新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展演變與建設(shè)進程

PAGE5新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展演變與建設(shè)進程中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是具有中國特色的社會結(jié)構(gòu)形式，近年來在中國轟轟烈烈開展的“新農(nóng)村”建設(shè)正是在這一背景下的產(chǎn)生的新一輪城鄉(xiāng)建設(shè)熱點，從某種程度上看，這也是一次涉及國家經(jīng)濟形式、政策體系、住房建設(shè)、保障體系等等方面的一次影響深遠、全面的社會變革。政策背景中國從1958年開始實施的戶籍制度，通過戶籍制度把我國城市和農(nóng)村分成兩個社會，即城鄉(xiāng)“二元社會”結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村的居民因為戶籍的不同而享有不同的待遇。中國的戶籍制度是中國人口管理的基本制度，每個中國公民都必須有相應(yīng)的戶口本，這一政策甚至早于身份證制度，也就是說，戶口對中國公民一生的影響某種程度上甚至大于身份證。有了一個好的戶口（出生地），相應(yīng)的工作、教育、醫(yī)療、保障條件也許就要好上很多，這一點，在上世紀六七十年代物資匱乏的時代顯得尤為關(guān)鍵。上世紀80年代以后，由于經(jīng)濟領(lǐng)域的改革進展迅猛，人口的流動成為社會發(fā)展的必須，中國實行了一系列戶籍改革措施，如暫住證、藍本戶口等等，雖然造成了許多問題，但仍然一直在磕磕碰碰中前行，許多歷史遺留問題到現(xiàn)在依然在某種程度上制約著社會經(jīng)濟的發(fā)展。在中國大地上蔚為奇觀的民工潮、春節(jié)返鄉(xiāng)潮就是戶籍政策與經(jīng)濟模式掣肘的典型現(xiàn)象，由此還有一個中國獨有的名詞：“春運”，這個簡單詞匯后面所包含的社會問題耐人尋味。在城鄉(xiāng)“二元社會”結(jié)構(gòu)下，城市和農(nóng)村的居民因為身份不同而享有不同的待遇。比如勞動和社會保障制度，城市居民通常由政府所屬的有關(guān)單位安排住房、就業(yè)、食品供應(yīng)等等。我國土地制度同時就是現(xiàn)階段我國農(nóng)村基本的失業(yè)和養(yǎng)老保險制度；再如社會管理體制，城市和鄉(xiāng)村也是兩個不同的體系，它們也在阻礙城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)村鄉(xiāng)村的公共設(shè)施則不僅很少，而且非常簡陋。而按照現(xiàn)行的城市管理體制，即使原屬農(nóng)村鄉(xiāng)村的那塊“地面”進了城，城市當(dāng)局也是不管它們的公共設(shè)施建設(shè)的。當(dāng)然，不只是公共設(shè)施建設(shè)，城市在“化”農(nóng)村的時候，除了要農(nóng)村的土地，別的是什么都不管的。又如教育管理體制，城鎮(zhèn)的學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校的收費標準是不一樣的，沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民子女要上城鎮(zhèn)的學(xué)校，就要按照城市學(xué)生自由擇校的收費標準，收取對農(nóng)民來說數(shù)額巨大的贊助費以及其他費用。凡此種種，不僅造成了城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟上的對立，某種程度上甚至成為了許多社會矛盾的隱患，農(nóng)民工在城市被孤立、被排斥，而城市的發(fā)展恰恰又離不開大量的農(nóng)村勞動力，這種社會轉(zhuǎn)型期的陣痛已經(jīng)嚴重阻礙了經(jīng)濟的進一步發(fā)展。二、發(fā)展進程新農(nóng)村的建設(shè)首先是一個城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域問題。改革開放以前，中國的城市化進程非常緩慢，其進程主要有以下幾個特點：（1）政府是城市化動力機制的主體；(2)城市化對非農(nóng)勞動力的吸納能力很低；(3)城市化的區(qū)域發(fā)展受高度集中的計劃體制的制約；(4)勞動力的職業(yè)轉(zhuǎn)換優(yōu)先于地域轉(zhuǎn)換；(5)城市運行機制具有非商品經(jīng)濟的特征。這種城市化的結(jié)果，是形成了城鄉(xiāng)之間相互隔離和相互封閉的“二元社會”。這里所說的二元社會結(jié)構(gòu)，是指政府對城市和市民實行“統(tǒng)包”，而對農(nóng)村和農(nóng)民則實行“統(tǒng)制”，即由財產(chǎn)制度、戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、教育制度、醫(yī)療制度、就業(yè)制度、養(yǎng)老制度、勞動保險制度、勞動保護制度、甚至婚姻制度等具體制度所造成的城鄉(xiāng)之間的巨大差異，構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間的壁壘，阻止了農(nóng)村人口向城市的自由流動。中國自上世紀70年代以來一直在大力推進城市化進程。