，把一定范圍的權(quán)力包括行政審批權(quán)及部分經(jīng)濟收益權(quán)等下放給地方。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.2國內(nèi)地方治理制度創(chuàng)新的探索（1）經(jīng)濟領(lǐng)域一是下放計劃權(quán)力。自1979年起，我國不斷擴大企業(yè)自主權(quán)，更重要的是擴大了地方政府的經(jīng)濟活動范圍，在80年代的中國，企業(yè)權(quán)力的擴大事實上等于地方政府權(quán)力的擴大。二是變革財政體制。統(tǒng)一體制下中央財政獨攬大權(quán)的局面已開始向分層管理、分層調(diào)控、適度集中與適度分散相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變，標志著中央高度集中型財政分配體系的解體。三是金融體制的改革。設(shè)置中央銀行與專業(yè)銀行，增強了中央宏觀調(diào)控能力，但另一方面，地方經(jīng)濟在經(jīng)濟和社會發(fā)展的激勵機制明顯增強。四是外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的下放。下放外貿(mào)公司和實行外匯留成政策，打破了長期存在的國家統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)負盈虧的吃“大鍋飯”的外貿(mào)財務(wù)體制，使得中央和地方在外匯的收人和使用方面“分灶吃飯。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.2國內(nèi)地方治理制度創(chuàng)新的探索（2）政治領(lǐng)域一是行政管理權(quán)的界定與下放。二是立法權(quán)的下放。目前我國已形成了一個由國家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)、地方性法規(guī)立法權(quán)、自治條例和單行條例立法權(quán)、授權(quán)立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)所構(gòu)成的，一個較先前體制有重大發(fā)展的新的立法權(quán)限劃分體制。三是干部管理權(quán)限下放。干部管理權(quán)限由過去的各級下管兩級改為下管一級。這樣，地方擴大了干部管理權(quán)限，在任用、調(diào)動、懲戒、撤職等進管出各個環(huán)節(jié)有了發(fā)言權(quán)。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.2國內(nèi)地方治理制度創(chuàng)新的探索2.地方政府機構(gòu)改革中的制度創(chuàng)新

總體來看，地方政府機構(gòu)改革經(jīng)歷了單純的機構(gòu)和人員的精簡到改變傳統(tǒng)的“全能政府”模式的過程，也即從簡單的機構(gòu)調(diào)整到機構(gòu)和職能雙重改革的過程。具體表現(xiàn)在：一是地方政府機構(gòu)精簡。地方陸續(xù)撤消了工業(yè)經(jīng)濟管理部門，結(jié)束了計劃經(jīng)濟時期形成的由工業(yè)經(jīng)濟管理部門直接管理企業(yè)的歷史，同時，除了撤銷微觀管理部門之外，還對政府各部門的職能權(quán)限進行整合調(diào)配，理順了各部門的職、責(zé)、利關(guān)系。二是行政審批制度改革。大力改革行政審批制度，有力地促進了地方政府職能的轉(zhuǎn)變。三是市場體系和社會組織培育。地方政府進一步向社會分權(quán)，將社會可以自我調(diào)節(jié)與管理的事務(wù)逐步交給事業(yè)單位或社會中介組織，理順了政府與社會的關(guān)系，強化了地方政府自身的行政能力。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.2.2國內(nèi)地方治理制度創(chuàng)新的探索3.地方政府間合作機制的創(chuàng)新所謂地方政府合作機制主要是指地方政府之間為解決雙方或多方關(guān)心的共同問題或者基于彼此之間的經(jīng)濟和社會發(fā)展需要通過簽訂正式或者非正式協(xié)議形成的合作關(guān)系。目前我國地方政府的橫向合作表現(xiàn)出了以下特點：地方政府合作頻率日趨提高。地方政府合作規(guī)模增長迅速。地方政府合作領(lǐng)域不斷擴大。區(qū)域合作的制度化水平不斷提高。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3地方治理制度創(chuàng)新的目標模式12.3.1服務(wù)型政府12.3.2責(zé)任型政府12.3.3法治型政府12.3.4透明型政府地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.1服務(wù)型政府1.