試論行政處罰聽證的基本原則

PAGE2PAGE5鄒儉飛，江蘇驥江律師事務(wù)所律師試論行政處罰聽證的基本原則[摘要]《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第一次引入了西方國家盛行的聽證制度，使我國的行政管理制度有了重大的突破。行政處罰聽證程序為行政相對人提供了發(fā)表意見，陳述主張的機會=1\*GB3①；也為行政主體查明事實，作出公正裁決提供了程序性保證。其對于政府轉(zhuǎn)變工作方式，促進政府部門依法行政，防止行政機關(guān)及其工作人員利用優(yōu)勢主導(dǎo)地位謀取不正當(dāng)利益，加強與廣大人民群眾的雙向溝通，消除由于信息不對稱造成的不信任，維護廣大人民群眾的合法權(quán)益等都具有重要的意義。但是我國的行政處罰聽政制度還存在諸多不完善的地方，如行政處罰聽證規(guī)定過于籠統(tǒng)，《行政處罰法》“聽證程序”只有兩條的規(guī)定；聽證程序的具體規(guī)定散見于部門及地方法規(guī)、規(guī)章中，沒有詳盡統(tǒng)一的程序規(guī)范等=2\*GB3②。那么本文擬從行政處罰聽政制度研究入手，適當(dāng)與國外行政聽政制度作比較，分析行政處罰聽政諸多不完善的方面，從而論證行政處罰聽證的基本原則，以促進我國聽政處罰聽證制度的進一步完善，也試圖為各地、各部門行政處罰聽證執(zhí)法提供借鑒。[關(guān)鍵詞]行政處罰聽證程序現(xiàn)狀分析基本原則一、行政處罰聽證制度的概念及特征=1\*GB4㈠行政處罰聽證制度的概念行政處罰聽證，是指行政主體在作出某些影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的重要決定前，應(yīng)依法舉行聽政會，允許行政相對人發(fā)表意見、提供證據(jù)材料，或進行辯論與對質(zhì)，并由行政管理主體根據(jù)聽政結(jié)果依法作出行政處理決定的一種較為嚴(yán)格的行政處罰程序制度。行政處罰聽證制度是從西方引進的一種較先進行政處罰管理制度，它可以說是我國傳統(tǒng)行政處罰程序制度的革命，它為行政相對人提供了發(fā)表意見、陳述主張、質(zhì)證論辯的機會，也為行政主體查明事實，作出公正裁決提供了程序性保證。那么，行政處罰聽證制度中的送達告知制度、說明理由制度、辯論制度、回避制度、職能分離制度、情報公開制度、不單方接觸制度等共同構(gòu)成了保障行政處罰公開、公平、公正的制度體系=3\*GB3③。=2\*GB4㈡行政處罰聽證制度的特征行政處罰聽證制度作為一種程序性規(guī)定，屬于行政程序法的內(nèi)容，那么結(jié)合《行政處罰法》的“聽證程序”規(guī)定，其主要具有以下四個方面的特征：1、階段性：聽證程序只是行政處罰過程中的一個階段，而不是行政處罰的全過程。盡管聽證主持人有權(quán)提出案件的處理建議，但不能代替行政處罰決定。2、局部性：聽證并不適用于全部行政處罰，聽證僅限于對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政處罰。包括“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等。3、選擇性：聽證并不是行政處罰的必須程序，聽證的主動權(quán)掌握在當(dāng)事人手中，即使屬于聽證的適用范圍，如果當(dāng)事人不提出聽證要求，聽證程序也不能啟動。4、準(zhǔn)司法性：行政處罰聽證程序比較規(guī)范，如聽證的受理范圍、聽證的時間規(guī)定、聽證的公開與不公開、聽證的回避制度等都有嚴(yán)格的規(guī)定。如《行政處罰法》第40條規(guī)定:“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達當(dāng)事人”，便直接體現(xiàn)了聽證程序送達的準(zhǔn)司法性。二、我國行政處罰聽證現(xiàn)狀分析=1\*GB4㈠聽證程序立法分析我國《行政處罰法》主要是在第42條、43條規(guī)定了行政處罰聽證程序，短短兩條規(guī)定既不詳盡又不完善，存在諸多不完善的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、聽證程序的適用范圍過于狹窄，只適用于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等行政處罰決定。這與法制比較健全的國家相比還存在較大的差距。例如：在英、美等國家，他們就依照自然公正的原則把聽證程序的適用范圍無限地擴大，并且把聽證權(quán)利看作是公民、組織普遍適用的一種民主權(quán)利，甚至還把聽證權(quán)利適用到監(jiān)獄的監(jiān)舍管理方面。如1946年的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定：凡行政機關(guān)作出涉及公民利害關(guān)系的行政決定，包括制定行政規(guī)章和行政裁決，都應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人陳述意見的機會，除非法律有例外的規(guī)定。該法的制定，改變了傳統(tǒng)以行政效率優(yōu)先的行政法原則，而代之以保障公民基本權(quán)利和對行政權(quán)力的行使加以控制的行政法原則。因此，聽證程序構(gòu)成了美國聯(lián)邦行政程序法的核心內(nèi)容，并為許多國家所仿效=5\*GB3⑤。2、聽證程序的規(guī)則過于籠統(tǒng)，賦于行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán)。這一方面體現(xiàn)在《行政處罰法》“聽證程序”的條款數(shù)量上。另一方面體現(xiàn)在對“較大數(shù)額罰款”的確定上?！缎姓幜P法》第42條規(guī)定：“行政機關(guān)作出……較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！蹦敲础拜^大數(shù)額”，實踐中究竟是多大呢，這在立法中沒有規(guī)定，也沒有授權(quán)其他地方或部門規(guī)定。