國(guó)企改革的歷史方位與現(xiàn)實(shí)難題

國(guó)企改革的歷史方位與現(xiàn)實(shí)難題國(guó)有企業(yè)幾乎總在受批評(píng)：不賺錢以至虧損的時(shí)候，批評(píng)它經(jīng)營(yíng)不善，缺乏效率;賺了錢甚至賺很多，則批評(píng)它是“與民爭(zhēng)利”，或者是國(guó)家在輸送利益。如果它要做大，批評(píng)它是壟斷;如果它做不大，則批評(píng)說國(guó)有企業(yè)沒有競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有企業(yè)自己似乎也在抱怨：我們?cè)谧龃笞鰪?qiáng)，給國(guó)家積聚這么多的資產(chǎn)，繳了這么多的稅，還總是受到輿論批評(píng)?！坝忠R兒跑得好，還要馬兒少吃草。”國(guó)企從哪里來？國(guó)企到哪里去？追蹤溯源，有助于我們判斷其所承擔(dān)的歷史任務(wù)。國(guó)企面臨的困難與種種誤解，緣于經(jīng)濟(jì)體制的二元結(jié)構(gòu)；國(guó)企改革的目標(biāo)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)企改革的任務(wù)是進(jìn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，這是中國(guó)企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)所在、特色所在、經(jīng)驗(yàn)所在，也是難點(diǎn)所在。從“國(guó)營(yíng)”、“國(guó)有”到“國(guó)資”，主題詞三次變化展示國(guó)企改革的歷史趨勢(shì)國(guó)有企業(yè)，指國(guó)家的中央政府或地方政府投資參與控制的企業(yè)。在2000年前的中國(guó)，在《鹽鐵論》中就已經(jīng)有論及國(guó)家對(duì)重要產(chǎn)業(yè)“建本抑末”的記述。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革第一階段是1978年12月至1992年9月，重點(diǎn)是放權(quán)讓利。改革之始，以黨中央、國(guó)務(wù)院作出的歷次重大決定為主要標(biāo)志和動(dòng)力，國(guó)有企業(yè)改革從深度和廣度上不斷推進(jìn)。不久，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，“松綁放權(quán)”行動(dòng)開始全面落實(shí)。經(jīng)1984年10月黨的十二屆三中全會(huì)頒布《中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，到股份制改革正式試點(diǎn)，再到1986年國(guó)務(wù)院發(fā)文全面推行《廠長(zhǎng)經(jīng)理責(zé)任制》，這一階段，在保持國(guó)家所有權(quán)的前提下，可以將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給企業(yè)。正是沿著這樣的改革思路，國(guó)企開始探索多種形式的經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。以首都鋼鐵公司為代表的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制被大多數(shù)企業(yè)所認(rèn)同和效仿，風(fēng)靡一時(shí)。鄧小平南巡講話后，國(guó)企改革進(jìn)入制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整的第二階段。1993年11月召開的黨的十四屆三中全會(huì)明確指出，國(guó)企改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并且將現(xiàn)代企業(yè)制度概括為16個(gè)字：“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”。從1994年起，2500多家企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行試點(diǎn)。1995年9月，黨的十四屆五中全會(huì)提出要著眼于搞好整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。緊接著，是1998年到2000年國(guó)企改革脫困攻堅(jiān)的3年戰(zhàn)役。從當(dāng)時(shí)的報(bào)道可見那時(shí)國(guó)企的慘淡面相：1998年，2/3以上國(guó)有企業(yè)虧損，在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局工業(yè)司統(tǒng)計(jì)的5.8萬(wàn)戶國(guó)有企業(yè)中，全部國(guó)有企業(yè)虧損額比上年同期增長(zhǎng)23％，其中國(guó)有大中型企業(yè)增長(zhǎng)30.4％。救國(guó)企于瀕死，成為上個(gè)世紀(jì)末最為引人注目的話題。