淺談財政專項資金使用監(jiān)管中存在的問題及對策

PAGE2PAGE5淺談縣級財政專項資金使用監(jiān)管中的問題及對策專項資金是為了完成特定工作任務或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標安排的具有專門用途的資金，是職能部門代政府行使權(quán)利用于某項建設(shè)的資金。近年來，政府投入到各領(lǐng)域、各行業(yè)、各重點項目的專項資金數(shù)額越來越多，對推動經(jīng)濟發(fā)展，促進社會穩(wěn)定起到了重要作用。與此同時，少數(shù)地方政府及部門在管理使用專項資金的過程中也暴露出一些帶共性的問題。這些問題的存在，不僅影響了專項資金的使用效益和效果，甚至成為集體腐敗滋生的土壤，損害了黨和政府在群眾心目中的形象。因此，資金管理使用的合規(guī)性、安全性和有效性如何，如何加強專項資金管理，提高專項資金使用效益，是一個值得關(guān)注的問題。一、縣級財政專項資金管理使用狀況（一）專項資金來源和分類專項資金是指財政部門按規(guī)定設(shè)置或從上級財政部門撥入的具有專門用途，并需要單獨報帳結(jié)算的資金。專項資金種類繁多，從資金的使用目的和性質(zhì)看，目前縣級財政管理的專項資金主要分為專項借款、“三農(nóng)”專項資金、社會保障金、救濟、救災資金、教育專項資金、“科技三項”資金、糧食風險資金、其他財政專項資金等大類。專項資金來源主要是財政部門安排的預算內(nèi)、外資金、上級轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ棑苋胭Y金、縣本級政府性基金和社會籌資等。（二）專項資金管理方式目前，專項資金財務實行獨立核算，專人專帳管理。從財政內(nèi)部管理上，各項資金分別由農(nóng)業(yè)、社保、農(nóng)發(fā)、教科文、經(jīng)建、企業(yè)等業(yè)務科室分人、分帳、分塊管理。從項目管理上，一般實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、審計參與制。二、目前縣級財政專項資金使用監(jiān)管中存在的問題（一）專項資金不能及時撥付一是年初預算安排的和上年結(jié)轉(zhuǎn)使用的專項資金不能及時撥付。2、地方配套資金不能到位，投資計劃未實現(xiàn)。部分財政專項資金要求各級按比例配套，但有些地方財政困難根本拿不出配套資金，因此搞虛假配套或?qū)⑴涮赘臑樽曰I，造成項目不能如期開工或完工，甚至影響工程項目質(zhì)量。3、財務管理不嚴，核算不規(guī)范。一是沒有按規(guī)定實行專帳核算，與單位業(yè)務經(jīng)費戶混收混支，有的甚至將資金撥至下屬單位帳戶核算。既混淆了資金性質(zhì)，又難以保證?？顚Ｓ?。二是工程結(jié)算手續(xù)不完善。工程項目投資結(jié)算不附材料采購原始清單，也不以審計結(jié)果為結(jié)算依據(jù)，而是根據(jù)工程概算編制竣工結(jié)算書后按工程承包價開稅票報帳。三是資財政部門沒有站在全局的高度，從縣域經(jīng)濟社會發(fā)展總體情況出發(fā)，統(tǒng)籌、合理地安排財政資金使用，依然是預算內(nèi)外資金分塊單獨管理，造成了預算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象，造成財政資金的浪費，資源配置無效率。(3)缺乏依法理財意識。長期以來，各用款單位對不計息、不償還的財政性資金存在“好用”、“不用白不用”等錯誤認識，少數(shù)單位只熱衷于項目的申報和資金的爭取，只要把資金爭取到手，就可以隨意使用項目資金，不注重項目資金的管理和監(jiān)控。