英國的政府采購

英國的政府采購本論文旨在闡述英國的政府采購情況。包括政府的政策目的及采購方式，通過這些方式采購者可以在規(guī)定的前提下做到物有所值，而這些法律條款都源于設(shè)在英國的歐共體組織和各種國際公約的規(guī)定。1、歷史與發(fā)展1.1多年來，中央政府各部門的采購都是只在政策指引的基礎(chǔ)上進(jìn)行。除了控制政府支出之外，種種合法的專門采購方式都被視為不必要。1.2各政府部門對(duì)他們自己的采購決定負(fù)責(zé)。但這些決定必須在財(cái)政預(yù)算的范圍之內(nèi)；同時(shí)，他們還必須就他們的所有支出向議會(huì)負(fù)責(zé)。1.3財(cái)政部通過預(yù)算制定出收入和借貸額度，對(duì)未來三年中每年的公共支出作一個(gè)“總預(yù)算”，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間作出預(yù)算分配建議。這些建議，即世人所知的“供應(yīng)估算”，最終成為政府向議會(huì)提出的資金要求，在每年的“公共支出核查”中得到解決。下議院通過對(duì)“供應(yīng)決議”的投票來批準(zhǔn)這些“供應(yīng)估算”，而議會(huì)則是通過“撥款條例”對(duì)其進(jìn)行批準(zhǔn)，“撥款條例”賦予各政府部門撥款支出的正式權(quán)力。1.4政府部門的所有支出都要求有議會(huì)的授權(quán)，這是一條基本原則。如果必要，政府部門可通過“追加預(yù)算”制度獲得資金，但只能?？顚Ｓ谩８鞑块T的支出都要受資金規(guī)模的限制，而且只能在資金劃撥的財(cái)政年度之內(nèi)支出。在“預(yù)算控制”的前提下，政府部門的小部分支出可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一次性使用。1.5每個(gè)部門都會(huì)有一名會(huì)議官員，對(duì)公共財(cái)政的恰當(dāng)管理和使用負(fù)責(zé)。該會(huì)計(jì)官員必須保證財(cái)政支出的各方面都周全合理，做到物有所值。根據(jù)政府會(huì)議條例，會(huì)議官員們必須密切注視財(cái)政部頒布的《采購政策指南》和《采購實(shí)施指南》。1.6各部門的支出受議會(huì)“公共支出委員”的監(jiān)控，該委員會(huì)受“全國審計(jì)辦公室”的監(jiān)督，而“全國審計(jì)辦公室”則是由“部門審計(jì)員兼總審計(jì)長”領(lǐng)導(dǎo)。部門審計(jì)員兼總審計(jì)長享有高度的獨(dú)立工作權(quán)，可以獨(dú)自決定審計(jì)程序及方式，也可履行其他屬于其職能范圍的檢查，決定其向議會(huì)所做報(bào)告的內(nèi)容，對(duì)財(cái)政資金的使用情況擁有充分的監(jiān)督權(quán)。這些檢查一般是看是否“物有所值”。1.7綜上所述，政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任和議會(huì)監(jiān)控的前提下進(jìn)行的。1.8更深遠(yuǎn)的影響是：——要求采購過程的日益職業(yè)化；——政府通過公共部門行為的私有化來提高資金使用效率，將原來在內(nèi)部承包的項(xiàng)目或戰(zhàn)略性合同訂購轉(zhuǎn)為與私人部門的公開競(jìng)爭(zhēng)；——政府采購的服務(wù)性資產(chǎn)多于資本性資產(chǎn)；——其它公私合伙形式的發(fā)展，如合資經(jīng)營或公共部門贊助私人部門項(xiàng)目。1.9最后應(yīng)指出的是：自從英國1973年加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制。2、目的、核心原則及社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策2.1政府的政策是：政府部門和其它公共機(jī)構(gòu)的所有物資及公共設(shè)施采購都必須建立在“物有所值”的基礎(chǔ)上，“物有所值”就是既要充分考慮價(jià)值因素，又要考慮質(zhì)量因素，二者有機(jī)結(jié)合以滿足使用者的需要。2.2政府期望通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“物有所值”（有特殊理由不必競(jìng)爭(zhēng)的除外）。根據(jù)立法協(xié)議，如歐共體規(guī)定，政府各部門可以決定最符合合同價(jià)值及復(fù)雜的情況的競(jìng)爭(zhēng)形式，隨時(shí)都須記住部門自己和供應(yīng)商的費(fèi)用。