論區(qū)別但有共同原則

中國和世界各國對金融危機(jī)中反壟斷法的做法自2008年以來美國次貸危機(jī)越演越烈，并逐步席卷全球這次金融危機(jī)是由美國房產(chǎn)市場泡沫促成的。從某些方面來說，這一金融危機(jī)與第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后每隔4年至10年爆發(fā)的其它危機(jī)有相似之處，而且，經(jīng)驗(yàn)證明，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的周期至少要持續(xù)3—5年。為了應(yīng)對危機(jī)，各國政府使出渾身解數(shù)，救市計(jì)劃爭相出臺。這些措施的出臺也同時(shí)也為反壟斷執(zhí)法帶來了變化、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。首先是心理上的影響．金融危機(jī)難免會(huì)加深反壟斷執(zhí)法者對市場的不信任。其次．金融危機(jī)下政府主導(dǎo)的大銀行、大企業(yè)合并此起彼伏。這是否和反壟斷法．尤其是其中關(guān)于企業(yè)合并的相關(guān)規(guī)定形成沖突。再次，面對金融危機(jī)．反壟斷執(zhí)法是否應(yīng)該相應(yīng)地有所變化．OECD委員會(huì)主席FredericJenny博士認(rèn)為．目前各國競爭主管當(dāng)局主要有三種觀點(diǎn)：第一種是拒絕變化．認(rèn)為危機(jī)的發(fā)生是因?yàn)槭袌龈偁幍牟蛔?，?dāng)前一切商業(yè)活動(dòng)將照常運(yùn)行，競爭當(dāng)局無需改變：第二種則持恐慌心理．認(rèn)為目前不必專注于消費(fèi)者福利的保護(hù)．政府需要的是更多監(jiān)管和保護(hù)政策．反壟斷目標(biāo)應(yīng)當(dāng)回歸20世紀(jì)60年代對分配的關(guān)注：第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為反壟斷執(zhí)法需要做相應(yīng)的調(diào)整．認(rèn)為雖然競爭執(zhí)法當(dāng)局應(yīng)該保持一貫的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)．但也同時(shí)要認(rèn)識到我們現(xiàn)在實(shí)施競爭政策的宏觀環(huán)境發(fā)生了變化，這些變化必將影響反壟斷執(zhí)法我們有必要了解主要國家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何面對這場金融危機(jī)并思索新生的中國反壟斷法如何學(xué)習(xí)及應(yīng)對：1.美國的做法作為金融危機(jī)的肇事國．為了防止經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步惡化，美國政府采取了一系列的救市措施。伴隨拯救方案的出臺．政府主導(dǎo)的大金融機(jī)構(gòu)的并購也不斷發(fā)生。例如．美國摩根大通公司以總價(jià)約2．36億美元收購美國第五大投行貝爾斯登公司：美國銀行用換股方式以總價(jià)約440億美元收購美林證券并購減少了銀行數(shù)量．增強(qiáng)了并購后銀行的市場控制力．形成某種程度上的壟斷?；诮鹑跇I(yè)本身的特殊性，政府動(dòng)用了公共資金進(jìn)行救助．極力促使合并成功。這是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)給整個(gè)金融體系造成難以想象的后果．其破產(chǎn)會(huì)引發(fā)其他相當(dāng)數(shù)量的金融機(jī)構(gòu)陷入經(jīng)營困境并迅速蔓延至其他行業(yè)．引發(fā)社會(huì)恐慌。金融危機(jī)導(dǎo)致的金融業(yè)合并要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡快完成審查。以保護(hù)儲(chǔ)戶利益、減小政府成本。此時(shí)執(zhí)法速度甚至意味著整個(gè)國家金融系統(tǒng)能否安全度過危機(jī)。然而反壟斷執(zhí)法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律工作，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)足夠的時(shí)間收集豐富的信息聽取充分的意見來分析和判斷一項(xiàng)交易對競爭的影響．倉促之下無法得出令人信服的結(jié)論。從長遠(yuǎn)的角度來看，如果狀況緊急到執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須放棄對競爭影響的審查．這對危機(jī)后市場秩序的恢復(fù)不利。司法部在審查陷入困境的銀行合并時(shí)有幾種選擇首先是盡快地審查如果涉及嚴(yán)重的競爭問題．通常大多數(shù)的合并需要審查6到9個(gè)月．但司法部審查PNC金融服務(wù)集團(tuán)收購美國國民城市銀行案僅花了7周時(shí)間．期間還包括進(jìn)行實(shí)質(zhì)性剝離包的談判速度的加快意味著決定可能建立在不充分的信息基礎(chǔ)上司法部同時(shí)可能推動(dòng)被并購企業(yè)的資產(chǎn)剝離．