主觀上認為撥到單位的錢都是“自己的錢”，加之目前公用經(jīng)費定額不夠合理，只有一個綜合定額且定額偏低，單位從部門利益和個人利益出發(fā)，考慮更多的是如何爭取財政資金，而較少考慮如何合理安排支出，發(fā)揮較好的經(jīng)濟效益和社會效益，專項資金“重分配、輕管理、輕績效”問題突出。2、管理體制機制上有漏洞。(1)資金配套制度不夠合理。目前上級安排的專項資金一般都要求縣級財政按一定比例進行資金配套，面對上級越來越多的資金配套要求，縣級財政尤其是貧困縣財力捉襟見肘，出現(xiàn)了一些“半拉子工程”、“釣魚項目”。吃飯財政長期得不到改善。為了本地本部門各項工作的正常運轉(zhuǎn)，只有千方百計爭取項目，擠占挪用專項資金。一是主動挪。將項目資金用于彌補本地本部門工作經(jīng)費和建設(shè)資金不足。二是被迫挪。一種情況是目前專項資金基本上都需要各級政府進行資金配套，但縣、鄉(xiāng)財力普遍不足，為爭取到項目不得已“羊毛出在羊身上”，只能在下?lián)艿膶ｍ椯Y金中動手腳、做文章。另一種情況是跑資金過程中形成的隱性成本，甚至不排除有的單位在跑個別項目時“賠了夫人又折兵”，竹籃打水一場空。隱性成本的存在，導致專項資金成為腐敗現(xiàn)象滋生的溫床。(2)專項資金管理制度不健全。財政專項資金管理辦法不夠健全，尚未做到一個專項資金或一類專項資金一個管理辦法，給管理和控制帶來不便。同時，財政支出監(jiān)督力量不足，方式落后，突擊性、專項性檢查多，事后檢查多，對某一事項和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。財政部門業(yè)務科室分口管理專項資金，各專項資金單獨設(shè)立銀行賬戶，造成資金分散，實際利用效率不高。3、從實際操作上分析。(1)有些單位在項目申報上很不規(guī)范，甚至弄虛作假，有的同一個項目多個名稱申報，有的一年換一個名稱申報。(2)有些單位對各類專項資金不單獨核算，不設(shè)置專門賬戶，與其他資金混在一起管理，專項資金被挪用、抽逃或擠占。(3)有些單位專項資金的支出沒有控制和監(jiān)督手段，各項費用基本上實報實銷，經(jīng)辦人員沒有控制意識，造成了資金浪費嚴重的問題。(4)有些項目完工驗收時，只是對工程建設(shè)情況進行驗收，并不涉及資金上的檢查驗收，使得專項資金基本上處于失管、脫管的狀態(tài)。4、監(jiān)管不到位。一是財政監(jiān)督缺乏有效手段。絕大部分項目由業(yè)務主管部門負責技術(shù)指導，項目實施單位負責施工，財政部門只負責撥款，在項目實施的各個環(huán)節(jié)，財政部門幾乎說不上話，難以實施具體監(jiān)管。對資金如何使用，工程設(shè)計、概算、施工、驗收、決算是否合理、合規(guī)、合法無從過問，僅僅依賴于各部門提供的財務報告進行事后審查。如此，資金、項目違規(guī)運作便有機可乘。二是審計監(jiān)督“鞭長莫及”。按規(guī)定工程項目竣工后要經(jīng)審計，以審計意見作為工程結(jié)算和驗收的依據(jù)，但在實際工作中，由于工程項目點多面廣，審計部門難以應對，項目竣工后不審計或漏審計現(xiàn)象普遍存在。工程決算的真實性、合法性、效益性無人過問，這就為項目不透明實施，資金違規(guī)使用，虛列工程量套取資金等行為提供了便利。四、完善專項資金管理使用的方法與對策1、樹立以法理財觀念。各級黨政領(lǐng)導干部尤其是單位主要負責人，要牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，統(tǒng)籌處理好當前發(fā)展和長遠發(fā)展的關(guān)系，正確處理好“顯績”與“潛績”的關(guān)系，做好理財用財?shù)奈恼?，帶頭執(zhí)行財經(jīng)紀律，不指使下屬人員擠占、挪用財政專項資金，切實做到依法行政，依法理財用財。