新時期中國財稅改革若干觀點

新時期中國財稅改革若干觀點一、建立統(tǒng)一、完整、規(guī)范的國家預算體系目前，我國政府沒有統(tǒng)一、完整、規(guī)范的預算體系，各項預算混編，同時，許多收入和支出沒有列入預算。大量的預算外、制度外收入和支出形成了對國家財政預算職能的肢解、分割。今后一段時期，應繼續(xù)致力于“統(tǒng)一、完整、規(guī)范”的目標，完成三項國家預算體系建設。一是一般財政預算。取消基金預算，把目前基金預算全部納入一般財政預算；剝離社會保障的收入和支出納入社會保障預算，除社會保障體系之外的民生支出均由一般預算負責；剝離國有經營性資本的收入和支出納入國有經營性資本預算。二是社會保障基金預算。將目前一般預算中的社會保障部分全部從一般預算中剝離出來，與目前未納入預算的社會保障收入和支出合并編制社會保障基金預算。現(xiàn)行社會保障制度四大弊端：許多居民群體沒有納入社會保障體系；納入社會保障體系的企業(yè)和個人承擔的社會保險繳費負擔較重；社保資金總量不足；未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在完善社會保障基金預算中，重點要推進四個方面改革：實現(xiàn)全國統(tǒng)籌；擴大社會保障基金繳費范圍為全體居民和單位（包括政府和公務員）；降低企業(yè)和個人繳費負擔；除社保繳費外，國有資本收益要作為社保資金預算收入來源之一。三是國有經營性資本預算。把目前分散在各種不同預算（包括一般預算）中和未納入預算的國有經營性資本預算全部剝離并集中編制國有資本預算。同時，要建立政府的資產負債表。除國有資本的稅收納入一般預算，社會保障繳費納入社會保障預算外，特別要建立國有資本收益全民享用的制度，即：國有資本收益劃入社會保障基金。因為國有資本自身增值的需要是無限的，必須由政府立法把國有資本收益的一定比例劃入社會保障資金預算。要考核每年國有資本收益進入社會保障預算的數量。其余部分用于歸還債務和增加資本金。需要說明的是：建立上述三個預算制度不可回避的一個問題是政府債務（含或然債務）。所有政府負債劃分為三部分：一般預算負債納入一般預算，由一般預算收入償還；社保基金負債由社?；饍斶€；國有經營性資產負債由國有經營性資產償還。特別要明確：包括中央和各級政府用于經營性非公共服務領域的負債和或然負債都應當由國有資產及其收益償還，而不能用一般預算收入償還。二、政府收入總量與結構中國稅收收入連續(xù)多年超GDP增長，引發(fā)了社會各界對政府收入規(guī)模的廣泛爭議。今后一段時期，在建立新預算制度的同時立法確定各項預算的規(guī)模，是社會主義市場經濟體制改革的重點之一。政府收入規(guī)模應與政府新預算體制格局統(tǒng)籌考慮。通過立法將一般預算規(guī)?？刂圃谡糋DP比重20-22%。目前一般預算規(guī)模占GDP25%左右，但其中含部分社會保障收支和國有資本經營性收支。將這兩部分剝離以后的新一般預算規(guī)模應該不高于發(fā)達國家（美國21%，日本19%）。社會保障基金預算規(guī)模目前過小，可以把總規(guī)模確定在占GDP13-15%左右。一般預算不再撥款；社會保障繳款擴大覆蓋面（包括政府公務員在內的全體居民和企業(yè)、政府等），降低費率；除社會保障繳款外，不足GDP15%的部分由國有資本收益補足。國有資本預算規(guī)模以社會保障基金需要為依據來確定。隨著社會保障繳款的數量和變化趨勢，決定擴大或縮小國有資本預算規(guī)模。按照上述安排，政府收入總規(guī)模為占GDP33-37%,即：35%左右。而結構有重大變化，社會保障基金成為占政府收入40%的主要部分。同時國有經營性資本預算規(guī)模得到控制。實現(xiàn)上述政府收入總量和結構目標的第一個重要措施是“費改稅”。從國際比較看，稅收收入占中國政府收入的比重太低，非稅收入規(guī)模相對較大。