2.3只有有效的采購才能激起供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，才能真正做到“物有所值”，這是一條核心原則。這條原則在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中會(huì)確保安全的供應(yīng)。2.4政府不會(huì)濫用職權(quán)去追求社會(huì)效益或別的好處，但政府的各個(gè)部門卻可以自由地根據(jù)各自的環(huán)境政策特別選購友好合作方的產(chǎn)品，同時(shí)拒絕與不友好供應(yīng)商的往來，拒絕同犯有嚴(yán)重職業(yè)犯罪行為或經(jīng)濟(jì)實(shí)力不好的供應(yīng)商做生意。2.5政府鼓勵(lì)采購方消除不利于小公司參與競(jìng)爭(zhēng)的障礙，但并不意味著歧視大公司。地方優(yōu)惠政策并不存在，但對(duì)于經(jīng)過注冊(cè)登記的殘疾人工廠，情況有所不同，他們?cè)谕稑?biāo)合同時(shí)，出價(jià)可以低于歐共體規(guī)定的最低價(jià)，享有競(jìng)爭(zhēng)最優(yōu)標(biāo)的機(jī)會(huì)。3、采購方式與采購周期3.1合同決標(biāo)的最普通方式便是那些被精心挑選出來的供應(yīng)商憑各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)；對(duì)于以價(jià)格為主要因素又相對(duì)較容易些的合同，各部門可以采取公開招標(biāo)方式，讓任何對(duì)合同感興趣的供應(yīng)商都參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)于較復(fù)雜的合同，如私有經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，則應(yīng)采取協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行；對(duì)于少數(shù)極為復(fù)雜的合同，則只應(yīng)采取有競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)商談判方式；只有對(duì)于極廉價(jià)的采購或極例外的特殊情況，方可采取單方投標(biāo)（單一來源采購）的方式；投標(biāo)后再協(xié)商的辦法（如果是符合道德的）也不失為一種實(shí)現(xiàn)“物有所值”的標(biāo)準(zhǔn)方式，可以更好地用好資金和改進(jìn)合同細(xì)節(jié)，對(duì)買賣雙方都有好處。3.2過去，政府各部門都是通過各種中央采購代理機(jī)構(gòu)獲取一定的物資和設(shè)施，而現(xiàn)在，各部門的權(quán)力大得多了，可以自由決定是否采用中央采購代理機(jī)構(gòu)為各部門和其它公共機(jī)構(gòu)簽訂的初步采購協(xié)議。只有一種情況例外，即宣傳設(shè)施的采購必須由專門的部門負(fù)責(zé)。3.3采購功能職業(yè)化發(fā)展中的一個(gè)重要方面是：采購參與了戰(zhàn)略性計(jì)劃的制定、項(xiàng)目的確立、購買的進(jìn)行及合同的管理的全過程。嚴(yán)格履行規(guī)定程序、各部門責(zé)任明確及內(nèi)外審計(jì)公開，這些都是最大限度的地防止不合理或不道德行為的發(fā)生，確保最大限度地實(shí)惠“物有所值”。比如，各部門分清財(cái)政部門和采購付款的責(zé)任；再比如，各辦事人員之間分清誰下定單、誰收貨物或設(shè)施及誰授權(quán)付款的責(zé)任。3.4政府采購卡（即辦事人員在授權(quán)范圍內(nèi)用于定單的支付卡）的引進(jìn)是最近的一個(gè)措施。據(jù)預(yù)測(cè)，該采購卡的使用可在開具發(fā)票方面節(jié)約相當(dāng)大一部分開支，同時(shí)，可提供管理信息和確保向供應(yīng)商及時(shí)付款。3.5作為一項(xiàng)政策要求，政府各部門的采購必須執(zhí)行英國即期付款標(biāo)準(zhǔn)，在他們簽訂的合同條款中必須包括這樣一條：要求供應(yīng)商在與其承包人簽訂的合同中寫明即期付款的條款。3.6對(duì)于合同期限沒有特別的限定，但它們必須有一個(gè)符合合同要求的恰當(dāng)期限，合同的條款模式多種多樣，都在運(yùn)用，都沒有人為的硬性規(guī)定。