關(guān)于完善資產(chǎn)評估立法的思考

【摘要】作為資產(chǎn)評估行業(yè)基本法的《資產(chǎn)評估法》，在規(guī)范資產(chǎn)評估行為、保護資產(chǎn)評估當(dāng)事人合法權(quán)益和公共利益、促進資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。財政部于2022年11月公布了《中華人民共和國資產(chǎn)評估法（修訂征求意見稿）》，即將啟動首次修訂工作。文章結(jié)合相關(guān)立法和實踐問題，圍繞評估師、評估機構(gòu)和評估行業(yè)協(xié)會等主體進行思考，并提供立法條文的完善思路?！娟P(guān)鍵詞】《資產(chǎn)評估法》；評估機構(gòu)；評估師；評估行業(yè)協(xié)會一、引言自2005年12月正式啟動資產(chǎn)評估立法工作以來，經(jīng)歷了10年、4次審議，《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》（以下簡稱《資產(chǎn)評估法》）最終于2016年7月通過，填補了我國資產(chǎn)評估行業(yè)基本法長期缺失的空白，尤其對資產(chǎn)評估行業(yè)的升級跨越、科學(xué)發(fā)展具有全局性、根本性、戰(zhàn)略性和法治性的重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義[1]。伴隨我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及各類企業(yè)并購重組等改革深入，結(jié)合資產(chǎn)評估行業(yè)管理現(xiàn)狀、發(fā)展目標以及呈現(xiàn)的各種問題，加之《證券法》等法律法規(guī)的修訂，進一步完善《資產(chǎn)評估法》內(nèi)容成為必然選擇，以提升評估管理水平，促進評估行業(yè)健康發(fā)展。2022年11月25日，財政部發(fā)布《中華人民共和國資產(chǎn)評估法（修訂征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。《征求意見稿》遵循了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一評估師管理、加強評估機構(gòu)管理、銜接法律法規(guī)等原則，在原五十五條的基礎(chǔ)上修改十一條，主要修訂內(nèi)容包括增加堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求，統(tǒng)一評估師表述，提高評估機構(gòu)設(shè)立要求，壓實委托人和被評估單位責(zé)任，刪除“應(yīng)當(dāng)選擇兩種以上評估方法”內(nèi)容，明確法定業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)條件，修改評估檔案的保存期限，明確處罰金額，修改部分條款的文字表述[2]。本文圍繞評估師、評估機構(gòu)和評估行業(yè)協(xié)會等主體，結(jié)合相關(guān)實踐，針對《征求意見稿》部分內(nèi)容進行思考，并提供完善建議。二、關(guān)于評估機構(gòu)設(shè)立條件的問題2021年6月至8月，財政部監(jiān)督評價局與中評協(xié)聯(lián)合組織7家財政部監(jiān)管局，對15家證券評估機構(gòu)進行檢查，共抽查資產(chǎn)評估報告262份，發(fā)現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)部治理有待規(guī)范、專業(yè)勝任能力亟待提升、質(zhì)量控制體系尚需完善、執(zhí)業(yè)質(zhì)量有待提高等問題，并給予部分機構(gòu)和評估師處理處罰[3]?；谠u估師、評估機構(gòu)所扮演的特殊角色，其執(zhí)業(yè)質(zhì)量的好壞直接影響資產(chǎn)交易的公平展開。評估機構(gòu)作為承擔(dān)資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的組織，可以采用合伙或者公司的形式，且鼓勵采取合伙制形式，這與會計師事務(wù)所的發(fā)展類似。在實務(wù)中，出具虛假評估報告、承擔(dān)法律責(zé)任的案件屢見不鮮：2019年張軍祥、吳艷被判提供虛假證明文件罪，造成國有資產(chǎn)流失2.414億元；2020年牛堃等被判提供虛假證明罪，造成國有資產(chǎn)損失5000余萬元……因此，應(yīng)通過合伙形式的評估機構(gòu)，加重合伙人的法律責(zé)任，從而提升評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，對公司制的評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)提高設(shè)立條件?！