服務(wù)型政府的內(nèi)涵自古及今，我們可以將政府的行為模式歸結(jié)為三種：即統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務(wù)型政府。統(tǒng)治型政府模式是人類社會存在的最低級、最原始的政府類型，它體現(xiàn)了統(tǒng)治者為維護自身利益而采取的一種強制性的高壓行為模式。管理型政府是統(tǒng)治型政府發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在此模式下，政府開始追求效率，注重管理手段和方法的采用。服務(wù)型政府是一種在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.1服務(wù)型政府服務(wù)型政府的界定：（1）從政府理念來看:服務(wù)型政府要求政府必須轉(zhuǎn)換角色，堅持公民本位、社會本位、權(quán)利本位的原則。（2）從政府職能來看：必然要求有限政府。（3）從政府治理方式來看：與社會共同治理，加強公民參與。（4）從政府的行為后果來看：政府為自己的行為負責(zé)。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.1服務(wù)型政府2.服務(wù)型政府基本要求（1）堅持人本理念。服務(wù)型政府要樹立“民本位、社會本位、權(quán)利本位”的服務(wù)理念，地方政府的行為一切要以民眾需求為核心。（2）提供高效的公共服務(wù)。政府作為公共權(quán)力代理人，其有效作為的領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任。（3）堅持依法行政的原則。法治是避免政府行為隨意性和情緒化的重要保障。（4）公民參與。服務(wù)型政府應(yīng)該是一個社會公眾廣泛參與的政府，因為堅持以人為本的服務(wù)型政府其所提供的服務(wù)的對象是社會公眾。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.1服務(wù)型政府3.服務(wù)型政府評價標準（1）公民滿意度。公民滿意度是地方轄區(qū)內(nèi)的公民對地方政府的總體評價以及滿意程度。（2）政府運行的透明度。服務(wù)型政府要求政府從“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)利本位”，行為方式要公開透明。這主要包括以下幾個方面：一是信息的公開和透明；二是辦事程序的公開和透明；三是辦事結(jié)果的公開和透明；四是主要官員個人相關(guān)信息的公開和透明；五是政府及部門財務(wù)收支賬目的公開和透明。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.1服務(wù)型政府（3）公共決策的互動程度。服務(wù)型政府的決策模式必須是在公民廣泛參與的基礎(chǔ)上。（4）組織結(jié)構(gòu)的靈活度。我們認為服務(wù)型政府應(yīng)該堅持以下組織原則：一是組織機構(gòu)要精簡便民，讓公民能夠迅速的獲得服務(wù)；二是組織結(jié)構(gòu)要具有彈性，能夠適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境和處理突發(fā)事件；三是自治原則，在某些領(lǐng)域退出，發(fā)揮公民和社會的自主性，就是最大的服務(wù)；四是合作原則，強調(diào)政府組織、非政府組織和公民個體彼此之間合作。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.2責(zé)任型政府1.責(zé)任型政府的內(nèi)涵《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》認為，責(zé)任政府是指一種需要通過其賴以存在的立法機關(guān)而向全體選民解釋其所作的決策并證明這些決策是正確合理的行政機構(gòu)。責(zé)任政府實際上是一種與民主制度、法治理念和公民自由相聯(lián)系，并作為政府與人民之間權(quán)責(zé)關(guān)系進行制度性安排的組織形式。（1）“責(zé)任政府”是現(xiàn)代民主政治的一種基本價值理念，是一種與民主制度密不可分的制度性安排。（2）責(zé)任政府和法治理念密切相關(guān)，公民通過選舉產(chǎn)生政府并授予其權(quán)力，公民只有借助于立法機關(guān)把他們的意志轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，政府必須嚴格依?jù)反映公民意志的法律來履行責(zé)任。（3）責(zé)任政府是一個體現(xiàn)了現(xiàn)代政府公共行政民本取向的政府運作流程，它強調(diào)政府的權(quán)力是人民賦予的，政府負責(zé)的對象是擁有自由權(quán)利的公民。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.2責(zé)任型政府2.