論行政公益訴訟2

論行政公益訴訟一：行政公益訴訟的起源公益訴訟發(fā)源于羅馬法。是相對(duì)私益訴訟而言的。古羅馬法學(xué)家烏爾比安最早提出:“公法是有關(guān)羅馬國(guó)家穩(wěn)定的法，即涉及城邦的組織和結(jié)構(gòu)”，“公法見(jiàn)之于宗教事務(wù)、宗教機(jī)構(gòu)和國(guó)家管理機(jī)構(gòu)之中”。后來(lái)的新起之秀查士丁尼的《法學(xué)總論》繼承了烏爾比安對(duì)于公私法的劃分，把“法律學(xué)習(xí)分為兩個(gè)部分，即公法與私法，公法涉及羅馬帝國(guó)的政體，私法則涉及個(gè)人利益”。而周楠先生在《羅馬法原理》書(shū)中也提到：“公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起。”意大利法學(xué)家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱(chēng)那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。可見(jiàn)公益訴訟不僅僅是時(shí)代和經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，當(dāng)代的公益訴訟主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。而行政公益訴訟作為公益訴訟不可或缺的一部分，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的今天將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。在西方國(guó)家，行政公益訴訟日臻成熟。美國(guó)是實(shí)行行政公益訴訟的先驅(qū)，最為公眾所知的就是他的“私人檢察長(zhǎng)”制度，即法律賦予公民、官員或私人團(tuán)體的原告資格以制止一些沒(méi)有具體受害人的行政違法行為。其次最為典型的為法國(guó)的越權(quán)之訴，法國(guó)行政法院的1872年法律第9條規(guī)定：“行政法院享有審理所有行政法案件的最高權(quán)力并有權(quán)根據(jù)‘越權(quán)行為無(wú)效’原則而宣布各行政機(jī)構(gòu)的行為無(wú)效?！辈还苁巧现量偨y(tǒng)作出的行為，還是下至底層的官員作出的行為，只要有違法律都可以被公民以“越權(quán)行為”提起訴訟。日本的民眾之訴也是有益的借鑒，日本《行政事件訴訟法》第5條規(guī)定：本法上“民眾訴訟”，指對(duì)以選舉人資格及其他與自己法律利益無(wú)關(guān)之資格，請(qǐng)求對(duì)國(guó)家、公共團(tuán)體機(jī)關(guān)違反法規(guī)行為，請(qǐng)求糾正的訴訟。在這些行政公益訴訟制度不斷完善的國(guó)家中，我國(guó)的行政公益訴訟無(wú)疑是個(gè)后來(lái)者，姍姍來(lái)遲的背后是錯(cuò)綜復(fù)雜的原因交織，但筆者認(rèn)為確立并完善行政公益訴訟的呼聲不斷高漲。二：行政公益訴訟的概述公益行政訴訟是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的其他組織的違法作為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之可能時(shí),法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度的總稱(chēng)。無(wú)直接利害關(guān)系人可以為公民、法人和其他組織。行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，具有與傳統(tǒng)行政訴訟截然不同的特點(diǎn)。1行政訴訟的公益性。公益行政訴訟的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，傳統(tǒng)的行政訴訟提起是為了維護(hù)自身的合法權(quán)利，我國(guó)《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他社會(huì)組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。行政公益訴訟顯然與傳統(tǒng)的行政訴訟不同，他不僅僅是維護(hù)自身合法權(quán)益，更重要的是維護(hù)社會(huì)公共利益。2行政訴訟的預(yù)防性。公共利益侵害并非只有在現(xiàn)實(shí)地發(fā)生后原告才可以提起行政公益訴訟，只要根據(jù)相關(guān)的情況合理地判斷社會(huì)公益有被侵害的潛在可能,就可以提起訴訟。這樣既可以未雨綢繆，防患于未然,又可以有效防范權(quán)力濫用，從而使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免受違法行政行為的侵害，保持正常穩(wěn)定的社會(huì)秩序。3原告資格的廣泛性。行政公益訴訟的原告資格已經(jīng)掙脫了傳統(tǒng)行政訴訟中利害關(guān)系人的束縛，原告一般是與被訴的行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的個(gè)人或組織,他們?yōu)榫S護(hù)社會(huì)公益,依據(jù)法律的規(guī)定就可以對(duì)與自己權(quán)利及法律上的利益無(wú)關(guān)的事項(xiàng)以自己的名義提起行政公訴。