2、健全制度，完善專項資金管理辦法。如果各用款主體都能嚴格按照規(guī)定的資金用途使用，就會最終實現(xiàn)專項資金的優(yōu)化和高效益，要達到此目的，就必須作出科學的，對各個行為主體既有約束又有獎懲的激勵制約機制。將專項資金的范圍、預算編制與執(zhí)行、項目合同方法、支出范圍標準、績效預算管理、項目監(jiān)督機制、獎懲措施等有關(guān)專項資金管理問題以制度化的形式確定下來。建立從政策控制、過程控制到效率控制的高效支出控制機制。應出臺關(guān)于財政專項資金管理的若干規(guī)定，確定總體原則；在此基礎(chǔ)上，再制定特定項目資金的具體管理辦法，一個專項資金一個管理辦法，以構(gòu)建一個較為完善的專項資金管理制度框架，保證專項資金監(jiān)督、管理中的有制可依。3、強化監(jiān)督，不斷提高專項資金使用效益。要加強日常監(jiān)督檢查力度，財政業(yè)務處室要在搞好部門預算編制的同時，把更多的精力放在預算執(zhí)行、監(jiān)督資金使用、參與部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目的確定以及對支出標準的規(guī)范上來,實現(xiàn)對財政資金全方位、全過程的控制。建立起專門監(jiān)督機構(gòu)的檢查與業(yè)務處室的日常跟蹤相結(jié)合的財政監(jiān)督機制。要實行獎勵與懲罰對等的制度，對專項資金管理和使用混亂的在今后的立項上予以削減；挪用專項資金的，要從單位預算中扣回；嚴格按規(guī)定使用專項資金效益發(fā)揮好的給予獎勵。同時還應充分發(fā)揮人大、政協(xié)、審計、紀檢監(jiān)察、中介機構(gòu)等其他經(jīng)濟監(jiān)督部門的作用，建立全方位多層次的監(jiān)督體系。審計部門加強專項資金使用情況的審計和通報，并通過經(jīng)常性后續(xù)檢查、追蹤整改落實情況，督促審計意見和決定的落實，轉(zhuǎn)變重檢查輕整改的做法。紀檢監(jiān)察部門要加大財政專項資金使用中違紀違規(guī)問題的查處力度，對于濫用職權(quán)、玩忽職守，造成重大損失和責任事故的，要追究主要領(lǐng)導和直接責任人員的責任，記入個人檔案與獎懲和升遷掛鉤。該通報批評的通報批評，該曝光的公開曝光，構(gòu)成犯罪的，要提交司法機關(guān)追究其刑事責任。真正建立起多部門齊抓共管的全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督體系，保證各項專項資金效益最大化的實現(xiàn)。4、強化預算改革，加強預算管理。首先，各地方和部門領(lǐng)導要從講政治的高度來認識和理解加強專項資金管理的重要性和嚴肅性，這是加強預算管理的重要思想基礎(chǔ)。其次，要對專項資金進行科學界定。應根據(jù)專項資金的定義及內(nèi)涵，明確哪些項目作為專項資金管理，該如何進行管理，最終確定統(tǒng)一的專項資金統(tǒng)計與管理方法。再次，在預算編制過程中，應盡快調(diào)整中央財政對地方財政的補助結(jié)構(gòu)與補助方式，做到立項科學、切實可行、資金安排適當，確保專項資金及時足額到位，滿足項目建設(shè)的資金需求。最后，健全內(nèi)控制度，規(guī)范管理。明確規(guī)定各專項資金的審批權(quán)限，健全財政內(nèi)部控制制度。在預算核定、預算執(zhí)行等方面建立財務管理科室和資金管理，以保證專項資金的專款專用。此外，為了規(guī)范和加強財政專項資金管理，提高資金使用效益，確保財政專項資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，必須建立相應的考核指標體系。5、減輕縣級政府資金配套壓力。