科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的問(wèn)題與對(duì)策

全面預(yù)算管理，就是以預(yù)算為手段，統(tǒng)籌單位內(nèi)外部的各種資源，包括財(cái)務(wù)的以及非財(cái)務(wù)的，進(jìn)行科學(xué)、合理的配置，以完成既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制、評(píng)價(jià)等諸多功能，是企業(yè)內(nèi)部控制最為重要的應(yīng)用之一，其核心地位和作用逐漸突顯。近年來(lái)，為了保證科研活動(dòng)的順利開(kāi)展，科研事業(yè)單位在科學(xué)研究方面的投入不斷增長(zhǎng)，開(kāi)始大力推行全面預(yù)算管理，以防范科研資金在使用過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，確保對(duì)科研經(jīng)費(fèi)做到有效管理和運(yùn)用。一、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性（一）提升內(nèi)部管理水平全面預(yù)算管理的理念強(qiáng)調(diào)，在預(yù)算的編制和實(shí)施過(guò)程中，要體現(xiàn)三個(gè)層次的全面，即全方位、全過(guò)程以及全員參與：科研事業(yè)單位的科研、科研管理、財(cái)務(wù)管理等各項(xiàng)活動(dòng)，人、財(cái)、物各個(gè)方面，都要納入預(yù)算管理；科研、科研管理、財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的事前、事中和事后都要納入預(yù)算管理；單位的全部員工都應(yīng)當(dāng)參與預(yù)算的編制和實(shí)施，全面預(yù)算管理的責(zé)任主體不只是單位內(nèi)部各職能部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)，也不僅僅是單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)的部門(mén)負(fù)責(zé)人，還包括在基層崗位工作的普通員工。因此，從本質(zhì)上來(lái)看，全面預(yù)算管理是一種有效的工具，科研事業(yè)單位可以利用其開(kāi)展內(nèi)部管理控制，在這個(gè)過(guò)程中，單位內(nèi)部各部門(mén)加強(qiáng)了溝通和協(xié)同，減少了矛盾和沖突，提高了效率，提升了單位內(nèi)部管理水平。（二）促進(jìn)業(yè)財(cái)融合全面預(yù)算管理的融合性原則要求單位全面預(yù)算管理要以業(yè)務(wù)為先導(dǎo)、以財(cái)務(wù)為協(xié)同?？蒲惺聵I(yè)單位遵循融合性原則要求，就是要以科研業(yè)務(wù)活動(dòng)為先導(dǎo)、以財(cái)務(wù)管理活動(dòng)為協(xié)同，即在財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域、科研管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、科研活動(dòng)的各個(gè)階段，都嵌入預(yù)算管理的理念，這樣能夠?qū)⒖蒲谢顒?dòng)開(kāi)展與財(cái)務(wù)管理活動(dòng)建立連接：業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)共同參與預(yù)算編制等管理工作，業(yè)務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息實(shí)現(xiàn)共享，有效推進(jìn)業(yè)財(cái)融合。（三）加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管伴隨著國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施，科研事業(yè)單位爭(zhēng)取到的科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大，而且經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道也多種多樣，經(jīng)費(fèi)管理的難度逐年增加。同時(shí)，經(jīng)費(fèi)撥付部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況開(kāi)展的審計(jì)監(jiān)督、檢查的力度逐漸加大，特別是對(duì)科研項(xiàng)目中期檢查和結(jié)題驗(yàn)收審計(jì)的頻率更高、范圍更廣?？蒲惺聵I(yè)單位推行全面預(yù)算管理，全面覆蓋科研活動(dòng)的各個(gè)階段，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目的全過(guò)程管控，特別是從預(yù)算編制、執(zhí)行到考核的環(huán)節(jié)，使科研資金的使用做到規(guī)范化、透明化，進(jìn)而顯著提升科研經(jīng)費(fèi)的管理水平。（四）完善監(jiān)督與考核通過(guò)全面預(yù)算形成的預(yù)算方案，即是科研事業(yè)單位年度的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，經(jīng)過(guò)預(yù)算編制的過(guò)程，年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)被明確為各責(zé)任部門(mén)的具體目標(biāo)。