國(guó)企改革，對(duì)當(dāng)時(shí)的政府來說，是“最難啃的骨頭”。從宏觀和微觀兩個(gè)層面來考慮和實(shí)施國(guó)有企業(yè)改革的思路得到了我國(guó)最高決策部門的認(rèn)可。1999年黨的十五屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了建立現(xiàn)代企業(yè)制度并調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，實(shí)際操作過程表現(xiàn)出的是國(guó)有經(jīng)濟(jì)從中小企業(yè)層面全面退出。2003年，進(jìn)入以國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革推動(dòng)國(guó)企改革發(fā)展階段，標(biāo)志著國(guó)企改革第三階段的啟程。中央、省、市（地）三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼組建，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法規(guī)規(guī)章相繼出臺(tái)。國(guó)資委的成立初步實(shí)現(xiàn)了出資人職能的一體化和集中化，隔開了其他政府部門對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)。最重要的一點(diǎn)是，在政府的層面責(zé)任清晰了。國(guó)有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)了企業(yè)改革的活力?！凹娌⒅亟M”、“整合”取代“拆分”、“消除壟斷”成為國(guó)企改革的主題詞。國(guó)有資本逐步向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，諸如石油石化、電力、國(guó)防、通信、運(yùn)輸、冶金、機(jī)械等行業(yè)集中。一批長(zhǎng)期虧損、資不抵債和資源枯竭的國(guó)有企業(yè)通過政策性關(guān)閉破產(chǎn)退出市場(chǎng)。很多民眾對(duì)國(guó)企嚴(yán)重虧損的艱難記憶尚未消退，國(guó)企已經(jīng)鷂子大翻身，以全新的面目出現(xiàn)在國(guó)人面前。從“國(guó)營(yíng)”到“國(guó)有”再到“國(guó)資”，企業(yè)屬于國(guó)家的所有權(quán)沒有變，變化的是越來越充分地走向市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，是國(guó)企改革生存的三度空間從縱深度看，國(guó)企改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，受經(jīng)濟(jì)體制改革的影響。國(guó)有企業(yè)改革不是單純的企業(yè)改革，而是它生存環(huán)境的改革。從一定意義上講，經(jīng)濟(jì)改革的一體化意味著各項(xiàng)改革之間的開放性、相互依賴性和聯(lián)動(dòng)性，一種經(jīng)濟(jì)體的變化勢(shì)必會(huì)影響到國(guó)有企業(yè)改革的狀況。比如，社會(huì)保障制度一旦出現(xiàn)了困難，便不可避免地波及企業(yè)股份制改革，使其陷入困境當(dāng)中。企業(yè)改革往往牽涉中國(guó)大多數(shù)人口，其構(gòu)成因素和變數(shù)之復(fù)雜，恐怕也是所有改革之最。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革在未來還會(huì)遇到哪些不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)因素，現(xiàn)在很難判定。顯然，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素的增加，勢(shì)必會(huì)給國(guó)有企業(yè)改革帶來空前的變數(shù)。無(wú)論是社會(huì)保障機(jī)制、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，國(guó)有企業(yè)在整體經(jīng)濟(jì)中的比重等等，實(shí)際都要受整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的牽制，其命運(yùn)要受宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的影響。從左右看，國(guó)企改革目標(biāo)不僅要伴隨企業(yè)自身改革的深化而不斷調(diào)整，同時(shí)也要服從于整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要而不斷調(diào)整。從這個(gè)角度講，國(guó)企改革不僅是整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，它更是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的縮影和最直接體現(xiàn)。