按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定地方政府的事權(quán)和財權(quán)。在配套資金的安排上，不搞“一刀切”，對貧困縣給予配套資金減免，切實解決因縣級少量資金不到位而導致整個項目無法惠及群眾的問題。加強對申報項目的審批和監(jiān)管力度，探索建立配套資金承諾制度、論證制度和獎懲制度，單位在申報項目時必須將預算做實做細，對投資虛列、套取上級資金等行為采取嚴厲懲戒措施。6、強專項資金的項目管理。財政專項資金涉及項目比較多，幾乎所有的支出項中都有專項撥款，必須實行項目管理的管理模式，這是提高專項資金使用效益的重要保障。首先，各級財政資金管理部門要對用款單位專項資金申請進行嚴格審核、篩選，然后根據(jù)實際情況進行先后排序，最后由預算部門結(jié)合財力情況進行預算安排，通過一系列的項目管理模式，減少或避免盲目預算的現(xiàn)象出現(xiàn)。具體操作時，可把專項資金管理權(quán)下放到市、縣一級財政，由市、縣立項實施，把有限的財力、物力集中用于重點項目。同時，要針對專項資金的不同性質(zhì)采取不同的管理方式。一是分類管理，根據(jù)一定的分類方法對不同性質(zhì)的?？钸M行合理的分類，進而采取不同的管理辦法。二是?？顚Ｓ?，要建立專門帳戶并指定專人管理。三是統(tǒng)一決算，財政專項資金雖然是在預算編制之后所安排的資金，所有專項資金在年終結(jié)算時進行清理，分門別類。7、強化問責，加大監(jiān)督懲處力度。要按照“項目批到哪里，責任就跟到哪里”，以及“資金流到哪里，監(jiān)管就跟到哪里”的原則，建立嚴格的問責制度。一是把對領(lǐng)導干部的問責制度建設(shè)貫穿于專項資金立項、審批、使用的全過程。樹立項目全程跟蹤問責，項目決策終身問責理念，增強黨政領(lǐng)導干部管好用好專項資金的責任感。要切實增強領(lǐng)導干部廉潔自律、依法從政意識，規(guī)范和制約領(lǐng)導干部特別是“一把手”的權(quán)力運行，加強對專項資金管理使用的民主決策和科學決策，防止專項資金使用過程中集體腐敗行為的產(chǎn)生。二是拓寬監(jiān)督渠道，形成監(jiān)督合力。要強化部門監(jiān)督，財政部門要參與立項、預算以及資金的調(diào)撥使用，定期開展檢查，實行全程監(jiān)管。審計部門要對資金的使用及其效益進行審計。基建管理部門要參與工程項目的勘測、統(tǒng)計、施工等工作，嚴格把好工程質(zhì)量關(guān)。此外，還要重視人大的法律監(jiān)督、政協(xié)和社會團體的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，不斷促進專項資金合法使用。三是加大案件查處力度。各職能部門在對專項資金管理和使用情況的監(jiān)督檢查中，對發(fā)現(xiàn)專項資金方面的違規(guī)違紀問題，必須從嚴查處。紀檢監(jiān)察機關(guān)要充分發(fā)揮執(zhí)紀辦案的職能優(yōu)勢，在虛擬立項、違規(guī)審批、擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、套取騙取、擅自調(diào)項、規(guī)避招標以及貪污賄賂、侵吞國家專項資金等腐敗問題的查處上取得突破，在涉及群眾利益的專項資金違規(guī)違紀問題上重點突破，在利用專項資金進行集體腐敗上強力突破。要在對監(jiān)管部門的再監(jiān)督上動真碰硬，加強對監(jiān)管部門監(jiān)管不力的責任追究。要在組織處理上動真碰硬，切實強化問責追究，促進領(lǐng)導干部謹慎用權(quán)，科學決策，把有限的資金用在刀刃上。要切實發(fā)揮案件的治本作用，深入剖析專項資金違紀違規(guī)案