同時(shí)，年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和各責(zé)任部門(mén)的具體目標(biāo)也就成了監(jiān)督和考核的標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)照預(yù)算，可以監(jiān)控單位的年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和經(jīng)營(yíng)狀況；通過(guò)將實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)算對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，做出及時(shí)調(diào)整或修正；通過(guò)比較實(shí)際結(jié)果與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，可以考核相關(guān)部門(mén)或人員的績(jī)效。二、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的特點(diǎn)（一）預(yù)算理念全員參與當(dāng)前，對(duì)于預(yù)算管理，存在一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，最為普遍的看法是將預(yù)算管理工作直接對(duì)應(yīng)到財(cái)務(wù)部門(mén)。全面預(yù)算管理理念倡導(dǎo)全員參與，除了財(cái)務(wù)部門(mén)以外，其他職能部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)也應(yīng)積極參與到全面預(yù)算管理工作當(dāng)中，也就是說(shuō)，單位所有的員工都要有預(yù)算管理的意識(shí)。全面預(yù)算管理的“全員”參與，要求單位內(nèi)部各部門(mén)、各崗位，上至單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，下至基層的普通員工，都必須參與全面預(yù)算管理工作。（二）業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋全面預(yù)算管理的關(guān)注點(diǎn)不僅僅是日常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也包括投融資活動(dòng)，即把一個(gè)單位的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)統(tǒng)納入其中。全面預(yù)算管理的第二層含義體現(xiàn)為“全方位”，在科研事業(yè)單位中，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，囊括科研、投資、財(cái)務(wù)管理等各項(xiàng)活動(dòng)，以及人、財(cái)、物各項(xiàng)資源，采購(gòu)、科研各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該納入全面預(yù)算管理。（三）管理流程全程跟蹤預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核，是談到預(yù)算管理時(shí)，被提及頻率最高的三項(xiàng)預(yù)算管理基本活動(dòng)。除此之外，全面預(yù)算管理還涵蓋預(yù)算審批、控制、調(diào)整、監(jiān)督等一系列活動(dòng)。科研事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算目標(biāo)匯總編制預(yù)算方案，經(jīng)審批成為年度預(yù)算方案，至此，并不意味著預(yù)算管理活動(dòng)結(jié)束，全面預(yù)算管理還要求對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行密切的監(jiān)控，并通過(guò)預(yù)算考核等手段促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的完成，最終實(shí)現(xiàn)單位的發(fā)展戰(zhàn)略。全面預(yù)算管理的“全過(guò)程”，體現(xiàn)在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中和事后都應(yīng)納入全面預(yù)算管理。三、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題（一）全面預(yù)算管理意識(shí)薄弱第一，單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全面預(yù)算管理存在認(rèn)知偏見(jiàn)，未予以全面預(yù)算管理充分的重視，沒(méi)有將全面預(yù)算管理提升到戰(zhàn)略的高度，沒(méi)有在單位內(nèi)部達(dá)成對(duì)于全面預(yù)算管理的共識(shí)。第二，部分領(lǐng)導(dǎo)、員工對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)比較片面或者存在誤區(qū)，認(rèn)為只是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，其他部門(mén)的參與度、配合度均不高，預(yù)算編制人員和執(zhí)行人員之間相互的了解、溝通較少，致使預(yù)算編制不科學(xué)、不合理、脫離科研活動(dòng)實(shí)際，進(jìn)而影響執(zhí)行進(jìn)度以及預(yù)算目標(biāo)的完成情況。（二）全面預(yù)算管理機(jī)制不夠健全1.組織架構(gòu)不完善科研事業(yè)單位一直比較看重科研，對(duì)全面預(yù)算管理的關(guān)注程度比較低。有的科研事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，有的盡管成立了預(yù)算管理委員會(huì)，但預(yù)算管理的職能仍主要由財(cái)務(wù)部門(mén)承擔(dān)。組織架構(gòu)的不完善成為影響科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施效果的重要因素之一。2.制度建設(shè)不規(guī)范全面預(yù)算管理流程分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個(gè)階段，一些科研事業(yè)單位并沒(méi)有建立與單位實(shí)際情況相適應(yīng)的預(yù)算管理制度，指導(dǎo)并規(guī)范這三個(gè)階段的具體工作。