墩髑笠庖姼濉返谑藯l規(guī)定公司形式的評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足下列條件：（一）八名以上評估師和兩名以上股東；（二）股東應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年未受停止從業(yè)處罰的評估師；（三）實地經(jīng)營場所；（四）評估機構(gòu)名稱須有評估字樣。雖然《公司法》取消了一般公司設(shè)立的注冊資本要求，但在第二十六條第二款中明確“法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院決定對有限責(zé)任公司注冊資本實繳、注冊資本最低限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。對從事特殊業(yè)務(wù)的公司設(shè)立，法律、行政法規(guī)可以設(shè)置注冊資本的最低限額。注冊資本作為公司承擔(dān)有限法律責(zé)任的最低保障，對公司風(fēng)險應(yīng)對能力以及后果承擔(dān)的考量均具有顯著意義。評估機構(gòu)作為智力密集型組織，本不需要高額的注冊資本，但過低的注冊資本金額顯然無法對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的提升產(chǎn)生促進作用。就一般邏輯而言，注冊資本越高，公司承擔(dān)的責(zé)任越大，違規(guī)成本則越高，公司會更重視執(zhí)業(yè)質(zhì)量。有學(xué)者研究顯示，高管違規(guī)行為會顯著增加公司股權(quán)資本成本，違規(guī)次數(shù)越多、違規(guī)行為越嚴重時，股權(quán)資本成本的負面影響越大[4]。截至2020年底，全國共有資產(chǎn)評估機構(gòu)（含分支機構(gòu)）5300余家，在中國資產(chǎn)評估協(xié)會的“2021年資產(chǎn)評估機構(gòu)綜合評價前百家機構(gòu)名單”中，只有北京北方亞事資產(chǎn)評估事務(wù)所（特殊普通合伙）、普華永道（上海）資產(chǎn)評估事務(wù)所（普通合伙）兩家單位屬于合伙型評估機構(gòu)，其他98家均為公司制。從前100強選擇1—10、91—100名評估機構(gòu)（見表1），注冊資本最低200萬元，最高5020萬元，基本呈現(xiàn)注冊資本越高，綜合實力越靠前的情形。為了落實《征求意見稿》第十六條關(guān)于鼓勵評估機構(gòu)采用合伙制形式的規(guī)定，建議提升公司形式評估機構(gòu)的設(shè)立條件，將第十八條修改為公司形式的評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)滿足下列條件：（一）十名以上評估師和兩名以上股東；（二）注冊資本五百萬元人民幣；（三）股東應(yīng)當(dāng)具有五年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近五年未受停止從業(yè)處罰的評估師；（四）實地經(jīng)營場所；（五）評估機構(gòu)名稱須有評估字樣。《征求意見稿》第十九條規(guī)定評估機構(gòu)設(shè)立分所，應(yīng)有二十名以上評估師……分所負責(zé)人具有評估師資格。此處評估機構(gòu)設(shè)立分所，并沒有區(qū)分是合伙制還是公司制，兩者在設(shè)立方面具有不同的要求，分所也應(yīng)當(dāng)有不同的條件。在實務(wù)中，由于一體化管理不充分，總所往往對分所的管理難以觸及，造成分所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，甚至引發(fā)重大法律風(fēng)險。而且分所要求至少有五名評估師，但負責(zé)人卻只要求是一般評估師，作為分所領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)具備豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗和充分的領(lǐng)導(dǎo)能力。