責(zé)任型政府的特征（1）在人民與政府的關(guān)系上，應(yīng)當實現(xiàn)從政府權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變、公民義務(wù)本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。（2）在政府職能上，應(yīng)當實現(xiàn)從“全能政府”向有限權(quán)力政府的轉(zhuǎn)變。（3）在法治理念上，應(yīng)當實現(xiàn)從法律僅僅治民、治事向法律首先治官、治權(quán)的轉(zhuǎn)變。（4）在責(zé)任制度上，應(yīng)當實現(xiàn)從強調(diào)公民責(zé)任向同時強調(diào)公民責(zé)任和政府責(zé)任轉(zhuǎn)變。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.2責(zé)任型政府3.責(zé)任型政府的責(zé)任形式

美國學(xué)者羅姆瑞克(Romzek)把政府責(zé)任分為四種：即官僚責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任和職業(yè)責(zé)任，并認為前兩種責(zé)任強調(diào)嚴格的監(jiān)督和較少的自由處置權(quán)，后兩種責(zé)任則允許較大的自由裁量權(quán)。中國學(xué)者張成福把政府責(zé)任分為五種：道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、訴訟責(zé)任和賠償責(zé)任。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.2責(zé)任型政府我們在總結(jié)中西方政府治理的實踐的基礎(chǔ)上，認為下列責(zé)任是各國地方政府主要和必須要承擔(dān)的。（1）政治責(zé)任政治責(zé)任是指政府中政治層次的責(zé)任，即政府及其政治官員必須制訂符合民意的公共政策，如果政策失誤或有損國家和人民的利益，雖不受法律懲罰，卻必須承擔(dān)政治責(zé)任。（2）法律責(zé)任法律責(zé)任是指政府官員在行使行政權(quán)力時觸犯法律所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。（3）行政責(zé)任行政責(zé)任主要是指政府官員在履行行政權(quán)力時所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。（5）道德責(zé)任道德責(zé)任，是指政府官員行使公權(quán)力時必須承擔(dān)的道德意義上的責(zé)任。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.2責(zé)任型政府4.責(zé)任型政府的評價標準（1）價值評判標準。價值評判是一種較抽象的評估標準。美國行政學(xué)者斯塔林認為，界定政府的行政責(zé)任可以通過下列基本價值予以認識：回應(yīng)；彈性；能力；正當程序；責(zé)任；誠實（2）立法評判標準。責(zé)任政府必然是法治政府，立法評價標準主要指立法工作中能否反映責(zé)任政府的基本特性。這里的立法評判標準主要是指政府的法律責(zé)任，其主要內(nèi)容包括追究政府法律責(zé)任的主管機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限及其與其它執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系，考察政府承擔(dān)法律責(zé)任的程序是否完善、明確。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.2責(zé)任型政府地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材（3）監(jiān)督評判標準作為代表公權(quán)力的政府，其行政過程中容易導(dǎo)致權(quán)力濫用、腐敗、公務(wù)人員的瀆職、不作為等不良后果。因此，監(jiān)督機制不可避免。在憲政體制下，行政權(quán)受到立法權(quán)和司法權(quán)的制約，無疑使政府意識到要承擔(dān)責(zé)任。因此，監(jiān)督機制是責(zé)任政府重要的評判標準。12.3.2法治型政府1.法治型政府的內(nèi)涵法治政府，其思想淵源可以追溯到古希臘亞里斯多德的《政治學(xué)》。亞里斯多德提出了一個重要的思想，即一個秩序良好的共和國，應(yīng)該由法律而不是人來統(tǒng)治。英國法學(xué)家哈林頓根據(jù)亞里士多德關(guān)于法比任何人更可取的思想，最早提出“法治政府”這個概念。他認為每個政府的基礎(chǔ)或中心就是它的基本法律。通過不同學(xué)者對法治型政府的界定我們可以總結(jié)出法治型政府的內(nèi)涵：法治政府的前提是為權(quán)力制衡。