大多數(shù)科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理主要由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)、業(yè)務(wù)部門(mén)參與程度較低，科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算基本上由科研人員獨(dú)立編制、與財(cái)務(wù)人員溝通較少，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理；預(yù)算編制方法選擇不恰當(dāng)，與單位的客觀條件不相符，編制的預(yù)算缺乏科學(xué)性；預(yù)算執(zhí)行不到位，審批把控不嚴(yán)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏差較大；未建立健全與全面預(yù)算相聯(lián)系的考核機(jī)制，導(dǎo)致員工參與全面預(yù)算管理的積極性不高等。這些問(wèn)題的存在使得全面預(yù)算管理的功能難以實(shí)現(xiàn)。（三）全面預(yù)算信息化程度低當(dāng)前，許多科研事業(yè)單位都在下大力氣推進(jìn)信息化建設(shè)，財(cái)務(wù)部門(mén)有會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、網(wǎng)上報(bào)賬系統(tǒng)，科研管理部門(mén)有科研項(xiàng)目管理系統(tǒng)，還有諸如人力資源、采購(gòu)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)。但這些系統(tǒng)主要是為了滿(mǎn)足各部門(mén)自身的業(yè)務(wù)需要，并且相互獨(dú)立地在各部門(mén)內(nèi)部運(yùn)行，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息互通和共享，全面預(yù)算系統(tǒng)也未與這些系統(tǒng)進(jìn)行有效對(duì)接，就難以獲取更多的數(shù)據(jù)和信息，全面預(yù)算系統(tǒng)成為“信息孤島”。（四）內(nèi)部審計(jì)力度不足在科研事業(yè)單位，科研項(xiàng)目的預(yù)算管理監(jiān)督難度較大、問(wèn)題易發(fā)多發(fā)，主要原因是：科研經(jīng)費(fèi)規(guī)模龐大且項(xiàng)目研制周期較長(zhǎng)，有的科研項(xiàng)目甚至橫跨幾個(gè)會(huì)計(jì)年度，而直到項(xiàng)目開(kāi)展中期或臨近結(jié)題驗(yàn)收才開(kāi)始檢查、審計(jì)，不合理、不相關(guān)的支出已經(jīng)發(fā)生，導(dǎo)致經(jīng)常在中期檢查或結(jié)題驗(yàn)收前出現(xiàn)大量、集中調(diào)賬的現(xiàn)象；相對(duì)于縱向科研項(xiàng)目，科研事業(yè)單位對(duì)橫向科研項(xiàng)目的管理比較松懈，在經(jīng)費(fèi)管理方面，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的權(quán)限較大，經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性有待進(jìn)一步研究。有的科研事業(yè)單位，內(nèi)部審計(jì)常常限定于一般的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)科研項(xiàng)目的審計(jì)介入嚴(yán)重不足，內(nèi)部審計(jì)難以有效發(fā)揮其監(jiān)督職能。四、完善科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對(duì)策（一）強(qiáng)化全面預(yù)算管理意識(shí)全面預(yù)算管理的“全面”體現(xiàn)在三個(gè)維度，“全員”參與是其中之一。首先，科研事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)全面預(yù)算管理有足夠的重視、建立正確的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念、率先垂范，為全面預(yù)算管理的實(shí)施創(chuàng)設(shè)必要的條件。其次，各職能部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人要發(fā)揮中間作用，上傳下達(dá)，在部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行宣貫，呼吁本部門(mén)職工積極學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)知識(shí)，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性，使其自覺(jué)地參與全面預(yù)算管理工作。最后，每一位在基層崗位工作的普通員工，要深刻意識(shí)到自己也是全面預(yù)算管理的實(shí)施主體，要主動(dòng)參與到全面預(yù)算管理工作當(dāng)中。此外，財(cái)務(wù)人員和預(yù)算管理人員，更要對(duì)自身提出嚴(yán)格的要求，夯實(shí)自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能，提高職業(yè)素養(yǎng)，注重全面預(yù)算管理理論知識(shí)的學(xué)習(xí)和全面預(yù)算管理信息化手段的實(shí)際運(yùn)用，更高效地發(fā)揮全面預(yù)算管理職能。（二）建立與完善全面預(yù)算管理制度體系1.