如果我們把目光過多地局限在國(guó)企改革本身，就會(huì)妨礙對(duì)社會(huì)整體的把握。也就是說，只有從社會(huì)轉(zhuǎn)型的高度審視國(guó)企改革，才能更準(zhǔn)確地認(rèn)清這場(chǎng)偉大變革的本質(zhì)和意義。當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型，人們更為關(guān)心分配與利益調(diào)整問題。從內(nèi)外看，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)。隨著國(guó)際市場(chǎng)國(guó)內(nèi)化、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)國(guó)際化進(jìn)程進(jìn)一步加快，大批跨國(guó)公司涌入中國(guó)，正在改寫國(guó)際分工深化的新格局。我國(guó)國(guó)有企業(yè)原有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)受到了強(qiáng)烈沖擊與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。大型國(guó)有企業(yè)，不僅要在國(guó)內(nèi)與跨國(guó)公司抗衡，而且要“走出去”與國(guó)際跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)?！皩?shí)施國(guó)際化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，融入世界經(jīng)濟(jì)主流”。與世界行業(yè)巨頭企業(yè)相比，我國(guó)國(guó)有企業(yè)有巨大的差距：適應(yīng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、面向未來需要的體制機(jī)制創(chuàng)新、提升生產(chǎn)力水平的科技進(jìn)步以及先進(jìn)管理對(duì)企業(yè)改革發(fā)展的貢獻(xiàn)率比較低下；依靠改革創(chuàng)新，走內(nèi)涵再生產(chǎn)發(fā)展道路能力的差距較大。這些，使得轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式成為迫在眉睫的任務(wù)。利益與輿論風(fēng)險(xiǎn)交相疊加，國(guó)企的難題多緣于經(jīng)濟(jì)體制兩元結(jié)構(gòu)國(guó)企改革難的源頭在哪里林毅夫認(rèn)為，中國(guó)國(guó)企的“政策性負(fù)擔(dān)”主要包括兩方面：一是一些大型國(guó)企是中國(guó)上世紀(jì)50年代推行趕超戰(zhàn)略的產(chǎn)物，“當(dāng)時(shí)在一窮二白的基礎(chǔ)上，建立了一些資本密集的重工業(yè)?！绷忠惴蚍治?，資本很密集的重工業(yè)，不符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)，在一個(gè)開放、競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)當(dāng)中，沒有競(jìng)爭(zhēng)力?！拔野堰@種國(guó)企稱為沒有自生能力的企業(yè)，只有國(guó)家的保護(hù)補(bǔ)貼才能把它建立起來?！币虼?，國(guó)企大規(guī)模私有化以后，只要國(guó)企所在的部門還是不符合我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)中，還是沒有自生能力，而國(guó)家又不愿讓其轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，就同樣還需要國(guó)家保護(hù)、補(bǔ)貼才能生存。二是跟我國(guó)的改革方式有關(guān)。改革之前，我國(guó)推行的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，投資很多，創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)卻很少，但政府必須滿足城市居民的就業(yè)需要，經(jīng)常是“一個(gè)坑放幾個(gè)蘿卜”，一個(gè)崗位可能會(huì)派兩三個(gè)工人去做，造成這些國(guó)企有大量的冗員。過去，冗員在企業(yè)來說不是負(fù)擔(dān)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)推行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，所有的工資都來自政府的財(cái)政預(yù)算，跟企業(yè)沒有關(guān)系。但改革開放以后，養(yǎng)工人的負(fù)擔(dān)逐漸轉(zhuǎn)到企業(yè)來，這就變成一個(gè)社會(huì)性負(fù)擔(dān)。同理，退休職工的養(yǎng)老，過去國(guó)家由財(cái)政直接撥款，現(xiàn)在也要企業(yè)負(fù)擔(dān)。