所以是否構(gòu)成“較大數(shù)額”全由行政機關(guān)自己來決定，行政機關(guān)享有很大的主動權(quán)。如果行政機關(guān)不認(rèn)為罰款是屬于“較大數(shù)額”的，這時聽證程序就不能啟動，不能開展，致使行政機關(guān)在決定是否運用聽證程序方面有很大的自由裁量權(quán)，行政權(quán)力行使的隨意性太強，不利于聽證程序的施行。3、聽證主持人資格規(guī)定不甚明確，聽證主持人制度缺失?！奥犠C程序”規(guī)定“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避”。但是，對于什么樣的行政機關(guān)工作人員才能擔(dān)當(dāng)聽證主持人卻沒人詳細(xì)明確的規(guī)定。而很明顯并非所有的人都能有充當(dāng)主持人的資格的，聽證主持人應(yīng)是一個地位十分重要的行政機關(guān)工作人員，除要求必須具備一定的行政管理經(jīng)驗之外，還應(yīng)該必須具備專業(yè)的法律知識，并且應(yīng)該通過專門的考試或考核來任命。例如在美國聽證主持人稱作“聽證官”、“行政官”，這種聽證官、行政官要根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的嚴(yán)格規(guī)定及要求才能任命，行政機關(guān)沒有權(quán)力自由任命。4、立法中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)對當(dāng)事人合法權(quán)益的保障，體現(xiàn)出人性化執(zhí)法理念。《行政處罰法》“聽證程序”沒有規(guī)定當(dāng)事人享有查閱卷宗的權(quán)利，這對當(dāng)事人權(quán)益保障是不充分的，而在一些聽證制度較為健全的國家，一般都加以規(guī)定。如德國《行政程序法》中賦于當(dāng)事人查閱卷宗的權(quán)利，但以其有效保護自己合法權(quán)益所必須為限。日本《行政程序法》中也賦于當(dāng)事人閱覽有關(guān)文書及聽證記錄、報告書的權(quán)利，以切實保證當(dāng)事人聽證權(quán)利的實現(xiàn)。因此，我國在行政程序法法典化的進程中，應(yīng)關(guān)注到這個問題，賦于當(dāng)事人相應(yīng)的閱覽、查詢權(quán)利，體現(xiàn)出人性化執(zhí)法，以切實保障公民聽證權(quán)利的實現(xiàn)。=2\*GB4㈡聽證程序外部環(huán)境分析行政處罰聽證盡管在我國已經(jīng)施行一段時間，但實際生活中絕大部分民眾對該制度并不了解，甚至還有相當(dāng)一部分民眾根本就不知道該項程序。造成這種現(xiàn)狀的原因一方面是受我國幾千年來的“人治”思想的影響，民眾懾于政府權(quán)力的威嚴(yán)缺乏主體意識，法制觀念淡薄。另一方面是在聽證程序的啟動上，行政機關(guān)享有很大的主動權(quán)，一般民眾力量相為后其所具有的法律地位相一致。=5\*GB4㈤職能內(nèi)部分離原則職能內(nèi)部分離原則，指在聽證過程中從事裁決和審判型聽證的機構(gòu)或者人員，不能從事與聽證和裁決行為不相容的活動，以保證裁決公平。《行政處罰法》第42條規(guī)定“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避”。在一定程度上進行了調(diào)查和裁決的職能分離。但《行政處罰法》對于“非本案調(diào)查人員”的性質(zhì)、地位及其職權(quán)都沒有作出規(guī)定，導(dǎo)致聽證主持人并不具備獨立的地位，只是臨時主持，不能行使獨立職權(quán)，也沒有行政決定權(quán)，只能提出處理意見或建議供行政機關(guān)作決定時參考。這種情形只能導(dǎo)致聽證程序流于形式。為了保證職能分離原則的真正落實，必須確立聽證主持人相對獨立和公正超然的法律地位。=6\*GB4㈥事先告知原則事先告知原則，是指行政機關(guān)舉行聽證在作出行政決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點、以確保相對人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政決定的適當(dāng)性和合法性。事先告知原則是行政處罰聽證的核心內(nèi)容之一，我國《行政處罰法》第42條也有了體現(xiàn)。該原則主要解決以下幾個問題：（1）告知的時間；（2）告知的地點；（3）告知的內(nèi)容；（4）告知的方式。=7\*GB4㈦案卷排他性原則案卷排他性原則，是指行政機關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實為根據(jù)。案卷排他性原則是真正實現(xiàn)當(dāng)事人在聽證過程中陳述自己意見和批駁不利于己的事實的權(quán)利的最根本保障，當(dāng)事人在聽證過程中積極行使質(zhì)證權(quán)和辯論權(quán)，最終目的就是期望通過這些活動來影響行政機關(guān)的最后裁決，以取得最大限度有利于自己的結(jié)果。如果行政機關(guān)作出決定時并不依據(jù)聽證記錄中的證據(jù)，而以當(dāng)事人所未知悉和未論證的事實為依據(jù)，就會使當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論失去意義，整個聽證也完全流于形式。但目前，我國的法律、法規(guī)和規(guī)章中，只有《勞動行政處罰聽證程序規(guī)定》第16條規(guī)定：“勞動行政部門不得以未經(jīng)聽證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。而《行政處罰法》和其他行政規(guī)章并未吸收該原則，反映出我國行政立法重實體傾向，這不能不說是一大遺憾。除此之外，行政處罰聽證程序還應(yīng)遵循回避原則、禁止單方接觸原則、意思先定原則及技術(shù)性審查原則等，在此不再一一加以說明。參考文獻[1]姜明安，《行政法學(xué)》》,法律出版社,1998年5月，第78頁。[2]《法律及