因此，作為合伙制評估機構(gòu)的分所，除要求總所、分所分別具有二十名、五名以上評估師外，負責(zé)人應(yīng)當(dāng)具備三年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近三年未受到停業(yè)從業(yè)處罰；作為公司制評估機構(gòu)的分所，總所、分所分別具有四十名、十名以上評估師，負責(zé)人應(yīng)當(dāng)具備五年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近五年未受停業(yè)從業(yè)處罰。相應(yīng)的，《征求意見稿》第十九條改為：合伙制評估機構(gòu)設(shè)立分所，應(yīng)有二十名以上評估師。分所應(yīng)滿足下列條件：（一）五名以上評估師；（二）分所負責(zé)人具有評估師資格，應(yīng)當(dāng)具備三年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近三年未受到停業(yè)從業(yè)處罰；（三）實地經(jīng)營場所。公司制評估機構(gòu)設(shè)立分所，應(yīng)有四十名以上評估師。分所應(yīng)滿足下列條件：（一）十名以上評估師；（二）分所負責(zé)人具有評估師資格，應(yīng)當(dāng)具備五年以上從業(yè)經(jīng)歷，且最近五年未受到停業(yè)從業(yè)處罰；（三）實地經(jīng)營場所。三、關(guān)于評估師權(quán)利義務(wù)的問題《征求意見稿》統(tǒng)一將“評估專業(yè)人員”改為“評估師”，目的在于提升評估師的專業(yè)服務(wù)能力，保障執(zhí)業(yè)質(zhì)量。作為確保執(zhí)業(yè)質(zhì)量的基礎(chǔ)，評估師的權(quán)利義務(wù)必須能夠確保對等。（一）明確評估師定義《征求意見稿》第九條第一款明確評估師是通過評估師資格考試的人員。但第二款進一步要求參加評估師資格全國統(tǒng)一考試成績合格，并從事評估業(yè)務(wù)工作二年以上的，可以向評估行業(yè)協(xié)會進行登記，簽署評估報告。關(guān)于評估師的定義并不完整，缺少了登記要件——即通過評估師考試的人員，須向評估行業(yè)協(xié)會申請登記，取得評估師職業(yè)證書后，方能簽署評估報告，否則是不能以評估師名義執(zhí)業(yè)的。注冊會計師、律師等執(zhí)業(yè)人員也有類似規(guī)定。例如，《注冊會計師法》第二條，注冊會計師是依法取得注冊會計師證書并接受委托從事審計和會計咨詢、會計服務(wù)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)人員；《律師法》第二條，本法所稱律師是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。因此，建議第九條第一款修改為評估師是通過評估師考試、取得評估師職業(yè)證書、依法簽署評估報告的執(zhí)業(yè)人員。（二）確保評估師權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一第一，在禁止評估師從業(yè)方面，《征求意見稿》第十一條延續(xù)了原法律規(guī)定：“因故意犯罪或者在從事評估、財務(wù)、會計、審計活動中因過失犯罪而受刑事處罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起不滿五年的人員，不得從事評估業(yè)務(wù)?！苯Y(jié)合《資產(chǎn)評估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》第七條“考試合格人員有下列情形之一的，不予登記……因在資產(chǎn)評估相關(guān)工作中受刑事處罰，刑罰執(zhí)行期滿未逾五年”。一方面，《資產(chǎn)評估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》縮小了不予登記的范圍，卻擴大了適用情形，即僅要求在資產(chǎn)評估工作中受刑事處罰，而非評估、財務(wù)、會計、審計活動中，僅要求所有刑事處罰，而非過失犯罪受到刑事處罰，顯然下位規(guī)定違背了上位法律。另一方面，《征求意見稿》第十一條規(guī)定的“不得從事評估業(yè)務(wù)”，換句話說是全面禁止從事評估業(yè)務(wù)，這是顯失公平的。評估業(yè)務(wù)除了簽署評估報告外，還有諸如收集資料、分析論證等其他輔助業(yè)務(wù)，如果全面禁止評估業(yè)務(wù)，無疑要求取得評估師資格的人員放棄評估行業(yè)而轉(zhuǎn)投其他工作，成本代價過高。法律雖然具有強烈的評價、制裁作用，但其教育、引導(dǎo)作用同樣不能忽略，即法律作為一種行為規(guī)范，不僅要為人們提供某種行為模式，而且要對人們今后的行為實施誘導(dǎo)影響。