第一種負(fù)擔(dān)，林毅夫稱之為“戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)”。第二種負(fù)擔(dān)，包括冗員、老工人的退休的支出等，稱之為“社會(huì)性負(fù)擔(dān)”。林毅夫認(rèn)為，有了政策性負(fù)擔(dān)就會(huì)有政策性虧損。國(guó)家應(yīng)該為政策性負(fù)擔(dān)所造成的虧損負(fù)責(zé)，就只好給企業(yè)政策性保護(hù)和補(bǔ)貼。但應(yīng)該注意，作為所有者，政府并不直接參與經(jīng)營(yíng)，因此，和實(shí)際參與經(jīng)營(yíng)的廠長(zhǎng)經(jīng)理之間有激勵(lì)不相容和信息不對(duì)稱的問題。國(guó)企的廠長(zhǎng)經(jīng)理往往會(huì)把自身的經(jīng)營(yíng)性虧損都?xì)w咎于政策性負(fù)擔(dān)，加上信息不對(duì)稱，政府無(wú)法分清政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損，只好把責(zé)任都包下來，于是出現(xiàn)了企業(yè)的預(yù)算軟約束問題。而且，如果政策性負(fù)擔(dān)不消除，企業(yè)即使私有化了，私有企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理不僅不會(huì)為國(guó)家承擔(dān)上述負(fù)擔(dān)的責(zé)任，反而有積極性以此向國(guó)家要更多的保護(hù)和補(bǔ)貼。因?yàn)椋髽I(yè)國(guó)有時(shí)，廠長(zhǎng)、經(jīng)理向國(guó)家要的保護(hù)和補(bǔ)貼，不能直接放在自己的口袋里，否則即是貪污、犯法；當(dāng)企業(yè)私有化以后，向國(guó)家伸手，放在自己的口袋里則是天經(jīng)地義。這也是前蘇聯(lián)、東歐許多大型國(guó)企私有化以后，政府給的補(bǔ)貼不減反增的原因。怎么剝離國(guó)企政策性負(fù)擔(dān)國(guó)企改革這么多年為何效果不如意？林毅夫說，因?yàn)楦母镆罁?jù)的是國(guó)外現(xiàn)有的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。而主流理論是在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)展起來的，但那里的企業(yè)一般不會(huì)有戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)或社會(huì)性負(fù)擔(dān)。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中并沒有政策性負(fù)擔(dān)的概念，也沒有討論政策性負(fù)擔(dān)會(huì)對(duì)國(guó)企產(chǎn)生何種影響等等。因此，根據(jù)上述理論設(shè)計(jì)改革方案，就容易偏重公司治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)安排問題，而難以針對(duì)國(guó)企癥結(jié)。他認(rèn)為，解決國(guó)有企業(yè)問題最重要的是要?jiǎng)冸x政策性負(fù)擔(dān)。如果剝離了政策性負(fù)擔(dān)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的好壞就是廠長(zhǎng)經(jīng)理自己的責(zé)任，國(guó)家也就不再負(fù)有提供保護(hù)補(bǔ)貼的責(zé)任?，F(xiàn)在，在社會(huì)性負(fù)擔(dān)剝離上，大家比較有共識(shí)：冗員該下崗，職工養(yǎng)老應(yīng)該有社會(huì)保障體系；但戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)的剝離相對(duì)復(fù)雜些。中國(guó)是一個(gè)資本相對(duì)稀缺的國(guó)家，而有戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)的國(guó)企所在的行業(yè)，基本是資本很密集的，這是不符合比較優(yōu)勢(shì)的。林毅夫認(rèn)為，國(guó)企改革應(yīng)該把有戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)的企業(yè)分成四大類進(jìn)行改革。一、其產(chǎn)品是國(guó)防安全絕對(duì)需要的?！皩?duì)于這類型的企業(yè)惟一的解決方式就是財(cái)政撥款，國(guó)家直接采購(gòu)，直接監(jiān)督，不管是國(guó)企還是私企，都應(yīng)該這樣”。二、產(chǎn)品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)很大，但是資本很密集?？梢圆捎靡允袌?chǎng)換資本的方式：讓這種企業(yè)到國(guó)外上市，或與國(guó)外大企業(yè)合資。三、如果產(chǎn)品沒有很大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，就不可能以市場(chǎng)換資金。