PPP不同付費機制下的核心要素

PPP不同付費機制下的核心要素目的風(fēng)險分配和收益回報，因而是政府和社會資本（或項目公的付費機制。常見的付費機制主要包括政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種。本章將就在設(shè)臵不同的付費機制時需要在第一節(jié)政府付費政府付費是指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。其與使用者付費的最大區(qū)別在于付費主體是政府、而非項目的最終使用根據(jù)項目類型和風(fēng)險分配方案的不同，政府付費機制下，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素可用性付費（AvailabilityPayment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的項目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來付可用性付費通常與項目的設(shè)施容量或服務(wù)能力相關(guān)，而不考慮項目設(shè)施或服務(wù)的實際需求，因此項目公司一般不需要承擔(dān)需求風(fēng)險，只要所提供設(shè)施或服務(wù)符合合同約定的性能標(biāo)準(zhǔn)即可獲大部分的社會公共服務(wù)類項目（例如學(xué)校、醫(yī)院等）以及部分公用設(shè)施和公共交通設(shè)施項目可以采用可用性付費。一些項目中也可能會與按績效付費搭配使用，即如果項目公司提供設(shè)施或服務(wù)的質(zhì)量沒有達到合同約定的標(biāo)準(zhǔn)，則政府付費將按一定比例符合以下條件的PPP項目，政府可以考慮采用按可用性付1.相對于項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量，政府更關(guān)注該項2.相對于項目公司，政府對于項目設(shè)施或服務(wù)的需求更有控制力，并且政府決定承擔(dān)需求風(fēng)險。例如，在學(xué)校PPP項目中，政府教育部門負責(zé)向各學(xué)校分配生源，其能夠更好的管控學(xué)校設(shè)施的使用量，因此政府可基于學(xué)校設(shè)施的可用性向項目公司可用性付費的一個基本原則就是在符合我國法律強制性規(guī)定的前提下，直至項目設(shè)施已建成且全面服務(wù)可用時（通常是項目開始運營時）才開始付款。但也存在一些例外，比如改造項目，有可能改造的同時也需要項目公司繼續(xù)提供服務(wù)，在這種情形在按可用性付費的項目中，通常在項目開始時就已經(jīng)確定項目公司的投資成本，在項目開始運營后，政府即按照原先約定的金額向項目公司付款，但如果存在不可用的情形，再根據(jù)不可用可用性付費的核心要素就是要明確界定項目在什么情況下為“可用”，什么情況下為“不可用”，其中“不可用”的界定更為重定標(biāo)準(zhǔn)，因其會直接影響項目財務(wù)模型的確定。在設(shè)定“不可用”（1）該標(biāo)準(zhǔn)是否客觀，即是否符合項目的實際情況和特（2）該標(biāo)準(zhǔn)是否合理，即是否超出項目公司的能力范圍，除了“可用”與“不可用”的界定外，在設(shè)臵可用性付費時，還（1）不同比例扣減機制的設(shè)臵。設(shè)施或服務(wù)不可用所導(dǎo)致的經(jīng)濟后果通常由該設(shè)施或服務(wù)的重要程度決定。例如，在醫(yī)療服務(wù)設(shè)施項目中，手術(shù)室中的燈比走廊上的燈更為重要，因此因手術(shù)室燈不亮而扣減的金額也應(yīng)當(dāng)更高。設(shè)臵不同比例扣減機制可以促使項目公司優(yōu)先保證更為重（2）寬限期的設(shè)臵。在出現(xiàn)“不可用”的情形時，PPP項目合同中通常會給予項目公司一個寬限期，只有在該寬限期內(nèi)項目公司仍然沒有糾正該“不可用”情形的，可用性付費才會被扣減，如果在該期限內(nèi)項目此外，在一些PPP項目合同中，也可能設(shè)臵多次扣減的機制。如果在寬限期結(jié)束時項目公司未能糾正不可用情形，政府將根據(jù)合同約定的比例扣減相應(yīng)付費；如果該不可用情形在寬限期結(jié)束后又持續(xù)了一定時期，則可能導(dǎo)致政府對付費的進一步扣減。這種機制主要是為了確保項目公司能夠盡快恢復(fù)正常的設(shè)施或服務(wù)供給。但在設(shè)臵這種多次扣減機制時，需要注意掌握尺（3）不可用設(shè)施或服務(wù)仍需使用的情形下的處理。在一些特定情形下，即使某些服務(wù)或設(shè)施沒有達到可用性要求，政府仍然需要使用。在這種情形下，政府可考慮以下兩種處理方式：一是如果政府的使用將導(dǎo)致項目公司無法糾正部分設(shè)施或服務(wù)的問題，則可以將受政府使用影響的部分服務(wù)或設(shè)施視為（4）計劃內(nèi)暫停服務(wù)的認定。的暫停服務(wù)是否認定為不可用，通常情況下計劃內(nèi)的暫停服務(wù)應(yīng)合同中通常會約定一些豁免事由，對于因發(fā)生豁免事由而導(dǎo)致出現(xiàn)不可用情形的，不構(gòu)成項目公司違約，仍可按照合同約定的金（2）項目設(shè)施或服務(wù)在不可用期間內(nèi)本就未計劃使用；（4）政府提出的變更；等等。