參考《注冊會計師法》第十條有下列情形之一的，受理申請的注冊會計師協(xié)會不予注冊……因受刑事處罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起至申請注冊之日止不滿五年的；《律師法》第七條申請人有下列情形之一的，不予頒發(fā)律師執(zhí)業(yè)證書：受過刑事處罰的，但過失犯罪的除外?？梢?，兩部法律并沒有完全禁止從事專業(yè)業(yè)務(wù)，而是不能以注冊會計師、律師身份從業(yè)。相比之下，《征求意見稿》的規(guī)定過于苛刻，導(dǎo)致評估師從業(yè)的權(quán)利與義務(wù)不匹配，也不利于評估行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。建議《征求意見稿》第十一條修改為：因故意犯罪或者在從事評估、財務(wù)、會計、審計活動中因過失犯罪而受刑事處罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起不滿五年的人員，不得進行評估師登記。當(dāng)然，《資產(chǎn)評估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》也需要相應(yīng)進行調(diào)整，考試合格人員有下列情形之一的，不予登記……因故意犯罪或者在從事評估、財務(wù)、會計、審計活動中因過失犯罪而受刑事處罰。第二，在評估師義務(wù)和禁止行為方面，《征求意見稿》第十四、十五條分別明確了八項義務(wù)和八項禁止行為。評估師在從事評估業(yè)務(wù)過程中，能夠獲得較多個人信息，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)、公司高管的個人信息，但這些信息并非都屬于個人隱私范疇。近些年，個人信息被泄露、侵犯的案件時有發(fā)生，2019年至2022年10月，全國檢察機關(guān)共批準逮捕涉嫌侵犯公民個人信息犯罪嫌疑人1.3萬余人，提起公訴2.8萬余人①。評估師也有侵犯公民個人信息犯罪的案件。某房地產(chǎn)評估公司的前員工周某，將房地產(chǎn)評估的客戶信息拷貝并賣出，非法獲利9300元，被西湖區(qū)法院判處有期徒刑六個月，緩刑一年，并處罰金5000元②。2021年通過的《個人信息保護法》第二條規(guī)定，自然人的個人信息受法律保護，任何組織、個人不得侵害自然人的個人信息權(quán)益?；诖?，鑒于個人信息被侵犯的緊迫形勢和保護需求，建議第十四條改為，評估師應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……（五）對評估活動中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和個人信息予以保密。此外，評估業(yè)務(wù)往往涉及股票、債券等證券業(yè)務(wù)交易，較早知曉相關(guān)內(nèi)幕信息，為了與《證券法》銜接，建議在第十五條增加一款：在執(zhí)行評估業(yè)務(wù)期間，在法律、行政法規(guī)規(guī)定不得交易被評估單位的證券和其他財產(chǎn)的期限內(nèi)，進行被評估單位證券或者其他財產(chǎn)的交易。四、關(guān)于評估行業(yè)協(xié)會法定職責(zé)的問題（一）明確協(xié)會獎懲職責(zé)的范疇評估行業(yè)協(xié)會作為自律性組織，在規(guī)范評估行為、促進行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。《征求意見稿》專門設(shè)置第五章規(guī)定評估行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、職責(zé)等內(nèi)容。第三十七條明確評估行業(yè)協(xié)會是評估機構(gòu)和評估師的自律性組織，依照法律、行政法規(guī)和章程實行自律管理。在第四十條規(guī)定評估行業(yè)協(xié)會履行下列職責(zé)……（七）規(guī)范會員從業(yè)行為，定期對會員出具的評估報告進行檢查，按照章程規(guī)定對會員給予獎懲，并將獎懲情況及時報告有關(guān)評估行政管理部門。該條對評估行業(yè)協(xié)會實施自律獎懲進行了法律授權(quán)。因此，中國資產(chǎn)評估協(xié)會早在1993年首次制定章程，并先后在1996年、2005年、2016年修訂。在2016年修訂的《中國資產(chǎn)評估協(xié)會章程》中，中國資產(chǎn)評估協(xié)會依據(jù)資產(chǎn)評估法承擔(dān)“制定會員自律管理辦法，對會員實施自律管理”等九項職責(zé)③。其中，章程援引《資產(chǎn)評估法》第四十條的內(nèi)容——規(guī)范會員從業(yè)行為，定期對會員出具的評估報告進行檢查，按照章程規(guī)定對會員給予獎懲，并將獎懲情況及時報告有關(guān)評估行政管理部門。