4、法律、法規(guī)4.1政府采購的法律、法規(guī)大致包括如下內(nèi)容：——一般合同與商業(yè)法律；——法定職責(zé)，如遵守國際條例；——專門法律規(guī)定，如對(duì)行賄受賄或不公正合同條款的處理；——旨在消除國別歧視、增強(qiáng)歐洲單一市場(chǎng)內(nèi)物資和設(shè)施自由流動(dòng)的歐共體條約及規(guī)定；——世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定，歐洲聯(lián)合會(huì)是這些簽定的協(xié)約方之一；——法律先例中，應(yīng)特別包括這樣一個(gè)案例；英國上訴庭曾認(rèn)為一個(gè)標(biāo)價(jià)合理的公共機(jī)構(gòu)如違反了合同結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的基本要求，按這種合同規(guī)定，一切損失都應(yīng)獲得賠償。也就是說，上訴庭認(rèn)為在合同裁決過程中也必須存在一個(gè)結(jié)構(gòu)內(nèi)容完整的合同。5、范圍與職責(zé)5.1政府的采購政策是對(duì)政府各部門及其代理機(jī)構(gòu)提出的，期望他們能在職責(zé)范圍內(nèi)制定的政策引起其它公益事業(yè)單位的重視。例如：政府各部門可以為非國家機(jī)關(guān)的公益單位的活動(dòng)提供資金，而表明機(jī)關(guān)活動(dòng)目的的預(yù)算報(bào)告和提供資金的安排采購中要體現(xiàn)物有所值的要求。5.2主要支出部門有：——國防部；——社會(huì)保險(xiǎn)與公益事業(yè)代理部；——衛(wèi)生部及全國衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)；——環(huán)境、交通區(qū)域部；——教育及就業(yè)部；——內(nèi)政部，包括監(jiān)獄等服務(wù)機(jī)構(gòu)；——內(nèi)陸稅務(wù)局；——海關(guān)及國內(nèi)貨物稅收總署；——北愛爾蘭辦公室、蘇格蘭辦公室及威爾士辦公室。5.3在歐共體政府采購協(xié)議附錄1附件1中可以找到中央政府機(jī)構(gòu)及其它機(jī)關(guān)的名單。5.4內(nèi)閣辦公室每年都要公布非部門的政府公共機(jī)關(guān)的名單。5.5預(yù)算控制（包括文職人員的報(bào)酬、項(xiàng)目基金和采購金額）大約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的40%.5.6在很大程度上，財(cái)政部的授權(quán)支出可在一定范圍內(nèi)使用（在資金總額內(nèi)），但在大項(xiàng)目和特殊項(xiàng)目上的支出通常需要同財(cái)政部經(jīng)費(fèi)小組協(xié)商。5.7在財(cái)政部門內(nèi)通常有一個(gè)采購牽頭人，他負(fù)責(zé)制定部門采購策略以實(shí)現(xiàn)物有所值。例如：采購牽頭人要向高級(jí)官員和各部部長提一些建議，該怎樣在部門內(nèi)部組織采購、哪些合同需要中央的鑒定、怎樣發(fā)展或獲得必需的采購技巧。在財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)下還安排采購牽頭人交流經(jīng)驗(yàn)，解決一些共同問題。5.8近幾年來，各部門對(duì)他們使用的資產(chǎn)負(fù)有日益增加的直接責(zé)任。例如：建政府大樓的責(zé)任就從一些中央機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到了具體部門，一些硬性收費(fèi)被分?jǐn)偟礁髦г块T，而許多動(dòng)搖部門都已私有化了。此類例子包括文職人員膳食組織、前資產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、出納辦公室等。結(jié)果是那些機(jī)關(guān)以前提供的商品和設(shè)施現(xiàn)在需要私營部門采購。與之相似，英國國有工業(yè)，如交通、電訊、能源和水力部門已轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I部門所有，以至他們的產(chǎn)品和設(shè)施現(xiàn)在需要通過競(jìng)爭(zhēng)采購。5.9同時(shí)，財(cái)政部在面臨政府監(jiān)督費(fèi)用膨脹的情況下，在支出上采取了更具有戰(zhàn)略性的方式。通過對(duì)所有更多限額進(jìn)行征稅來實(shí)行控制，這樣就更著重于對(duì)部門活動(dòng)的評(píng)估而不是對(duì)這些活動(dòng)的開展而進(jìn)行的采購。早在1984年就已得到公認(rèn)：政府采購實(shí)施方案需要發(fā)展和改善以達(dá)到和私營部門的最佳實(shí)施方案相配。