2009年我國不含社會保障繳款的非稅收入達34342億元，接近稅收收入的58％，占GDP比重為10.1％，比2008年全球23個工業(yè)化國家和24個發(fā)展中國家分別高出4－5個百分點。這部分收入應區(qū)分性質后分別劃入一般預算、社會保障預算和國有經營性資本預算。特別是征稅依據與某稅種（或稅目）相同的基金等非稅收入一律用提高稅率或稅收附加的方式實行“費改稅”并由稅務機關征收以降低征收成本，為降低“費改稅”率、減輕納稅人負擔提供空間。實現(xiàn)上述政府收入總量和結構目標的第二個重要措施是繼續(xù)實行結構性減稅。減稅總規(guī)模要達到3000-5000億元。減稅內容主要是：史上長期地區(qū)分割，即使在國家統(tǒng)一的歷史時期，不同地區(qū)之間政治、經濟、文化等不平等的情況也所在多有。1993年在設計新稅制時，歷史傳統(tǒng)的影響和稅收理論的缺陷使得新稅制不但沒有解決這個問題，反而在中央制訂的稅制中，加劇了對地區(qū)間平等權利的損害。這個問題就是“稅收與稅源的背離”。1994以來，我國省際間人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈明顯擴大趨勢。這說明人均稅收收入省際間差距并不完全是由于經濟發(fā)展水平的差異所決定的，具體表現(xiàn)為：一個地方政府創(chuàng)造的稅源所形成的稅收沒有被這個地方政府所收繳，而是被另外一個地方政府所收繳。比如：西氣東輸的營業(yè)稅和所得稅等，發(fā)電環(huán)節(jié)的增值稅被售電環(huán)節(jié)的地方政府收繳，主要稅目的消費稅沒有被這些商品銷售地的地方政府收繳而是被這些商品的生產地收繳，央企集團，特別是商業(yè)銀行，全國范圍的利潤所形成的所得稅被總部所在地的地方政府收繳，個人所得稅的代扣代繳制度和地方分成制度使得異地獲得收入的居民的稅收被不為他提供公共服務的地方政府收繳，等等。占全部稅收收入90%以上的主要稅種收入都程度不同地存在“稅收與稅源背離”的問題。主要是落后地區(qū)的稅源所形成的巨額稅收被發(fā)達地區(qū)所征收。（四）目前的支出責任分配制度最為混亂的是一項支出責任由多級政府分擔，比如：國民教育、污染治理、水利建設、立法機關、司法機關、行政機關等等。多級政府負責相當于每一級政府都可以推卸責任。科學界定不同層級政府基本公共服務的范圍與標準，減少支出責任的重復性，絕大多數支出責任應該由一級政府承擔。并以此作為中央與地方各級政府之間財力劃分的依據。當前要特別強調基礎教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、食品安全等公共領域權責在中央與地方不同層級政府之間的劃分。（五）所以，中國政府間稅收收入分配的順序應該首先根據“稅收與稅源一致性原則”改革現(xiàn)行稅制；然后根據“絕大多數支出責任應該由一級政府承擔”的原則重新劃分中央和各級地方政府支出責任；根據中央政府的固定收入（比如關稅，但不包括消費稅這樣的名義上中央固定收入實際上中央與地方分成收入）和各地方政府的收入規(guī)模與支出責任的確認重新設計分稅制，在中央和地方政府之間進行財政收入的再分配；再一步是從中央財政收入中確定一定比例作為對地方政府的一般性轉移支付，最后才是中央財政收入對地方政府的專項轉移支付。（六）實施“稅收與稅源一致性原則”的具體改革方案：1，對于企業(yè)集團繳納的增值稅應該根據不同環(huán)節(jié)的增值率確定集團內部或集團外部關聯(lián)企業(yè)之間增值稅收入分配。這一項改革不涉及企業(yè)集團增值稅總體稅收負擔，只調整增值稅在不同環(huán)節(jié)之間，也就是不同地區(qū)之間，的分配。2，對于企業(yè)所繳納的營業(yè)稅的稅基分布在不同地區(qū)時要按照營業(yè)稅稅源分布在有關地區(qū)來分配營業(yè)稅稅款。