投融資新政概述和政府與社會(huì)資本合作模式創(chuàng)新

投融資新政概述和政府與社會(huì)資本合作模式創(chuàng)新2015年2月十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議《決定》中提出“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”和“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的體制機(jī)制變更要求。為貫徹上述要求，近期，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等部門陸續(xù)頒布多項(xiàng)政策文件，依法強(qiáng)化“新常態(tài)”下對(duì)政府負(fù)債的管理要求，倡導(dǎo)創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)條結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，著力推進(jìn)以政府與社會(huì)資本合作的方式開(kāi)展公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)。具體文件政策目錄見(jiàn)下頁(yè)。主要包括：法律：《預(yù)算法》修正案國(guó)務(wù)院文件：國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）發(fā)改委文件：關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）財(cái)政部文件：關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）關(guān)于印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào)）綜合分析上述文件，主要政策可以大致分為兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)管理的要求，又可分為：對(duì)存量的管理要求對(duì)增量的管理要求二是規(guī)范政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)條結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生。第一部分政府投資業(yè)務(wù)投融資新政概述一、政府投資業(yè)務(wù)投融資新政的主要內(nèi)容一是明確要求把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算進(jìn)行管理。二是“修明渠、堵暗道”，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能。三是要求將財(cái)政運(yùn)行全面納入法治化軌道，完善全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，逐步建立中期財(cái)政規(guī)劃管理。四是要求凡屬市場(chǎng)能發(fā)揮作用的，要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，促進(jìn)投資主體多元化，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。政府投資業(yè)務(wù)投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能”的具體要求：劃分“政府債務(wù)”和“政府支出”的邊界（1）哪些是政府債務(wù)？政府債務(wù)以財(cái)政性資金負(fù)責(zé)償還存量債務(wù)：截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)增量債務(wù)：政府及其部門在限額內(nèi)以政府債券方式舉借的債務(wù)（2）什么是政府支出？政府不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任政府對(duì)投資者或者特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任一、政府投資業(yè)務(wù)投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能”的具體要求：對(duì)增量債務(wù)的管理要求：一是“一項(xiàng)放開(kāi)”：即《預(yù)算法》修正案提出“有限賦予地方政府舉債權(quán)限，允許地方政府對(duì)外舉借債務(wù)用于建設(shè)投資”的總要求。二是“四項(xiàng)限制”：第一，“限制方式”：《預(yù)算法》修正案提出，明確地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券的形式負(fù)債，除此之外，不得以任何方式舉借債務(wù)。43號(hào)文、45號(hào)文對(duì)此又作了重申。一、政府投資業(yè)務(wù)投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能”的具體要求：對(duì)增量債務(wù)的管理要求：二是“四項(xiàng)限制”：第二，“限制主體”：《預(yù)算法》修正案提出，明確只有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉借債務(wù)（市縣級(jí)政府可由身上級(jí)政府代為舉借），43號(hào)文、45號(hào)文細(xì)化要求舉借主體僅限于政府及其部門，不允許企事業(yè)單位舉借政府債務(wù)。第三，“限制用途”：《預(yù)算法》修正案提出，要求地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；43號(hào)文、45號(hào)文補(bǔ)充明確可用于適度償還債務(wù)。一、政府投資業(yè)務(wù)投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能”的具體要求：對(duì)增量債務(wù)的管理要求：二是“四項(xiàng)限制”：第四，“限制規(guī)?！保骸额A(yù)算法》修正案提出地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模需由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；43號(hào)文、45號(hào)文補(bǔ)充明確分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。一、政府投資業(yè)務(wù)投融資新政的主要內(nèi)容“‘修明渠、堵暗道’，建立以政府債券為主體的地方舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能”的具體要求：對(duì)后續(xù)政府支出的管理要求：推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。以PPP模式為主，政府采購(gòu)模式為輔，債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還。政府按照事先約定承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)預(yù)算管理。對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。一、政府投資業(yè)務(wù)投融資新政的主要內(nèi)容二、政府投資業(yè)務(wù)投融資新政對(duì)銀政合作模式的影響政府投資業(yè)務(wù)第一類業(yè)務(wù)第二類業(yè)務(wù)政府債券PPP（主要模式）政府采購(gòu)（補(bǔ)充模式）地方政府政府投資業(yè)務(wù)分類對(duì)應(yīng)合作模式政府發(fā)揮主要作用市場(chǎng)發(fā)揮主要作用第一類：難以吸引社會(huì)資本參與、確需政府舉債的公益性項(xiàng)目，未來(lái)融資將只能由政府發(fā)行債券解決。