最近，財(cái)政部組建了一個(gè)負(fù)責(zé)購買的中央單位，即重新命名的采購實(shí)施小組，其目的是為了吸取私營部門的專門知識(shí)和在政府內(nèi)促進(jìn)最佳實(shí)施方案。它的部分職員是文職文員，部分職員是來自私營部門的職員。這個(gè)小組已為部門里的采購人員提出了一系列指導(dǎo)。當(dāng)前一些需解決的問題如下：——可為控制的支出設(shè)立更好的資料庫；——跨部門協(xié)作；——提供連鎖管理；——進(jìn)一步發(fā)展采購專業(yè)化；——確保對(duì)采購職能在管理和資源使用的規(guī)劃中的應(yīng)有作用有更好的了解5.10采購實(shí)施發(fā)展小組和采購政策制定單位同駐一地，采購政策制定單位在國內(nèi)政策、商務(wù)談判、英國履行和運(yùn)用歐共體及國際義務(wù)，乃至對(duì)來自歐洲委員會(huì)的垂詢作出一致答復(fù)和去歐洲法庭之前采取程序進(jìn)行調(diào)整等方面都起了牽頭人的作用。5.11財(cái)政部中與采購事務(wù)有利益關(guān)系的其他部門還包括私有財(cái)金單位，它處理關(guān)于私營財(cái)金方案的政策和實(shí)踐問題，并被配以特別工作組；組員是從私營部門抽出的臨時(shí)文職人員，特別工作組對(duì)專為私營財(cái)金方案所提的特別提案進(jìn)行審查，以確保其切實(shí)可行。6、投標(biāo)申訴6.1在英國，政府采購領(lǐng)域里很少有訴訟發(fā)生。政府采用傳統(tǒng)的方式處理議會(huì)對(duì)合同裁決程序的抱怨。除了有關(guān)系到合同中的權(quán)利要求外，法律補(bǔ)救方法很少被使用。原則上，蒙受損失的投標(biāo)商可向法院要求強(qiáng)制的和最終的補(bǔ)償，但并不存在特定的調(diào)停。6.2當(dāng)有必要執(zhí)行歐共體指令并向那些因違反歐共體章程而蒙受損失或險(xiǎn)遭損失的歐共體物資供應(yīng)商提供規(guī)定的補(bǔ)償時(shí)，形勢(shì)發(fā)生了變化。作出的決議如下：——供應(yīng)商有遵守英國法規(guī)、服從指令的責(zé)任；——這一職責(zé)須在高等法院中得到加強(qiáng)；——一些程序要求立即得到執(zhí)行，除非法院同意，否則，三個(gè)月內(nèi)必須強(qiáng)制執(zhí)行；——賦予法院終止裁決過程、駁回決議或賠償損失的特殊權(quán)力；——一旦簽約，規(guī)定損失賠償金為唯一賠償；——交由法院自理賠償損失的恰當(dāng)基數(shù)，例如：投標(biāo)費(fèi)用、喪失機(jī)會(huì)的損失和收益損失；——通常讓法院遵循他們正常的程序和慣例。例如，關(guān)于權(quán)衡利弊、考慮采用臨時(shí)補(bǔ)償或在臨時(shí)補(bǔ)償懸而未決時(shí)采用雙方承擔(dān)損失的方法；——展望未來，考慮設(shè)立某種法庭是否合適，例如，減輕法院工作量或讓高等法院的訴訟費(fèi)用更低。6.3以上這些措施剛實(shí)施6年多，現(xiàn)在正用于歐洲其他國家供應(yīng)商和適用政府采購協(xié)議的所有其他供應(yīng)商。鑒于法院審理的訴訟案件寥寥無幾，完全沒有必要再設(shè)法庭。但我們?nèi)栽诳紤]是否需選擇一種解決糾紛的形式，如調(diào)停、和解或仲裁。7、與地方政府的聯(lián)系7.1地方當(dāng)局是通過選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)。它們?cè)诜ǘ氊?zé)內(nèi)做出各自的采購決定。要履行受托于民眾的職責(zé)，即高效辦事原則，保證物有所值。它們需受獨(dú)立的審核機(jī)關(guān)—審計(jì)委員會(huì)委派的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控。7.2地方當(dāng)局的法律體制和中央政府的法律體制相差無幾（見前面段落4.1），但還包括：——1972年的地方政府條例要求地方當(dāng)局頒布有法律效力的命令，規(guī)范對(duì)合同的裁決；——1980年的地方政府的房屋及土地條例針對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)有關(guān)建筑和交通的各種活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)（CCT）的做法提出了要求；——1988年的地方政府條例擴(kuò)大了實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)