3，將在生產環(huán)節(jié)征收的消費稅改為在商品最終消費環(huán)節(jié)，即：零售環(huán)節(jié)，征收。比如，汽車消費稅可以與車輛購置稅合并為價外稅在登記牌照環(huán)節(jié)征收。4，改革現(xiàn)行不完全的企業(yè)所得稅在不同地區(qū)間分配的制度，首先，所有跨地區(qū)的企業(yè)集團，特別是央企，要全部納入所得稅分配范圍；其次，企業(yè)集團全部企業(yè)所得稅都要在地區(qū)間按照因素法稅源公式分配，取消只分配部分所得稅的現(xiàn)行辦法。5，個人所得稅均應歸屬居民所在地的地方政府，無論代扣代繳單位的所在地是否在居民所在地。（七）科學界定不同層級政府基本公共服務的范圍與標準，減少支出責任的重復性，絕大多數支出責任最好由一級政府承擔。并以此作為中央與地方各級政府之間財力劃分的依據。當前要特別強調基礎教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、食品安全等公共領域權責在中央與地方不同層級政府之間的劃分。（八）需要根據新的稅制設計，在各地區(qū)稅收收入能力與其支出責任的基礎上，統(tǒng)籌確定不同稅種在中央與地方之間的分享比例。在此基礎上，進一步推進省以下分稅制財政體制建設?？v向政府稅收收入分享比例劃分，至少需要從三個方面統(tǒng)籌兼顧：不同層級政府的支出責任及與其相對應的稅收收入能力；不同稅種的內在特征，稅源在不同地區(qū)之間分布越多，所對應稅種的歸屬級次也應越高；中央稅收的執(zhí)法環(huán)境與地方政府積極性的調動，有效減少稅收執(zhí)法中來自地方政府的不良行政干預。（九）創(chuàng)新財政一般性轉移支付制度。摒棄目前“基數法”稅收返還辦法，在測算各地區(qū)稅收收入能力的基礎上，建立基于地區(qū)間公共服務均等化要求的創(chuàng)新一般性轉移支付制度。最重要的內容是：將中央財政收入的一定比例固定為一般轉移支付預算基金池，每一筆中央財政收入首先將此比例的部分劃入此資金池，中央政府不能動用此資金池。對此資金池完全按照因素法合理設定對不同地方政府進行一般性轉移支付的公式，然后定期（每月或每周）將此資金池內的資金全部撥付到各個地方政府財政賬戶，確保一般性轉移支付及時、科學、充分。（十）中央財政收入除劃撥入一般轉移支付資金池的部分外由中央財政留作中央政府支出和專項轉移支付使用。四、關于稅收調節(jié)居民收入分配問題（一）1994年新稅制調節(jié)居民收入差距的功能“十一五”規(guī)劃確定GDP增長7%，而居民收入增長4%。這說明，多年來居民收入比重下降的趨勢符合當時政府的戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略在“十二五”規(guī)劃中發(fā)生了根本性轉變?！笆濉币?guī)劃確定居民收入增長速度不低于GDP，同時要縮小居民收入差距。原因是：一方面居民收入比重下降和居民收入差距擴大引發(fā)低收入群體不滿情緒，另一方面內需，特別是居民消費需求不足已經成為國民經濟發(fā)展的最大障礙。稅收成為人們關注居民收入能否增長和居民收入差距能否縮小的關注熱點。對現(xiàn)行稅制提高居民收入比重和調節(jié)居民收入差距的功能進行理論和實踐的評估，基本結論是：1，居民總稅負水平過高，減稅力度不夠；2，低收入群體稅負更重，特別是增值稅、營業(yè)稅和消費稅，以及個人所得稅；3，對高收入群體稅負判斷的理論和實踐均存在誤區(qū)，不利于留住富人的制度性和政策性缺陷很多。雖然居民收入比重提高和居民收入差距縮小的目標不是單獨依靠稅收就可以實現(xiàn)的，但現(xiàn)行稅制如果不進行優(yōu)化設計，難以支持十二五規(guī)劃實現(xiàn)。我們的任務是：正確、科學地確定稅收提高居民收入比重和縮小居民收入差距的功能，設計出符合這些功能要求的稅收制度和政策，在實踐中推行并實現(xiàn)之。