第二類：可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目：以PPP模式為主，政府采購(gòu)模式為輔，債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還。政府按照事先約定承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)預(yù)算管理。第二部分政府與社會(huì)資本合作模式創(chuàng)新（一）基本定義PPP的概念較為寬泛，相關(guān)國(guó)際組織定義如下：亞洲開(kāi)發(fā)銀行：PPP是指為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署：PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的互相合作關(guān)系，在這種關(guān)系中，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。歐盟：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。世界銀行：PPP是私營(yíng)部門和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，而私營(yíng)部門須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。一、PPP模式概述（一）基本定義發(fā)改委關(guān)于PPP模式的定義：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。財(cái)政部門關(guān)于PPP模式定義綜上，可歸納如下：PPP通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。一、PPP模式概述（二）核心內(nèi)涵市場(chǎng)性：項(xiàng)目實(shí)施方為市場(chǎng)化公司，實(shí)施方的確定需通過(guò)市場(chǎng)化招投標(biāo)運(yùn)營(yíng)性：與BT項(xiàng)目相比，PPP完成建設(shè)任務(wù)后仍需要實(shí)施方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)互利性：PPP是指政府、盈利性企業(yè)等組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的互相合作關(guān)系，項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)由參與合作的各方（包括政府）共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)性：PPP關(guān)注服務(wù)。確定服務(wù)或產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，按照基于項(xiàng)目表現(xiàn)的支付公式付費(fèi)，沒(méi)有服務(wù)就沒(méi)有付費(fèi)，付費(fèi)方一般為“使用者”或“政府”全程性:政府和企業(yè)均全程參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程，發(fā)揮各自的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)。政府還可在此過(guò)程中進(jìn)行全程監(jiān)督，提高項(xiàng)目質(zhì)量一、PPP模式概述（三）適用于政府投資類業(yè)務(wù)的優(yōu)點(diǎn)拓寬資金來(lái)源增加投資、就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)避免資本金和還款來(lái)源全部依賴政府財(cái)政資金降低政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)減少政府財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)政府職能由“既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員”向“裁判員”轉(zhuǎn)變?cè)诠卜?wù)領(lǐng)域發(fā)揮私人部門的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，有助于提高公共服務(wù)效率，將事情交給更“專業(yè)”的人去做，實(shí)現(xiàn)“政府、企業(yè)、使用者”三贏的局面提高經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力使基建領(lǐng)域的分割市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一市場(chǎng)，有利于經(jīng)驗(yàn)積累和知識(shí)轉(zhuǎn)移一、PPP模式概述（四）實(shí)施程序一、PPP模式概述（五）適用范圍發(fā)改委要求：適用范圍：主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧?、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。項(xiàng)目來(lái)源：從準(zhǔn)備建設(shè)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，及時(shí)篩選PPP模式的適用項(xiàng)目，按照PPP模式進(jìn)行培育開(kāi)發(fā)。各省區(qū)市發(fā)展改革委要建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，并從2015年1月起，于每月5日前將項(xiàng)目進(jìn)展情況按月報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委。一、PPP模式概述（五）適用范圍財(cái)政部門要求：適用范圍：投資規(guī)模大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目項(xiàng)目來(lái)源：可由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。一、PPP模式概述（五）適用范圍開(kāi)發(fā)銀行支持范圍：公租房、農(nóng)村危舊房改造等保障性安居工程及其配套設(shè)施建設(shè)。污水和垃圾處理、大氣污染防治、節(jié)能環(huán)保、城市水環(huán)境治理、生態(tài)園林等生態(tài)環(huán)境建設(shè)。道路、橋梁等市政公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。給排水、供電、供暖（含熱電聯(lián)產(chǎn)）、供氣、地下綜合管廊、通信等城市管網(wǎng)建設(shè)和改造。信息網(wǎng)絡(luò)、智能建筑、綠色建筑等智慧城市配套設(shè)施建設(shè)。物流流通、信息服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。醫(yī)療、文化、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。鐵路、公路、航空、軌道交通、水運(yùn)以及與之配套的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大江大河流域治理、水資源管理等水利工程建設(shè)。