21世紀之前，中國的城市化進程大致可以分為三個階段（以下資料來自范恒山《中國城市化進程》2009）1）1978-1984年，以農(nóng)村經(jīng)濟體制改革為主要動力推動城市化階段。這個階段的城市化帶有恢復(fù)性性質(zhì)，“先進城后建城”的特征比較明顯。第一，表現(xiàn)在大約有2000萬上山下鄉(xiāng)的知識青年和下放干部返城并就業(yè)，高考的全面恢復(fù)和迅速發(fā)展也使得一批農(nóng)村學(xué)生進入城市；第二，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的開放和迅速發(fā)展，使得大量農(nóng)民進入城市和小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)大量城鎮(zhèn)暫住人口；第三，這個時期開始崛起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也促進了小城鎮(zhèn)的發(fā)展；第四，國家為了還過去城市建設(shè)的欠帳，提高了城市維護和建設(shè)費，結(jié)束了城市建設(shè)多年徘徊的局面。這個階段，就人口來看，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個百分點。1985-1991年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革雙重推動城市化階段。這個階段以發(fā)展新城鎮(zhèn)為主，沿海地區(qū)出現(xiàn)了大量新興的小城鎮(zhèn)。1992-2000年，城市化全面推進階段，以城市建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和普遍建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為主要動力。1992年到1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42個百分點。進入90年代以后，我國城市化，已從沿海向內(nèi)地全面展開。1995年底與1990年相比，建制市已從467個增加到640個，建制鎮(zhèn)則從12000個增加到16000多個；從人口來看，城市化水平也從1990年的26.41%提高到28.62%。中國城市化進程的發(fā)展模式在進入21世紀后開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，一般來說原因大致來自兩方面。首先是中國的城市化進程是伴隨著經(jīng)濟模式改革進行的，而這狹義的農(nóng)民新村是一個特殊的建設(shè)類型，也是一個遍及全國的普遍現(xiàn)象。自從上世紀九十年代下半段以來，隨著國家對農(nóng)村建設(shè)投資力度的加大，全國各地的農(nóng)民新村建設(shè)也迅猛發(fā)展。山東、湖北、江蘇、浙江、海南和重慶等地成為第一批小城鎮(zhèn)建設(shè)的試點地區(qū)，涉及國家重點建設(shè)鎮(zhèn)1887個。四川的村鎮(zhèn)建設(shè)起步晚、發(fā)展快。隨著各地政府和建設(shè)部門加大工作力度，多種渠道吸收資金，農(nóng)民新村的建設(shè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢頭。成都市幅員面積12390平方公里，人口997萬人，其中農(nóng)業(yè)人口669.7萬人，約190萬戶，分布于4582個行政村。全市農(nóng)村宅基地人均66平方米，超過規(guī)定的宅基地標準一倍多。從2001年到2004年，四川省已建成的農(nóng)民新村已經(jīng)有1940個，入住新村農(nóng)戶13.31萬戶，以平均每戶3.5人計，至少涉及人口19.97萬人。當(dāng)前成都周邊地區(qū)農(nóng)民新村中，主要的建筑類型是低層聯(lián)立式住宅和低層獨立式住宅，成都近郊區(qū)則大多是多層公寓式住宅。成都市“在《成都市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大綱》基礎(chǔ)上，完成了50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、90個中心村和農(nóng)村居民聚居點規(guī)劃……在市域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民聚居點和中心村規(guī)劃528個，在建224個，已集中農(nóng)戶16700戶；涌現(xiàn)出一批設(shè)施基本配套，建筑具有特色，有一定規(guī)模的新村”。（資料來源：2004年成都年鑒）“2004年，成都市確立以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重大戰(zhàn)略部署來統(tǒng)攬農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟工作，牽頭組織市級有關(guān)部門制定并出臺了社保、就業(yè)、教育等16個配套文件，同時通過加大招商引資，規(guī)范農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)和加強農(nóng)民新村建設(shè)等方式，推動了工業(yè)向園區(qū)集中，土地向業(yè)主集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中?！?004年，成都市對“三農(nóng)”投入總計近170億元，其中民間資金112億元，投入農(nóng)民新居建設(shè)的資金占到民間投資總額的11.28%。