（二）原則：在控制政府收入總規(guī)模（見“二”）的條件下，照顧窮人，同時留住富人。（三）間接稅：發(fā)展中國家調節(jié)居民收入分配的重要手段從理論上講，間接稅課征會根據不同商品和服務的供求彈性，在一定程度上帶來生產者剩余或消費者剩余的損失。這實際上相當于政府通過稅收方式在生產者與消費者之間進行分配。應該明確：生產者承擔的稅收可以視為是從事生產的資產所有者（亦即富人）承擔的稅收。這個理論對發(fā)展中國家尤其重要，因為發(fā)展中國家間接稅比重大。對中國來說，如果我們確認占中國稅收收入65%左右的流轉稅中有相當一部分是對富人征收的稅收（目前尚未測算數量），對我們設計符合功能要求的稅制意義極大。同時，間接稅對最終消費課稅的本質特征，決定了其在不同邊際消費傾向、不同恩格爾系數的消費者之間，將會產生財富分配效應。換句話說，食品、服裝、鞋、書籍等是高恩格爾系數消費者（窮人）的主要消費品，由于這些商品需求彈性接近為零，對這些商品所征收的流轉稅主要由消費者（窮人）承擔。這部分流轉稅具有收入累退性質。如果我們確認這部分流轉稅對調節(jié)居民收入差距發(fā)揮了負作用，對我們設計符合功能要求的稅制意義同樣很大。因此，統(tǒng)籌優(yōu)化稅收在調節(jié)國民收入分配中的功能作用，不僅需要大力推進個人所得稅、財產稅以及社會保險稅等直接稅制度的改革完善，而且還需要高度關注間接稅手段的配置與運用，形成相互補充、相互配合的制度體系。只關注個人所得稅等直接稅種對于居民收入分配的調節(jié)作用，而忽視整體稅制特別是流轉稅的調節(jié)收入功能，不僅在理論上是錯誤的，而且在實踐中必然導致稅制的缺陷和功能的扭曲。（具體建議見“二”）（三）所得稅：調節(jié)居民收入分配的直接手段個人所得稅是調節(jié)居民收入分配最為直接的工具。由于我國個人所得稅收入占全部稅收收入的比重不到7%，其調節(jié)范圍和力度相當有限。在個人所得稅改革的取向上，應重點堅持兩個原則：一是按照不同類型所得稅負公平的原則，實現(xiàn)勞動所得稅負總體上不能高于資本所得；二是按照提升稅制國際競爭力的原則，資本所得稅負不能高于歐美國家。在研究個人資本性所得稅時應該明確公司所得稅和個人股息紅利所得稅是重復征稅。公司所得稅只是中間環(huán)節(jié)的所得稅，只有個人股息紅利所得稅才是最終所得的所得稅。前面所說資本所得稅負不能高于歐美國家是指公司所得稅和個人股息紅利所得稅的總稅負。這里的核心思想就是，在全球化條件下，中國個人所得稅制度的建設，第一項原則有利于照顧窮人，第二項原則有利于留住富人。不能照顧窮人，就不能體現(xiàn)稅收的調節(jié)功能；不能留住富人，不僅導致稅源流失，而且導致窮人喪失必要的就業(yè)機會。（具體建議見“二”）（四）財產稅：調節(jié)居民收入分配的輔助手段1994年，設計新稅制的原則之一是“雙主體”，即：流轉稅和所得稅為主體，但是，實踐結果，流轉稅比重為75%左右，所得稅比重為15%左右，財產稅等只有8%左右。經過18年的稅制改革和發(fā)展，流轉稅比重降低到63%左右，所得稅比重提高到28%左右，財產稅等仍然只有8%左右。這個發(fā)展態(tài)勢是符合中國從人均數百美元GDP水平提高到人均數千美元GDP水平的歷史的。稅制結構不是人為可以隨意設計的。落后國家的流轉稅比重一定很高（比如中國1994年），隨著經濟發(fā)展，流轉稅比重會下降，所得稅比重會上升（比如中國1994-2011）。目前中國這個稅制結構仍然不能說已經實現(xiàn)“雙主體”的稅制了。按照這樣的變化速度，估計至少10年到15年以后才可以實現(xiàn)“雙主體”稅制的目標。財產稅成為主體稅種更是需要很高很高的人均GDP水平。從中國現(xiàn)狀出發(fā)考慮，至少在“雙主體”稅制實現(xiàn)以前，不應該考慮把財產稅作為主體稅種的問題。