沒有權(quán)力制衡，政府行為就難以控制，只有堅持分權(quán)的原則，才有可能構(gòu)建法治政府。法治政府的組織方式必須依法進行，管理手段是依法治理。法治政府的目的是保障公民自由和權(quán)利。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.3法治型政府2.法治型政府的基本要求（1）合法行政合法行政是指行政機關(guān)實施管理，應(yīng)當依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得做出損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。（2）合理行政在建設(shè)法治政府過程中，行政行為既要貫徹合法原則，又要體現(xiàn)合理原則。任何合法不合理或者合理不合法的行為都是應(yīng)當堅決避免的。（3）程序正當在法治社會里，行政實體法主要是規(guī)定應(yīng)當做什么、可以做什么、禁止做什么的問題，而行政程序主要規(guī)定怎么做、如何做的問題。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.3法治型政府（4）權(quán)責(zé)一致權(quán)責(zé)一致，是指行政機關(guān)依法享有多大的權(quán)力，就應(yīng)當承擔(dān)多大的責(zé)任。這是推進依法行政，建設(shè)法治政府的又一個重要原則，體現(xiàn)了重在治權(quán)、治官的鮮明時代特征。（5）高效便民高效便民，是指行政機關(guān)在行使其職能的時候，要縮減辦事程序，精簡辦事環(huán)節(jié)，用盡可能短的時間、盡可能少的人員、盡可能低的行政成本，為企業(yè)和群眾辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經(jīng)濟效益。（6）誠信守信誠實守信，不僅是一個人安身立命的前提，也是現(xiàn)代社會的運行基礎(chǔ)。真正意義上的法治政府往往具有很強政府的公信力，而公信力則源于政府本身要誠實守信。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.3法治型政府3.法治型政府的一般特征（1）政府受法律約束。法治政府最典型的特征就是要發(fā)揮法律在發(fā)展和保障權(quán)利上的作用，通過法律對政府權(quán)力的限制和規(guī)范來實現(xiàn)權(quán)利。（2）有健全的法律體系。政府在受制于法律的同時也依靠其管理人民。（3）法律優(yōu)先，樹立法律權(quán)威。就是要求政府在做出每個行為時，首先應(yīng)考慮是否依法行政。作為法治政府，應(yīng)該樹立任何時候都以法律至上為治理原則。（4）以人為本，保障人權(quán)。人權(quán)是人所應(yīng)當享有的權(quán)利，對人權(quán)的保護是一個國家進步與文明的標志。（5）完善的制衡監(jiān)督體系。沒有相關(guān)的制衡監(jiān)督機制，法治政府難以收受法律約束。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.3法治型政府4.法治型政府評價標準

（1）行政理念法治化。測量維度：公民權(quán)利保障；政府公信力。（2）行政組織架構(gòu)法治化。政府的組織架構(gòu)標準主要體現(xiàn)在政府權(quán)力的制度性安排層面。（3）行政權(quán)力運行法治化。政府權(quán)力運行的法治化，主要是指行政權(quán)的產(chǎn)生、存在和行使都必須依據(jù)法律，符合法律，不得與憲法和法律相抵觸。（4）行政監(jiān)督法治化。行政監(jiān)督法治主要指各監(jiān)督主體對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員是否依法行政而進行的檢查和督促活動。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.4透明型政府1.透明政府的內(nèi)涵學(xué)術(shù)界關(guān)于透明型政府的不同看法。有學(xué)者認為，所謂透明政府指的是除法律禁止的情況以外，一切與國家行政有關(guān)的活動一律對外公開。也有學(xué)者認為，透明政府指政府機關(guān)的所有活動，從立法、執(zhí)法、提供資訊、社會服務(wù)、以及政府所掌握的個人信息等，除了必須保密以及涉及個人隱私的部分外，都有義務(wù)向社會公眾開放。有學(xué)者認為，透明政府就是指政府掌握的個人與公共信息向社會公開，公民有權(quán)接觸并使用這些信息，而涉及到個人隱私、商業(yè)秘密及國家安全法規(guī)定的不能公開的除外。地方政府學(xué)概論

21世紀公共管理系列教材12.3.4透明型政府由于透明型政府的內(nèi)涵豐富以及類似的概念較多，這里不對透明型政府進行再界定，而是通過揭示其內(nèi)涵來解讀它。首先，透明政府的主體在于政府。透明政府強化了政府的義務(wù)，同時擴大了公民的權(quán)利。其次，透明政府是相對于