“這種情況下，必須用大部分大型國(guó)企技術(shù)人員和工人平均水平優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)而生產(chǎn)勞動(dòng)力比較密集、符合我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)、又有很大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的產(chǎn)品”。四、就是破產(chǎn)?！稗D(zhuǎn)產(chǎn)需要有工程技術(shù)力量和管理人員的優(yōu)勢(shì)，如果企業(yè)老化，連這方面的優(yōu)勢(shì)也沒有，就只好破產(chǎn)”?！皣?guó)企改革的核心問題是剝離企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)?！绷忠惴蛘J(rèn)為，“盡管國(guó)企剝離了政策性負(fù)擔(dān)也不一定會(huì)經(jīng)營(yíng)好，就像沒有政策性負(fù)擔(dān)的私營(yíng)企業(yè)也不一定就能經(jīng)營(yíng)好一樣，但如果國(guó)企改革不把政策性負(fù)擔(dān)剝離掉，任何改革都無(wú)效，包括私有化在內(nèi)”。名詞解釋：國(guó)有企業(yè)私有化國(guó)有企業(yè)私有化，是指把國(guó)有企業(yè)賣給民營(yíng)公司、外資公司或個(gè)人等非國(guó)家控股的企業(yè)或個(gè)人。衡量國(guó)有企業(yè)私有化的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是看這家“國(guó)有企業(yè)”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，如果國(guó)有股份和其他股份比較起來，不在這家改制后的企業(yè)占有主導(dǎo)地位，甚至完全沒有國(guó)有股份，這家“國(guó)有企業(yè)”就可以被稱之為國(guó)有企業(yè)私有化的一家企業(yè)。MBO（ManagementBuy-Outs）即“管理者收購(gòu)”的縮寫。經(jīng)濟(jì)學(xué)者給MBO的定義是，目標(biāo)公司的管理者與經(jīng)理層利用所融資本對(duì)公司股份的購(gòu)買，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公司所有權(quán)結(jié)構(gòu)、控制權(quán)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改變，實(shí)現(xiàn)管理者以所有者和經(jīng)營(yíng)者合一的身份主導(dǎo)重組公司，進(jìn)而獲得產(chǎn)權(quán)預(yù)期收益的一種收購(gòu)行為。中小國(guó)企管理層收購(gòu)辦法今出臺(tái)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未解決在今日出臺(tái)的這份法規(guī)中，被高度關(guān)注的MBO這個(gè)敏感字眼已被回避，代之以“國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓”。記者了解到，MBO在西方有特定的含義，一般指管理層收購(gòu)控股。但在中國(guó)已被演繹成無(wú)論購(gòu)買多少股權(quán)、只要有管理層參與都冠以管理層收購(gòu)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心副主任李保民在接受記者采訪時(shí)表示，管理層收購(gòu)目前首先在中小國(guó)企試點(diǎn)。他說，MBO的形式實(shí)際上就是將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一，總經(jīng)理和董事長(zhǎng)由一個(gè)人來?yè)?dān)任。但是對(duì)于大型國(guó)企來說，將兩者合二為一還不現(xiàn)實(shí)，必須有一個(gè)團(tuán)隊(duì)來治理公司。此外，國(guó)資沒有統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)問題一直存在。早在1994年、1995年中國(guó)國(guó)有企業(yè)的清產(chǎn)核資就遇到這個(gè)問題，現(xiàn)在仍然面臨同樣挑戰(zhàn)。據(jù)知情人士透露，新的中小國(guó)企管理層收購(gòu)辦法仍未能解決這一問題。專家分析，國(guó)資改革不建立統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的話，每一個(gè)企業(yè)的改革，都會(huì)面臨資產(chǎn)流失的危險(xiǎn)。業(yè)內(nèi)人士分析，規(guī)范部分國(guó)有企業(yè)的管理層收購(gòu)(MBO)行為，可能是一連串監(jiān)管舉措的開始。有“中國(guó)ＭＢＯ之父”之稱的上海榮正投資咨詢公司董事長(zhǎng)鄭培