建立全面預(yù)算管理組織體系一般而言，全面預(yù)算管理組織體系由三個(gè)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成：全面預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)，全面預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)，以及全面預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其中，全面預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)是單位全面預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；全面預(yù)算管理方面的重大事項(xiàng)往往由決策機(jī)構(gòu)做出決定；全面預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面預(yù)算從編制、審核直至考評(píng)等環(huán)節(jié)的日常工作；全面預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常是組織開(kāi)展編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算等具體工作的內(nèi)部職能部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)。通過(guò)建立健全組織體系，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確各機(jī)構(gòu)、部門(mén)的責(zé)任，使預(yù)算管理的作用得以有效發(fā)揮。2.完善內(nèi)部管理制度因全面預(yù)算管理覆蓋單位所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)，其實(shí)施必須做到有規(guī)可依、有章可循，健全有效的預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)、績(jī)效考核和激勵(lì)制度等內(nèi)部管理制度，是全面預(yù)算管理得以實(shí)施的制度保障。科研事業(yè)單位要結(jié)合國(guó)家有關(guān)政策要求、自身的發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)際情況，開(kāi)展本單位的預(yù)算管理制度建設(shè)工作：制定全面預(yù)算管理實(shí)施辦法，將全面預(yù)算管理的基本內(nèi)容、原則、組織架構(gòu)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等綱領(lǐng)性要求確立下來(lái)，再以具體的制度明確細(xì)化；建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，層層分解的預(yù)算目標(biāo)應(yīng)一一對(duì)應(yīng)到具體的責(zé)任部門(mén)和最終責(zé)任人，在對(duì)有關(guān)部門(mén)和人員開(kāi)展檢查和考核評(píng)價(jià)時(shí)，要以指標(biāo)的完成進(jìn)度為依據(jù)；建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考核制度，將預(yù)算執(zhí)行情況納入考核范圍，并認(rèn)真地貫徹實(shí)施，定期或不定期地對(duì)各責(zé)任部門(mén)和員工進(jìn)行考核，切實(shí)做到有獎(jiǎng)有懲、獎(jiǎng)懲分明。（三）加快全面預(yù)算管理信息化建設(shè)全面預(yù)算管理是一個(gè)綜合的管理系統(tǒng)，可以使全體員工加入預(yù)算管理工作當(dāng)中，并能夠覆蓋單位的全部業(yè)務(wù)活動(dòng)、全程跟蹤單位的所有管理流程，要實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的各項(xiàng)功能，必須要有強(qiáng)大的信息系統(tǒng)做支撐。對(duì)于科研事業(yè)單位而言，科研經(jīng)費(fèi)管理是最為重要的一項(xiàng)工作，也是全面預(yù)算管理最能發(fā)揮其作用的領(lǐng)域。一般來(lái)講，財(cái)務(wù)部門(mén)、科研管理部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)是科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的三個(gè)主要責(zé)任方。一方面，在財(cái)務(wù)部門(mén)、科研管理部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)部，要充分利用信息技術(shù)、信息化工具，例如網(wǎng)上報(bào)賬系統(tǒng)、科研項(xiàng)目管理系統(tǒng)等，提高本部門(mén)工作效率和質(zhì)量。另一方面，將全面預(yù)算系統(tǒng)與網(wǎng)上報(bào)賬系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、科研項(xiàng)目管理系統(tǒng)、人力資源等業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行有效對(duì)接，打破財(cái)務(wù)部門(mén)、科研管理部門(mén)以及業(yè)務(wù)部門(mén)之間的信息傳遞障礙，實(shí)現(xiàn)信息共享、高效傳遞，為全面預(yù)算管理的開(kāi)展提供便利。（四）加大內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度全面預(yù)算管理包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等一連串步驟，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，特別是在預(yù)算編制、執(zhí)行和考核環(huán)節(jié)。因此，組織相關(guān)人員對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行