例如在美國(guó)的聯(lián)邦法律中，《清潔空氣法》第304條a款首創(chuàng)了“公民訴訟條款”，其中規(guī)定，任何人都可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。再如日本《行政事件訴訟法》第5條規(guī)定：本法上“民眾訴訟”，指對(duì)以選舉人資格及其他與自己法律利益無(wú)關(guān)之資格，請(qǐng)求對(duì)國(guó)家、公共團(tuán)體機(jī)關(guān)違反法規(guī)行為，請(qǐng)求糾正的訴訟。4判決效力的普遍性。因?yàn)樾姓嬖V訟所具有的公益性，所保護(hù)的是社會(huì)公共利益，所以判決的效力不僅僅及于當(dāng)事人，而是及于享有公共利益的不特定多數(shù)人，即所有享有原告資格的人，這也更好的詮釋了訴訟的公益性。5原告權(quán)利的有限性。原告的處分權(quán)是有限的，行政公益訴訟涉及的是社會(huì)公共利益,公共利益是全社會(huì)成員的共同權(quán)利，而非原告本人的個(gè)人權(quán)利。因此,原告不能像處分自己的權(quán)利那樣隨意來(lái)處分社會(huì)公共利益,也不能享有完全的處分權(quán)，只有對(duì)法律明確規(guī)定可以處分的權(quán)利行使處分權(quán)。這可以有效防止借公益之名而撈取私利現(xiàn)象的泛濫。三：我國(guó)行政公益訴訟現(xiàn)狀隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在2011年《民事訴訟法》修改草案中，民事公益訴訟被提上日程，相信未來(lái)的不久民事公益訴訟就會(huì)納入法律的軌道，而與之相對(duì)的行政公益訴訟卻步履維艱，發(fā)展緩慢。雖然1989年頒布的《行政訴訟法》對(duì)行政公益訴訟只字未提，但是在權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)：有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”英國(guó)阿克頓勛爵認(rèn)為“權(quán)力容易使人腐化，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)使人腐化?！泵绹?guó)“憲法之父”麥迪遜指出:“政府之存在不就是人性的最好說(shuō)明嗎?如果每一個(gè)人都是天使，政府就沒(méi)有存在的必要了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)或內(nèi)在的控制了”由此可見(jiàn)，權(quán)力的濫用形成腐敗是從古到今不變的規(guī)律。但這并不意味著權(quán)力的濫用是無(wú)法規(guī)避的，行政權(quán)力的濫用歸根到是缺乏有效的監(jiān)督和制約。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，權(quán)力的使用越來(lái)越頻繁的出現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域，人都是趨利的，利益的誘惑難免會(huì)讓手握權(quán)力者失去應(yīng)有的職業(yè)道德和社會(huì)公德，只有建立行政公益訴訟彌補(bǔ)法律的空白，使權(quán)利制約權(quán)力，才能讓當(dāng)權(quán)者無(wú)洞可鉆，才能讓行政違法行為得到有效的抑制和糾正。建立行政公益訴訟是將公民的監(jiān)督權(quán)納入法制化軌道的進(jìn)一步完善，是促進(jìn)依法治國(guó)的又一步飛躍。4建立行政公益訴訟是依法治國(guó)的必由之路。依法治國(guó)就是指“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！盵]這表明依法治國(guó)不僅體現(xiàn)在有法必依，更體現(xiàn)在有法可依，既法律制度的完善，行政公益訴訟制度的建立正是對(duì)完善法律制度的有效響應(yīng)。完善的法律制度是依法治國(guó)的基石。五：構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度探析行政公益訴訟是民主權(quán)利和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，在西方行政公益訴訟日益完善的今天，我國(guó)的行政公益訴訟還遲遲處于起步階段。然而，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益深入、我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速繁榮和公民法律維權(quán)意識(shí)的不斷提高，建立行政公益訴訟制度來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益是眾望所歸。在此，筆者提出以下幾點(diǎn)拙見(jiàn)來(lái)探析行政公益訴訟制度的構(gòu)建。1原告資格的探析?