雖然時(shí)間緊迫、未經(jīng)過最優(yōu)化的設(shè)計(jì)，但這往往是其首選的補(bǔ)救競爭問題的手段然而金融危機(jī)肆虐的損害之大導(dǎo)致即使極度壓縮審查時(shí)限也無法應(yīng)對危機(jī)的緊迫性。例如．在摩根大通收購貝爾斯登這樣可能嚴(yán)重引發(fā)競爭問題的案例中．7周都太長了當(dāng)司法部認(rèn)為合并可能帶來反競爭的后果時(shí)．另一個(gè)選擇是說服銀行機(jī)構(gòu)接受其他對競爭損害較小的買家但是實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)很難．因?yàn)樗痉ú空J(rèn)可的買家未必能夠得到其他金融監(jiān)管部門的認(rèn)可例如聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可能不支持司法部的選項(xiàng)．因?yàn)槠鋸淖陨淼慕嵌瓤紤]必須支持那些盡量減少使用保險(xiǎn)基金的買家。而如果后者不認(rèn)可并不愿意提供資金支持是幾乎沒有買家愿意收購問題金融機(jī)構(gòu)的。最后一個(gè)選擇就是“口袋法令(pocketdecFee)”．也稱“空白支票(blankeheck)”司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)都使用過這一方法它允許競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)立刻批準(zhǔn)一項(xiàng)交易．如果反托拉斯局完成調(diào)查后認(rèn)為該交易是反競爭的且需要必要的補(bǔ)救措施，仍可以強(qiáng)制進(jìn)行剝離在2006年米塔爾鋼鐵公司并購阿賽洛公司一案中，由于米塔爾應(yīng)允司法部進(jìn)行必要的指定資產(chǎn)剝離．司法部在其完成調(diào)查前批準(zhǔn)了這項(xiàng)收購米塔爾和司法部反托拉斯局簽訂了書面協(xié)議．如果日后反托拉斯局得出結(jié)論認(rèn)為收購實(shí)質(zhì)上帶來了競爭的大幅削弱．它承諾將剝離特定的資產(chǎn)協(xié)議要求米塔爾在反托拉斯局調(diào)查未決前分開持有這部分資產(chǎn)?？诖钐貏e適合快速并購陷入困境的機(jī)構(gòu)．而且同時(shí)是比較經(jīng)濟(jì)的選擇．因?yàn)楸粍冸x資產(chǎn)日后沒有了不良資產(chǎn)的負(fù)擔(dān)．可以不錯(cuò)的價(jià)格售出．但之前由于不良資產(chǎn)的存在卻只能要價(jià)很低Ⅲ在美國．銀行業(yè)的特殊性導(dǎo)致審查銀行合并與審查其他交易有所差別作為一項(xiàng)通常的原則．銀行合并是豁免于Hart—Scott—Rodino法案的。作為替代．美國聯(lián)邦儲(chǔ)備局、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美國儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管署以及美國貨幣監(jiān)理署和司法部共同承擔(dān)了執(zhí)法權(quán)。由于美聯(lián)儲(chǔ)擁有對銀行控股公司合并的執(zhí)法權(quán)．因此它有權(quán)審查危機(jī)導(dǎo)致的銀行合并事件。實(shí)際上，美聯(lián)儲(chǔ)審查了富國銀行收購美聯(lián)銀行的申請以及美洲銀行收購美國國家金融服務(wù)公司而聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司審查了摩根大通合并華盛頓互惠銀行案．因?yàn)樵撱y行在它的破產(chǎn)監(jiān)管范圍在兼并者向合適的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交了申請之后，該機(jī)構(gòu)會(huì)將申請呈到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)．由它們同時(shí)來判別交易對競爭可能產(chǎn)生的影響銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷當(dāng)局按照銀行合并指引來審查交易該指引由反壟斷機(jī)構(gòu)、美聯(lián)儲(chǔ)和美國貨幣監(jiān)理署共同發(fā)布。美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)該指引進(jìn)行赫芬達(dá)爾——赫希曼指數(shù)評估試驗(yàn)。如果一個(gè)交易沒有導(dǎo)致赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)(HHI指數(shù))超過1800或者增加超過200點(diǎn)，則美聯(lián)儲(chǔ)一般不會(huì)挑戰(zhàn)這個(gè)交易如果一個(gè)交易超過了這個(gè)界限，那么一般會(huì)要求合并金融機(jī)構(gòu)剝離一些資產(chǎn)以將使HHI指數(shù)變化降低到200點(diǎn)以下。反壟斷部門使用這種方法來篩選出需要進(jìn)一步審查的案件．并根據(jù)水平合并指南來分析這些超過界限的交易在應(yīng)用該試驗(yàn)時(shí)．