中國資產(chǎn)評估協(xié)會于2018年制定了《中國資產(chǎn)評估協(xié)會會員執(zhí)業(yè)行為自律懲戒辦法》，第五條明確自律懲戒的種類：警告、嚴重警告、通報批評、公開譴責(zé)、取消會員資格。其中，警告和嚴重警告，是否屬于自律懲戒種類值得推敲。2021年修訂的《行政處罰法》第九條規(guī)定了“警告、通報批評”。警告，從1996年行政處罰法最初制定開始就屬于處罰的法定種類之一，其對被處罰對象具有典型的聲譽罰特征——行政機關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式[5]。當(dāng)然，“通報批評”作為2021年修訂行政處罰法新引入的處罰類型，在早先的其他七部法律中也有相關(guān)規(guī)定④?！缎姓幜P法》只是歸納其他法律的處罰措施，將其納入一般處罰類型，使其制裁的法律效果在客觀上造成權(quán)益減損和社會評價降低的后果[6]。根據(jù)《行政處罰法》第十六條“除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”，第十九條法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。在《財政部關(guān)于2021年度資產(chǎn)評估機構(gòu)聯(lián)合檢查情況的公告》中，也公告了“（三）對其他檢查發(fā)現(xiàn)的問題，依據(jù)《中國資產(chǎn)評估協(xié)會會員執(zhí)業(yè)行為自律懲戒辦法》（中評協(xié)〔2018〕23號），予以行業(yè)自律懲戒。分別是……對天津廣譽資產(chǎn)評估有限公司、上海城鄉(xiāng)資產(chǎn)評估有限責(zé)任公司、北京戴德梁行房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估有限公司予以嚴重警告”。顯然，評估行業(yè)協(xié)會并未獲取法律授權(quán)實施行政處罰。因此，警告、通報批評作為評估行業(yè)協(xié)會的自律懲戒措施，存在違背法律規(guī)定之嫌疑。與此同時，參閱其他行業(yè)協(xié)會的懲戒管理辦法（見表2），諸如《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》《中國證券業(yè)協(xié)會自律措施實施辦法》《中國注冊會計師協(xié)會會員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》《中國期貨業(yè)協(xié)會紀律懲戒程序》等，均未將“警告、嚴重警告”納入懲戒種類。當(dāng)然，在某些評估行業(yè)協(xié)會的懲戒辦法中，也未見將警告列入懲戒措施的。例如2016年《上海市房地產(chǎn)估價行業(yè)失信行為懲戒辦法（試行）》規(guī)定了業(yè)內(nèi)通報批評、列入失信名單、處分會員會籍；2013年《遼寧省土地估價行業(yè)違規(guī)記分處罰暫行辦法》雖然規(guī)定了“警告提醒”，但進一步解釋為“以當(dāng)面約談或書面告知的形式提醒并要求有關(guān)土地評估機構(gòu)糾正違規(guī)行為”，本質(zhì)上更接近警示或者約談提醒的含義。因此，建議在本次資產(chǎn)評估法修訂中，進一步梳理資產(chǎn)評估協(xié)會的職責(zé)，尤其取消警告、通報批評等屬于行政處罰種類的內(nèi)容，或者將其改為警示、訓(xùn)誡、約談等懲戒方式。（二）賦予當(dāng)事人關(guān)于登記行為的救濟權(quán)利《征求意見稿》第九條第二款新增了評估師參加評估師資格全國統(tǒng)一考試成績合格，并從事評估業(yè)務(wù)工作二年以上的，可以向評估行業(yè)協(xié)會進行登記，簽署評估報告。較原法律而言，本質(zhì)上新增了評估行業(yè)協(xié)會實施登記的職權(quán)。中國資產(chǎn)評估協(xié)會于2016年頒發(fā)《資產(chǎn)評估師職業(yè)資格證書登記辦法（試行）》，對資產(chǎn)評估師進行登記管理，其依據(jù)在于《人力資源社會保障部財政部關(guān)于印發(fā)〈資產(chǎn)評估師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定〉和〈資產(chǎn)評估師職業(yè)資格考試實施辦法〉的通知》（人社部發(fā)〔2015〕43號）。與此同時，《中國資產(chǎn)評估協(xié)會執(zhí)業(yè)會員管理辦法（試行）》第二條明確“執(zhí)業(yè)會員，是指通過考試