特別是在全球化進程越來越快的歷史時期，財產和人員在各國之間的流動性越來越大，世界各國在稅收負擔水平的確定上都處于“囚徒困境”，任何經濟體實施負擔較高的財產稅，勢必造成“為淵驅魚”“為叢驅雀”的結果。財產和人員必將流出導致財產稅收入不多，而投資和消費環(huán)節(jié)的稅收大幅度減少的局面。在中國目前的發(fā)展水平上，高額財產稅不但會導致財產和人員外流，而且在國內也會損害地區(qū)間競爭能力。就個人消費性住房而言，上海方案規(guī)定凡屬引進的人才不列入征稅對象，重慶在試點一年以后，不但沒有降低征稅的住房價格標準以擴大試點范圍，反而將標準從每平米萬元左右提高到一萬三千元左右。而且，北京、深圳等城市政府公開聲明不進行房產稅試點以澄清輿論中的一些誤解。中國只有公開宣布停止個人消費性房產稅試點，并決定十年，甚至二十年之內不予考慮，才能在“雙主體”稅制實現(xiàn)以前保證對人才和財產的吸引力。對投資性個人住房完全可以在其出售變現(xiàn)時征收消費稅。從一個比較長的時間和住房總量來看，以概率計算，在住房出售變現(xiàn)環(huán)節(jié)征收增量稅收和在住房保有環(huán)節(jié)征收存量稅收在稅收收入的數量上是近似相等的。但是，這種增量稅收會比房產稅這種存量稅收成本低、效果好、政府與居民之間的矛盾小。減少稅收成本就意味著降低居民稅收負擔，因為高稅收成本最終也是由納稅人承擔的。（詳細論證見許善達《財經》雜志文章）五、關于稅收促進經濟發(fā)展方式轉變問題（一）稅收與地方政府經濟治理方式的轉變在我國地方政府政績考核中，財稅收入總量與增幅成為最重要的指標之一。由于這樣的政治激勵機制，加之稅收收入中來源于工業(yè)環(huán)節(jié)的間接稅比重偏高，形成了地方政府財力過于依賴工業(yè)生產的格局，對抑制低水平重復建設和產能過剩帶來了一定的負面影響。從這個意義上講，適度降低間接稅比重，是緩解地方政府片面追求工業(yè)投資規(guī)模擴張的制度性安排。當然，根本的辦法還是要貫徹科學發(fā)展觀，改變地方政府的“稅收政績觀”。（二）稅收與產業(yè)結構轉型升級1994年稅制改革以來所確立的稅制框架，由于受制于當時工業(yè)化加速推進的階段性發(fā)展要求以及市場化初期偏重于經濟效率的歷史背景，在稅制設計的理念上，更多地體現(xiàn)了對經濟增長的關注，而對于經濟增長與環(huán)境、資源之間的矛盾認識不足；對資源、環(huán)境作為經濟增長的投入要素關注較多，而對于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化作為經濟發(fā)展的實現(xiàn)條件認識不足。近年來的稅制改革，雖然在此方面已有所改進，但仍存在較大差距，需要進一步在引導資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)產業(yè)發(fā)展方面加大力度。（三）稅收與新興經濟活動的適應性在經濟全球化進程不斷加深、經濟發(fā)展方式加快轉變、經濟結構調整加速推進以及社會生活經歷深刻變化的背景下，隨著各類業(yè)務創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新層出不窮，稅源的復雜性、流動性、國際化特征將更加突出，已有的稅收政策和管理手段必須緊跟經濟現(xiàn)代化的步伐，積極加以改造和提升，從而更好地順應經濟現(xiàn)代化、稅制現(xiàn)代化、管理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。六、關于完善稅收征管體制問題（一）堅持和完善國地稅征管體制隨著營業(yè)稅改征增值稅，有關國地稅機構設置和職能劃分的問題，成為稅收征管體制建設需要重點考慮的一個問題?；趪囟惙衷O所帶來的成本增加、管理交叉、爭議難以避免的問題，社會上對國地稅合并有著較高的呼聲。但我們認為，1994年稅