需要特別強調(diào)的是，盡管按可用性付費的項目對項目公司而言風(fēng)險更低、可融資性更高，但政府轉(zhuǎn)移給項目公司的風(fēng)險也相單純按可用性付費的項目缺乏有效的收益激勵機制，通常只能通過項目公司報告或政府抽查的方式對于項目進行監(jiān)控，監(jiān)控力度所提供的項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量來付費。在按使用量付費的項目中，項目的需求風(fēng)險通常主要由項目公司承擔(dān)。因此按使用量付費的項目中，項目公司通常需要對項目需求有較為樂觀的預(yù)期或者有一定影響能力。實踐中，污水處理、垃圾處理等一些項目中，使用量付費也可能與績效付費搭配使用，即如果項目公司提供的設(shè)施或服務(wù)未達到合同約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，政府使用量付費的基本原則就是由政府（而非使用者）依據(jù)項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量向項目公司付費，付費多少與實際使用前根據(jù)項目的性質(zhì)、預(yù)期使用量、項目融資結(jié)構(gòu)及還款計劃等設(shè)（1）最低使用量：即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量可以在一定程度上降低項目公司承擔(dān)實際需求風(fēng)險的程度，提高（2）最高使用量：即政府與項目公司約定一個項目的最高用量的部分不承擔(dān)付款義務(wù)。最高使用量的付費安排為政府的支付義務(wù)設(shè)臵了一個上限，可以有效防止政府因項目使用量持續(xù)增需要特別強調(diào)的是，即使在設(shè)臵最低使用量的情形下，政府仍然需要承擔(dān)實際使用量低于最低使用量的風(fēng)險；即使在設(shè)臵最高使用量的情形下，實際使用量低于最高使用量時，政府付費的金額仍然會因?qū)嶋H使用量的變化而變化，存在一定不確定性，需績效付費（PerformancePayment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量付費，通常會與可用性付費或者使目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府付費與項目公司的績效表現(xiàn)掛鉤，如果合同中明確約定適當(dāng)?shù)目冃?biāo)準(zhǔn)。設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)時，通常需要考（1）績效標(biāo)準(zhǔn)是否客觀，即該標(biāo)準(zhǔn)是否符合項目的實際情況和特點，是否可以測量和監(jiān)控等。這是績效付費能否有效實施（2）績效標(biāo)準(zhǔn)是否合理，即該標(biāo)準(zhǔn)是否超出項目公司的能在按績效付費的項目中，通常會專門編制績效監(jiān)控方案并將的監(jiān)控措施以及具體的績效標(biāo)準(zhǔn)。在社會公共服務(wù)項目中，績效監(jiān)控機制的設(shè)臵尤為重要（關(guān)于社會公共服務(wù)項目的績效監(jiān)控機為了對項目公司形成有效約束，PPP項目合同中通常會明確在整個項目中的重要程度以及未達到績效標(biāo)準(zhǔn)的情形和影響程度分別設(shè)臵相應(yīng)的政府付費扣減比例。此外，實踐中還有一種“遞進式”的扣款機制：即對于首次未達到績效標(biāo)準(zhǔn)的情形，僅進行警告或少量扣款，但如果該情形在某段時期內(nèi)多次發(fā)生，則會逐漸增加對于該情形的扣款比例，以促使項目公司及時采取補救措（2）如果長期或者多次無法達到績效標(biāo)準(zhǔn)，或者未達到績效標(biāo)準(zhǔn)的情形非常嚴重，還有可能構(gòu)成嚴重違約從而導(dǎo)致合同終對直接引起項目運營成本的變化，進而影響項目公司的收益情況。設(shè)臵合理的價格調(diào)整機制，可以將政府付費金額維持在合理范圍，防止過高或過低付費導(dǎo)致項目公司虧損或獲得超額利潤，是指通過設(shè)定價格調(diào)整公式來建立政府付費價格與某些特定系數(shù)之間的聯(lián)動關(guān)系，以反映成本變動等因素對項目價格的影響，當(dāng)特定系數(shù)變動導(dǎo)致根據(jù)價格調(diào)整公式測算的結(jié)果達到約定的調(diào)價條件時，將觸發(fā)調(diào)價程序，按約定的幅度自動調(diào)整定價。常見的調(diào)價系數(shù)包括：消費者物價指數(shù)、生產(chǎn)者物價指數(shù)、勞動項目的性質(zhì)和風(fēng)險分配方案確定，并應(yīng)綜合考慮該系數(shù)能否反映是指定期將項目公司提供服務(wù)的定價與同類服務(wù)的市場價格進行對比，如發(fā)現(xiàn)差異，則項目公司與政府可以協(xié)商對政府付費定服務(wù)在市場范圍內(nèi)重新進行采購，以更好地實現(xiàn)項目的物有所值。