其他涉及運(yùn)用財(cái)政性資金，并符合PPP模式特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目。一、PPP模式概述（五）適用范圍開(kāi)發(fā)銀行支持范圍：對(duì)于前述投向領(lǐng)域，可從以下3個(gè)方面推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作：對(duì)于新建項(xiàng)目，積極支持新型城鎮(zhèn)化、京津冀一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、一帶一路等熱點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域的政府投資類項(xiàng)目對(duì)于在建項(xiàng)目，確實(shí)沒(méi)有其他資金來(lái)源的，我行可通過(guò)PPP模式予以支持，重點(diǎn)支持我行已有貸款的在建項(xiàng)目；對(duì)于非我行貸款的在建項(xiàng)目，從加強(qiáng)與政府合作、鞏固客我關(guān)系、平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益等維度主動(dòng)選擇、審慎介入。對(duì)于存量項(xiàng)目，可積極運(yùn)用TOT、委托運(yùn)營(yíng)、合同管理等新模式推動(dòng)該領(lǐng)域業(yè)務(wù)創(chuàng)新和發(fā)展，幫助地方政府盤活存量資產(chǎn)。一、PPP模式概述（六）項(xiàng)目篩選和評(píng)估發(fā)改委要求：項(xiàng)目篩選：發(fā)改委會(huì)同行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，及時(shí)從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)或社會(huì)資本提出申請(qǐng)的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目，編制實(shí)施方案并提交聯(lián)審機(jī)制審查，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)。項(xiàng)目聯(lián)審：發(fā)改委會(huì)同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估，確?！拔镉兴怠?。審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。一、PPP模式概述（六）項(xiàng)目篩選和評(píng)估財(cái)政部門要求：物有所值評(píng)價(jià)財(cái)政承受能力論證開(kāi)發(fā)銀行支持政策：通過(guò)有權(quán)部門篩選和評(píng)估的的項(xiàng)目，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府批準(zhǔn)后，可按照PPP要求予以支持。未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證。經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用PPP模式予以支持。一、PPP模式概述（七）合作對(duì)象發(fā)改委要求：按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本。財(cái)政部門要求：依法設(shè)立且有效存續(xù)的具備法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)，但本級(jí)政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。一、PPP模式概述（七）合作對(duì)象開(kāi)發(fā)銀行支持政策：重點(diǎn)支持按照社會(huì)資本獨(dú)自或與政府共同成立股權(quán)多元化企業(yè)（項(xiàng)目公司）。股權(quán)多元化企業(yè)是指政府和社會(huì)資本合資成立的企業(yè)，其中，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包含：民營(yíng)企業(yè)，中央企業(yè)及其子公司、地方政府所屬的治理結(jié)構(gòu)完善、市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)，以及外方社會(huì)資本等。原則上，現(xiàn)階段開(kāi)發(fā)銀行授信支持的社會(huì)資本暫不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。一、PPP模式概述（八）項(xiàng)目公司組建發(fā)改委要求：根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議需要成立項(xiàng)目公司的，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照約定依法注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并由實(shí)施機(jī)關(guān)與項(xiàng)目公司簽訂補(bǔ)充書(shū)面協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議可以約定特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，除經(jīng)協(xié)議各當(dāng)事方協(xié)商同意并報(bào)請(qǐng)?jiān)卦S經(jīng)營(yíng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得變更實(shí)際控制人，股權(quán)結(jié)構(gòu)不得進(jìn)行重大調(diào)整。財(cái)政部門要求：政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具備實(shí)際控制力及管理權(quán)。開(kāi)發(fā)銀行政策：可支持授信評(píng)審階段，項(xiàng)目公司尚未成立的情況。主要就項(xiàng)目公司的主要授信條件與其股東或?qū)嶋H控制人協(xié)商一致，落實(shí)對(duì)方就上述內(nèi)容作出承諾出具的合規(guī)內(nèi)部決議文件。一、PPP模式概述（九）運(yùn)作模式發(fā)改委要求：將PPP項(xiàng)目分為3類：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交等模式推進(jìn)。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)等模式推進(jìn)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。財(cái)政部門要求：包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。