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！辈浑y看出，行政公益訴訟的提起是憲法賦予公民的權(quán)利，如果解除現(xiàn)有行政公益訴訟中對(duì)原告資格的諸多限制，并拓寬到社會(huì)團(tuán)體、公益組織及自然人，那么行政違法行為將得到有效懲處，社會(huì)公共利益也得以保護(hù)。放寬對(duì)原告資格的限制是建立行政公益訴訟的關(guān)鍵。毋庸置疑，美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”制度和日本的民眾之訴，將會(huì)給我們提供有益參照。首先是公民之訴，即無(wú)論是利害關(guān)系人還是無(wú)直接利害關(guān)系人,對(duì)有損社會(huì)公共利益的行為都可提起行政公益訴訟，這也是對(duì)《憲法》規(guī)定公民權(quán)利的有效照應(yīng)。其次是檢察機(jī)關(guān)之訴，檢察院作為維護(hù)公共利益的全民代表，來(lái)維護(hù)公共利益。19世紀(jì)末德國(guó)的巴伐利亞邦就設(shè)立了檢察官，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)政府違法行為提起訴訟。[參見(jiàn)行政訴法與行政訴訟法參考589]其實(shí)早在呼吁建立行政公益訴訟制度之前就有不少學(xué)者極力主張建立行政公訴制度，這里的行政公訴制度其實(shí)與行政公益訴訟所差無(wú)幾。學(xué)者指出建立行政公訴制度的理由是，一是司法權(quán)的相對(duì)弱小，需要和社會(huì)力量來(lái)共同對(duì)抗行政權(quán)。二是在原告人數(shù)較多的行政訴訟中，以檢察院作為原告可以節(jié)約大量訴訟資源。三是行政公訴可以糾正行政訴訟宗旨被扭曲的現(xiàn)象。無(wú)疑，這也是行政公益訴訟制度建立的共同呼聲。再次是社會(huì)組織或團(tuán)體之訴,如NGO、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、工會(huì)等等。這些組織團(tuán)體是為維護(hù)本團(tuán)體及成員相關(guān)的公共利益免遭行政行為的侵害,而向法院提起訴訟。但是，有益借鑒的同時(shí)要考慮到我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，不能照搬照抄，否則就是邯鄲學(xué)步，適得其反了。2受案范圍的探析。法院受理行政公益訴訟應(yīng)該要確立切實(shí)而可行的標(biāo)準(zhǔn)，首先，行政機(jī)關(guān)作出了損害或可能損害社會(huì)公共利益的行為，行政機(jī)關(guān)的違法行為可是是作為的方式作出也可以是不作為的方式作出。其次，行政違法行為是沒(méi)有確定受害人的具體行政行為。最后，是侵害或可能侵害到社會(huì)公共利益的抽象行政行為。這將是行政公益訴訟制度建立的最有標(biāo)志性的意義，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中有大量抽象行政行為侵害社會(huì)公共利益現(xiàn)象的存在，但是相關(guān)的救濟(jì)手段卻非常有限。抽象行政行為是針對(duì)不特定對(duì)象作出的,可以反復(fù)適用，涉及范圍廣,危害大，并且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。違法的具體行政行為一經(jīng)做出，造成的危害后果可能無(wú)法彌補(bǔ),所以把抽象行政行為納入行政公益訴訟的范圍將是維護(hù)社會(huì)公共利益的有力舉措。但這與我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》明確規(guī)定的受案范圍有沖突，所以有必要對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》加以修訂，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的社會(huì)需要。把行政公益訴訟受案范圍以法律的形式明確規(guī)定，可以以防爛訴現(xiàn)象的出現(xiàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者曾呼吁在建立行政公益訴訟制度的伊始將侵吞國(guó)有資產(chǎn)、污染環(huán)境和破壞環(huán)境、公共建設(shè)中的違法征收招標(biāo)、政策性?xún)r(jià)格壟斷、侵害文物等違法行為案件納入行政公益訴訟的受案范圍內(nèi)。法律不能窮盡所有的損害公共利益的行為，所以需要制度的一步步建立，不能急功近利，否則會(huì)犯了脫離實(shí)際的錯(cuò)誤。3舉證責(zé)任的探析。《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：“被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任……”這就從立法上明確了被告對(duì)具體行政行為行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，這是我國(guó)行政訴訟的一項(xiàng)基本制度，稱(chēng)為舉證責(zé)任倒置。