成都市金牛區(qū)，為了讓全區(qū)農(nóng)民集中居住，重點進行了農(nóng)村新村建設(shè)。預(yù)計2005年6月底，將完成撤鄉(xiāng)建街道的工作，實現(xiàn)鄉(xiāng)管理體制向街道管理體制的轉(zhuǎn)變。金牛鄉(xiāng)的高家、淳風(fēng)、清水，洞子口鄉(xiāng)的新橋、古柏，天回鄉(xiāng)的大灣、明月、金華8個村成為建設(shè)試點村。今年，金牛區(qū)將在金牛鄉(xiāng)淳風(fēng)村、清水村建設(shè)兩河社區(qū)，修建40萬平方米的農(nóng)民集中居住點，可安置7000名村民；還將在天回鄉(xiāng)拓展新城區(qū)，修建40萬平方米的新社區(qū)，可集中安置金華、明月、大灣等村的7000名村民；此外還將在洞子口鄉(xiāng)古柏村修建31萬平方米的農(nóng)民新村，集中安置5000名農(nóng)民。在此前，金牛區(qū)已在高家村規(guī)劃建設(shè)了20萬平方米的集中居住區(qū)，在天回鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)了10萬平方米的海濱小區(qū)，在金牛鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)了20萬平方米的近郊民居。僅金牛鄉(xiāng)農(nóng)民新村（又名近郊民居、郎家山小區(qū)）就占地380畝，投資3.1億元，預(yù)期總建筑面積28.16萬平方米。成都市新都區(qū)2003年以來規(guī)劃建設(shè)了13個集中安置小區(qū)，占地面積1500畝，建筑面積160萬平方米，建立了22個農(nóng)民新村示范點，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口6.6萬，其中已建成的集中安置小區(qū)3個，安置農(nóng)民16224人。犀浦鎮(zhèn)已建成和在建的農(nóng)民新村有晨風(fēng)村、犀池村、楊柳村、玉泉村、玉龍村、新城區(qū)村，已入住農(nóng)戶3000多戶。其中能容納1600戶農(nóng)戶的新城區(qū)中心村被成都市建委列為“成都市農(nóng)戶小康住宅示范點”，成為省市農(nóng)民小康住宅的樣板。雙流區(qū)2003年底城市化率達到29%，全區(qū)已建成農(nóng)民小區(qū)66個，總建筑面積161萬平方米，安置拆遷農(nóng)民18855戶，計2.9萬人，其他渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力共約13萬人。除了成都地區(qū)以外，川東、川南、川西等其它地區(qū)的農(nóng)民新村的建設(shè)也在迅速發(fā)展。廣安以鄧小平故居的紅色旅游開發(fā)為契機，三年來全市新建農(nóng)民新村75個，農(nóng)房投資38億元人民幣，包括牌坊、金獅、金安等農(nóng)民新村。其中建成入住30戶以上的農(nóng)民新村45個，共遷建農(nóng)戶12.79萬戶。通過新村建設(shè)，全市農(nóng)村戶均節(jié)約土地333平方米，共增加有效耕地面積1657公頃。其中牌坊農(nóng)民新村是目前中國西部已建成的最大的農(nóng)民新村。鄰水縣2004年已全面建成甘壩聯(lián)合農(nóng)民新村，高灘石馬河農(nóng)民新村，八耳黃桷樹農(nóng)民新村等20個農(nóng)民新村，累計投入資金4266.5萬元，建筑面積達16.1549萬平方米。（注：以上相關(guān)數(shù)據(jù)散見于各報章及文獻，在此不一一注明）六、建設(shè)模式在現(xiàn)階段農(nóng)民新村的建設(shè)模式中有統(tǒng)撤統(tǒng)建，統(tǒng)撤自建，自撤自建等建設(shè)方式。其中，“撤”是拆遷的意思，屬于農(nóng)民新村建設(shè)中前提籌劃的范疇；“建”是指后期的建設(shè)，有統(tǒng)一建設(shè)和自主建設(shè)兩種方式?！敖y(tǒng)撤”與“自撤”是指由政府組織的統(tǒng)一拆遷和農(nóng)民自行進行的分散式拆遷。拆遷方式的不同與當(dāng)?shù)鼐唧w情況相關(guān)，主要涉及到農(nóng)民新村的建設(shè)起因。像都江堰“東北大學(xué)軟件學(xué)院”或“森宇音樂花園”等大型項目的建設(shè)一次性占地較多，拆遷量較大，其拆遷就是統(tǒng)一進行，也就是“統(tǒng)撤”。而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村中農(nóng)民新村的建設(shè)則是由政府劃撥地塊，吸引各處分散農(nóng)戶集中建設(shè)，這樣的拆遷方式屬于“自撤”。另一方面，“統(tǒng)撤”與“自撤”還涉及到對農(nóng)民舊有住房的利用問題。在“統(tǒng)撤”形式下，舊有住房由政府折價后統(tǒng)一進行處理，一般不會用于新建住房的建設(shè)。而在“自撤”形式下，舊有建筑材料由農(nóng)民自行處理，如果是自行建設(shè)新房，往往會進行再次利用，相比之下更利