一、PPP模式概述（九）運(yùn)作模式開(kāi)發(fā)銀行PPP業(yè)務(wù)模式一、PPP模式概述一級(jí)分類二級(jí)分類具體項(xiàng)目運(yùn)作模式外包類（Outsourcing)模塊式外包服務(wù)分包（ServiceContract）管理分包（ManagementContract）整體式外包設(shè)計(jì)-建設(shè)（DB）設(shè)計(jì)-建設(shè)-主要維護(hù)（DBMM）運(yùn)營(yíng)和維護(hù)（O&M）設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)（DBO）特許經(jīng)營(yíng)類(Concession)移交-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）購(gòu)買-更新-運(yùn)營(yíng)-移交（PUOT）租賃-更新-運(yùn)營(yíng)-移交（LUOT）建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）建設(shè)-租賃-擁有-轉(zhuǎn)讓（BLOT）建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BOOT）其他設(shè)計(jì)-建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)（DBTO）設(shè)計(jì)-建設(shè)-投資-運(yùn)營(yíng)（DBFO）私有化(Divestiture)完全私有化購(gòu)買-更新-運(yùn)營(yíng)（PUO）建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）部分私有化股權(quán)轉(zhuǎn)讓其他（十）回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。使用者付費(fèi)：是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。可行性缺口補(bǔ)助：是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。政府付費(fèi)，是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。一、PPP模式概述（十）回報(bào)機(jī)制開(kāi)發(fā)銀行支持要求：還款資金來(lái)源可包括PPP合同項(xiàng)下的綜合收益（可由使用者付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等機(jī)制單獨(dú)或組合建立）和借款人的其他綜合收益。付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定一般包含政府保底量、價(jià)格和相應(yīng)的調(diào)價(jià)機(jī)制。對(duì)于尚未形成PPP篩選評(píng)估機(jī)制和項(xiàng)目庫(kù)的地區(qū)，分行應(yīng)加強(qiáng)與地方政府的溝通，正式評(píng)審前應(yīng)獲得：有權(quán)部門認(rèn)定該項(xiàng)目及運(yùn)作模式符合PPP要求，屬于PPP項(xiàng)目，承諾未來(lái)將項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)中的書(shū)面認(rèn)可文件明確將后續(xù)PPP合同中約定的政府付費(fèi)部分按年納入相應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理；在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，還應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。一、PPP模式概述（十一）典型案例案例：蘇州古里鎮(zhèn)白茆片區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目屬于小城鎮(zhèn)建設(shè)范疇，公益性較強(qiáng)。為項(xiàng)目量身設(shè)計(jì)融資模式：一是打造股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的市場(chǎng)主體，在國(guó)有資本之外，引入民營(yíng)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，以國(guó)資、民資及集體資本合資的股份制企業(yè)作為借款人。二是按照可行性缺口補(bǔ)助的方式，，彌補(bǔ)項(xiàng)目自身現(xiàn)金流不足，由常熟市政府、古里鎮(zhèn)政府與借款人簽署協(xié)議，約定建設(shè)資金來(lái)自于土地增減掛鉤指標(biāo)對(duì)應(yīng)的土地出讓收入返還，除能覆蓋銀行貸款本息之外，對(duì)借款人還保證了一定的項(xiàng)目收益。三是加強(qiáng)銀行資金的風(fēng)險(xiǎn)管控，除保證人擔(dān)保之外，項(xiàng)目還引入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收入權(quán)益質(zhì)押來(lái)進(jìn)一步緩釋風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公益性項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。去年3月，李克強(qiáng)總理考察該項(xiàng)目時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作模式以及所體現(xiàn)的小城鎮(zhèn)化發(fā)展方向給予了肯定。一、PPP模式概述（一）基本定義《政府采購(gòu)法》定義：指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)等的行為。二、政府采購(gòu)模式概述（二）涉及主體《政府采購(gòu)法》明確：在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的主體包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等。采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。二、政府采購(gòu)模式概述（二）涉及主體購(gòu)買主體：政府購(gòu)買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織向社會(huì)提供的公共服務(wù)以及履職服務(wù)，可以根據(jù)實(shí)際需要，實(shí)施購(gòu)買服務(wù)。承接主體：承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體，包括在登記管理部門登記或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。二、政府采購(gòu)模式概述（二）涉及主體開(kāi)發(fā)銀行支持原則：政府采購(gòu)項(xiàng)目的借款人應(yīng)為承接政府采購(gòu)項(xiàng)目，向采購(gòu)人提供貨物或服務(wù)的供應(yīng)商。原則上應(yīng)滿足以下要求：具備良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄；符合由采購(gòu)人會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和質(zhì)量要求確定的具體條件。二、政府采購(gòu)模式概述（三）適用范圍《政府采購(gòu)法》規(guī)定：采購(gòu)包括以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。所謂貨物：是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。所謂工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。所謂服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。二、政府采購(gòu)模式概述（三）適用范圍細(xì)化要求：基本公共服務(wù)：公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生