這兩家機(jī)構(gòu)從不同來界定相關(guān)地理和產(chǎn)品市場銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用如“傳統(tǒng)銀行”這樣事先設(shè)定的市場定義．將一些相關(guān)的產(chǎn)品市場和用作標(biāo)準(zhǔn)的主要城市統(tǒng)計(jì)地區(qū)界定為相關(guān)地理市場而反托拉斯機(jī)構(gòu)則按照水平合并指引考慮到消費(fèi)者需求來界定相關(guān)市場。兩家機(jī)構(gòu)審查的法律標(biāo)準(zhǔn)還是有所區(qū)別的反壟斷當(dāng)局運(yùn)用的是克萊頓法的第7條．而美聯(lián)儲(chǔ)除了考慮競爭后果還需要考慮“財(cái)務(wù)和管理等資源和被提議機(jī)構(gòu)的前景以及被服務(wù)社區(qū)的方便和需要”．．通常．美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)等待反壟斷當(dāng)局提交一個(gè)競爭效果的報(bào)告．然后再得出它自己的結(jié)論但是如果被反托拉斯局認(rèn)為是反競爭的一項(xiàng)交易卻被美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)了．反托拉斯局可以要求聯(lián)邦地區(qū)法院否決具體來說．是銀行在得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)未得到反壟斷豁免前．司法部有一個(gè)30日的批準(zhǔn)后等待期．可在這個(gè)期間提出訴訟。根據(jù)銀行合并法．法庭必須自動(dòng)暫停該交易．這給了反托拉斯部門很大的談判優(yōu)勢來進(jìn)行處理協(xié)商反托拉斯機(jī)構(gòu)在歷史上很少行使這項(xiàng)權(quán)力．上一次使用是16年前的Unit—edStatesv．TexasCommerceBankshares．Inc．案．然而在大多數(shù)的這類訴訟中產(chǎn)生經(jīng)營的負(fù)溢出效應(yīng)．特別是在中長期另外．歐盟競爭總局成立了經(jīng)濟(jì)危機(jī)處理小組，作為和所有歐盟國家政府實(shí)施的援助措施進(jìn)行聯(lián)絡(luò)的機(jī)構(gòu)．并與成員國溝通歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃或各自國家的恢復(fù)計(jì)劃中與競爭有關(guān)的問題。歐盟競爭委員會(huì)認(rèn)為，盡早與經(jīng)濟(jì)危機(jī)處理小組聯(lián)系可以幫助會(huì)員國家迅速設(shè)計(jì)國家措施以幫助實(shí)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)并遵守國家援助規(guī)則特別是經(jīng)濟(jì)危機(jī)處理小組課題提供指導(dǎo)、制定并不構(gòu)成國家援助的措施．或者屬于集體豁免因而無需實(shí)現(xiàn)通知的措施歐盟競爭總司在這次金融危機(jī)中起到的作用也不僅限于對政府援助的控制當(dāng)金融危機(jī)殃及一家金融機(jī)構(gòu)時(shí)．往往可以通過另一家更具實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行收購來解決危機(jī)。只要達(dá)到了某種門檻限定條件，這類收購行為將受到歐共體合并條例的規(guī)制．并適用常規(guī)的合并審查原則。這樣．委員會(huì)可以并將考慮不斷發(fā)展的市場條件，必要時(shí)會(huì)考慮瀕危企業(yè)抗辯問題。4.金融危機(jī)下中國政府的做法及如何避免對競爭過度的損害這次金融危機(jī)的爆發(fā)．給中國帶來的啟示是方方面面的。如合理解決創(chuàng)新和監(jiān)管的關(guān)系．平衡實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)系等新生的反壟斷法更面臨著是否還需要嚴(yán)格執(zhí)行的挑戰(zhàn)總體來看。面對金融危機(jī)，中國應(yīng)盡量避免短視的經(jīng)濟(jì)政策。不能放松甚至放棄對壟斷行為的監(jiān)督、調(diào)查和制止。政府既要解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困難．也要權(quán)衡短期經(jīng)濟(jì)刺激政策對市場競爭格局的長期影響還特別要警惕金融危機(jī)誘發(fā)并加重非短期中國特色的政策大于法的現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)增加的壓力下．地方政府為提高政績，通過歧視性收費(fèi)、認(rèn)證、許可等方式扶植本地企業(yè)、限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地或在招標(biāo)中偏向本地企業(yè)和人員的動(dòng)機(jī)有可能增強(qiáng)地方保護(hù)主義可能在省區(qū)市之間加劇這會(huì)使負(fù)責(zé)監(jiān)督和制止行政壟斷的工商行政管理總局的工作變得更加艱難在全球性經(jīng)濟(jì)衰退的周期中．