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，行政相對(duì)人的的力量在強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)面前相對(duì)薄弱，舉證責(zé)任倒置是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利的現(xiàn)實(shí)需要。但是對(duì)被訴具體行政行為以外的其它證明對(duì)象則根據(jù)具體情況實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟中舉證原則可沿襲傳統(tǒng)的行政訴訟中的舉證原則。同樣是鑒于行政主體強(qiáng)大的權(quán)力考慮。如果原告有能力提出對(duì)自己有利的證據(jù)或?qū)π姓C(jī)關(guān)不利的證據(jù)，法律也應(yīng)當(dāng)允許，這樣就可以更好的保障原告與行政機(jī)關(guān)抗衡。4訴訟費(fèi)用和相關(guān)賠償款的分?jǐn)偺轿觥Ｐ姓嬖V訟因?yàn)樯姘阜秶?，受案工作繁瑣，所以訴訟費(fèi)用一般較高，而行政公益訴訟是一種公益訴訟，如果法院允許原告在訴訟結(jié)束后交費(fèi)或是降低訴訟費(fèi)用，在被告敗訴后則由被告承擔(dān)。這無(wú)可否認(rèn)會(huì)鼓勵(lì)更多的當(dāng)事人的提起行政公益訴訟，否則高昂的訴訟費(fèi)送會(huì)讓行政公益訴訟當(dāng)事人望而卻步，進(jìn)而社會(huì)公共利益受侵犯的現(xiàn)象將得不到有效規(guī)制。對(duì)于行政公益訴訟中法院判決被告給付的賠償款，筆者認(rèn)為不能全部由原告獲得，原告可以獲得一部分，這既可以起到鼓勵(lì)公益訴訟的提起，又可避免因趨利而濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。就如施塔姆勒曾說(shuō)過(guò)“法律所追求的正義實(shí)現(xiàn)即社會(huì)生活的最完美的和諧，只有將個(gè)人的欲望與社會(huì)的目標(biāo)相適應(yīng)才能達(dá)到。有助于達(dá)到這一目標(biāo)的規(guī)則就是正義的，否則就是不正義的”[①]但行政公益訴訟的提起畢竟是維護(hù)社會(huì)公共利益，所以賠償款應(yīng)拿出一部分來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)公共利益的損害。這時(shí)不禁有人會(huì)問(wèn)，利害相關(guān)人不確定該如何彌補(bǔ)？在這，筆者建議，用這部分賠償款設(shè)立一個(gè)基金，只要因行政機(jī)關(guān)的違法行為損害社會(huì)公共利益，并直接或間接的損害的相關(guān)人利益，在相關(guān)人無(wú)法維持生活時(shí)，都可以用基金款去給與救助。一方給與鼓勵(lì)，另一方給與物質(zhì)救濟(jì)，這可以使社會(huì)達(dá)到一種有益的平衡。5完善法律援助的探析。法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予無(wú)償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度。可見(jiàn)，法律援助本身就是一種社會(huì)公益的行為，因此，將法律援助制度援引到行政公益訴訟是無(wú)可厚非的，二者相得益彰，并可以深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)。完善行政公益訴訟方面的法律援助制度對(duì)有效維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利和社會(huì)公共利益也將有不可忽視的作用。完善法律援助制度要做到以下幾點(diǎn)；一是完善受援助案件的標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地方根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)水平制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。二是有充分理由證明社會(huì)利益受到或可能受到侵犯，必需要采取訴訟方式救濟(jì)。三是個(gè)人及家庭經(jīng)濟(jì)狀況符合政府制定的援助標(biāo)準(zhǔn)，并出具相關(guān)的證明。這可為我國(guó)社會(huì)主義法律體系建立健全添磚加瓦。總而言之，建立行政公益訴訟是維護(hù)社會(huì)公共利益的需要，更是保障人權(quán)的的前提，三者相輔相成?！秴问洗呵铩べF公》記載“天下非一人之天下,天下之天下也?！碧铺谡f(shuō)過(guò)“水能載舟，亦能覆舟”，愛(ài)因斯坦也提過(guò)“國(guó)家是為人建立的”。從古至今這是一個(gè)顛撲不破的真理——保護(hù)人權(quán)順應(yīng)民心國(guó)家社會(huì)才能長(zhǎng)治久安。并且自從1999年依法治國(guó)入憲和2004年保護(hù)人權(quán)入憲以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)人依法治國(guó)的理念不斷深入，人