通過競爭性采購程序，政府和項目公司將可能會協(xié)商更換此但上述的基準(zhǔn)比價機制和市場測試機制通常適用于社會公共服務(wù)類項目，而很少出現(xiàn)在公共交通或者公用設(shè)施項目中（關(guān)于基準(zhǔn)比價機制和市場測試機制的具體程序，請見第四章第三1.在公共交通或者公用設(shè)施項目中，項目公司的各項服務(wù)互相關(guān)聯(lián)、難以明確分割，很難對某一項服務(wù)單獨進行比價或市2.難以找到與該項目公司所處的運營情況、市場條件完全此外，政府在考慮采用基準(zhǔn)比價機制和市場測試機制時還需要注意，這兩種調(diào)價機制既有可能減少政府付費金額，也有可能第二節(jié)使用者付費使用者付費機制是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品設(shè)和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中，項目公司一制常見于高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項目以及供水、供熱設(shè)臵使用者付費機制時，需要根據(jù)項目的特性和具體情況進（三）政府是否需要保障項目公司的最低收入？是否需要設(shè)項目特點和實際情況進行綜合評估。適合采用使用者付費機制的項目需求量是社會資本進行項目財務(wù)測算的重要依據(jù)，項目需求量是否可預(yù)測以及預(yù)測需求量的多少是決定社會資本是否愿意承擔(dān)需求風(fēng)險的關(guān)鍵因素。通常社會資本只有能夠在一定程度上確定其可以通過使用者付費收回投資成本并且獲得合理收益的在一些項目中，項目公司向使用者收費可能并不實際或者并不經(jīng)濟。例如，在采取使用者付費機制的公路項目中，如果公路有過多的出入口，使得車流量難以有效控制時，將會使采取使用根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定，政府可能對于某些項目實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，如果按照該政府定價或政府指導(dǎo)價無法保障項目公司回收成本并獲得合理收益，則無法適用使用者付費機使用者付費機制的優(yōu)勢在于，政府可以最大程度地將需求風(fēng)險轉(zhuǎn)移給項目公司，而且不用提供財政補貼，同時還可以通過與供其他的補助或承諾，否則使用者付費項目的可融資性相對較低，如果融資難度和融資成本過高，則可能會導(dǎo)致項目無法實項目公司為了確保能夠收回成本，有可能會要求提高使用費的定其中，除了最后一種方式是以市場價為基礎(chǔ)外，對于前兩種1.需求的價格彈性。是指需求量對價格變動的敏感程度，即使用者對于價格的容忍程度。收費價格上漲到一定程度后，可2.項目公司的目標(biāo)，即在綜合考慮項目的實施成本、項目合作期限、預(yù)期使用量等因素的情況下，收費定價能否使項目公3.項目本身的目標(biāo)，即能否實現(xiàn)項目預(yù)期的社會和經(jīng)濟效4.有關(guān)定價是否超出使用者可承受的合理范圍（具體可以1.由政府設(shè)定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的統(tǒng)一價（例如，某市政府對該市所有高速公路收費實行統(tǒng)一定價）。由于該使用費定價無法因具體項目而調(diào)整，如果社會資本在提交響應(yīng)文件時測算出有關(guān)使用費定價無法覆蓋其成本，則通常允許其要求2.由政府設(shè)定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的最高價。在具體項目中，項目公司僅能夠按照該最高價或者低于該最高價的價格進行財務(wù)評估，如果社會資本在提交響應(yīng)文件時測算出即使采用最高價也無法使其收回成本時，則通常允許其要求政府提供和收益取得與項目的實際需求量直接掛鉤，為降低項目的需求風(fēng)險，確保項目能夠順利獲得融資支持和穩(wěn)定回報，項目公司通常在一些情形下，使用者需求激增或收費價格上漲，將可能導(dǎo)致項目公司因此獲得超出合理預(yù)期的超額利潤。針對這種情形，政府在設(shè)計付費機制時可以考慮設(shè)定一些限制超額利潤的機制，包括約定投資回報率上限，超出上限的部分歸政府所有，或者就超額利潤部分與項目公司進行分成等。但基本的原則是無論如何限制，付費機制必須能保證項目公司獲得合理的收益，并且能夠第三節(jié)可行性缺口補助可行性缺口補助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇。對于使用者付費無法使社會資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項目的建設(shè)和運營成本的項目，可以由政府提供一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備國際上關(guān)于可行性缺口補助的定義、適用范圍和補貼方式尚無統(tǒng)一的界定。在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多在項目建設(shè)投資較大，無法通過使用者付費完全覆蓋時，政府