輿論熱點(diǎn)均集中在政府救援計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)刺激方案、金融監(jiān)管改革等方面，反壟斷在其中應(yīng)起的作用容易被忽視從國外的歷史經(jīng)驗(yàn)來看．遇到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)．一個(gè)國家的反壟斷政策常會(huì)出現(xiàn)搖擺和困惑例如美國上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大蕭條．1933年最高法院在“阿巴拉契亞煤炭公司訴美國”案中對價(jià)格聯(lián)盟這種明顯的壟斷行為表示出容忍的態(tài)度．而國會(huì)更通過“國家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法案”(NationallndustrialReCOvervAct)直接支持一些具有壟斷效果的行為不過兩年后．美國最高法院通過“謝克特家禽公司訴美國”(ScheehterPoultryCorp．v．U—nitedStates卜一案判定“國家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法案”違憲．繼而在1940年的“美國訴索科尼真空石油公司”案中將橫向價(jià)格協(xié)議重新納入本身違法原則的框架下．糾正了此前對反壟斷基本原則的偏離現(xiàn)在雖然短期內(nèi)拯救整個(gè)金融體系的緊迫性高于一切．但這些并購集中后可能導(dǎo)致的對市場競爭的長期影響也不可忽視：我國反壟斷法的立法目的是：“預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭．提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益．促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”金融危機(jī)下政府政策_(dá)匕競爭法應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)的．其目的均為保證經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展．因此．在實(shí)際操作中也應(yīng)當(dāng)做到盡可能地協(xié)調(diào)競爭法原則符合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)的規(guī)律．當(dāng)前執(zhí)法機(jī)構(gòu)可適度放寬對那些讓經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的必要措施的干預(yù)．即使這些措施短期來看似乎不符合促進(jìn)競爭。另外．競爭法與政府政策可發(fā)揮基礎(chǔ)的重要的作用，甚至是監(jiān)督復(fù)蘇的作用。特別是對重大的兼并或其他被提議的經(jīng)濟(jì)倡議進(jìn)行審查時(shí)要發(fā)揮積極的作用。競爭主管當(dāng)局可以參與政府決定的制定，例如韓國公平交易委員會(huì)主席的地位可控制政府對競爭的干涉；歐盟對政府援助計(jì)劃的審查：法國競爭主管當(dāng)局在某些情況下可以提出有約束力的意見縱覽我國反壟斷法．可適用于金融危機(jī)這種特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境下執(zhí)法應(yīng)對的有這樣一些條款：第l5條中對于在“經(jīng)濟(jì)不景氣．為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的”情形下達(dá)成的壟斷協(xié)議的例外規(guī)定：第28條與29條對“競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響．或者符合社會(huì)公共利益的”經(jīng)營者集中．國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出不予禁止的決定的規(guī)定但國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定附加減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件因此從實(shí)體法的層面來看，我國反壟斷法存在相關(guān)規(guī)定．具有一定的執(zhí)法靈活性．重要的是執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定經(jīng)濟(jì)危機(jī)狀態(tài)下的反壟斷執(zhí)法指南．并積極參與到對政府相關(guān)決策的預(yù)審查活動(dòng)中．避免大的沖突的出現(xiàn)。當(dāng)然。反壟斷的作用也不能過分強(qiáng)調(diào)。如有看法認(rèn)為．在金融危機(jī)中受到嚴(yán)重沖擊、得到美國政府救助的這些大銀行，包括保險(xiǎn)業(yè)巨頭AIG，是因?yàn)橐?guī)模發(fā)展到如此龐大以至于政府無法坐視其失敗。所以，政府應(yīng)通過反壟斷審查．阻止巨型企業(yè)的形成．以免陷入“太大不能倒”的窘境然而．這種做法容易將反壟斷機(jī)關(guān)的職責(zé)擴(kuò)大