煙葉生產(chǎn)收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其治理研究

煙葉生產(chǎn)收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其治理研究西北政法大學(xué)

710061摘要：煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)是煙草全系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的發(fā)端。作為煙草行業(yè)全鏈條的第一環(huán)節(jié)，生產(chǎn)與收購(gòu)中的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的厘清能在源頭上防治系統(tǒng)內(nèi)腐敗，而此環(huán)節(jié)廉潔風(fēng)險(xiǎn)的良好治理是煙草行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重中之重。煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)涉及種植合同管理、面積落實(shí)、育苗物資發(fā)放、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼、收購(gòu)評(píng)級(jí)、過(guò)磅等多環(huán)節(jié)，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的發(fā)掘和治理要落實(shí)到具體環(huán)節(jié)并重點(diǎn)管控，做到“環(huán)環(huán)治理，環(huán)環(huán)相扣”。關(guān)鍵詞：煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)；廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；煙草企業(yè)；風(fēng)險(xiǎn)防治一、問(wèn)題的提出就整個(gè)煙草行業(yè)來(lái)說(shuō)，煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督比較薄弱，面臨出現(xiàn)監(jiān)督難、監(jiān)督不到位、監(jiān)督力量不足、監(jiān)督無(wú)法深入等問(wèn)題。從煙草系統(tǒng)內(nèi)部職能分工來(lái)看，主要由市級(jí)煙葉分公司和縣級(jí)煙葉股負(fù)責(zé)煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)環(huán)節(jié)中的各事項(xiàng)。煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)領(lǐng)域的特點(diǎn)之一是面向的主體較多，除了系統(tǒng)內(nèi)員工，還包括種植主體，因此廉潔風(fēng)險(xiǎn)的防治呈現(xiàn)一定的復(fù)雜性。特點(diǎn)之二是煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)涉關(guān)基層工作，往往發(fā)生在種植主體身邊的“微腐敗”，但“小腐敗、大破壞”，因此，對(duì)該環(huán)節(jié)的腐敗防治必須緊盯嚴(yán)盯。另外，基層煙葉工作站作為煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)的核心管理者，對(duì)其廉潔進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防治是整個(gè)生產(chǎn)與收購(gòu)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵，其中的核心監(jiān)督主體便是煙站站長(zhǎng)、主檢和主評(píng)等，核心監(jiān)督環(huán)節(jié)為種煙面積落實(shí)、合同簽訂與管理、種煙物資發(fā)放與使用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)、煙葉定價(jià)評(píng)級(jí)過(guò)磅等。可以說(shuō)，在煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)領(lǐng)域，沒(méi)有不關(guān)鍵的人，沒(méi)有不重要的事，因此“環(huán)環(huán)監(jiān)督、環(huán)環(huán)治理、環(huán)環(huán)相扣”治理的前提是厘清煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)關(guān)節(jié)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)癥下藥，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、線對(duì)線、面對(duì)面進(jìn)行腐敗防治。二、煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理梳理和厘清煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)環(huán)節(jié)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是腐敗防治的首要任務(wù)，本文關(guān)注“重點(diǎn)崗位關(guān)鍵人”，對(duì)不同工作崗位和關(guān)鍵主體梳理出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防治點(diǎn)，并適當(dāng)進(jìn)行原因分析。（一）煙葉種植計(jì)劃分配環(huán)節(jié)煙葉作為專賣品，是用途比較單一的特殊農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)行煙葉計(jì)劃種植是為了保持煙葉生產(chǎn)量與需求量保持基本平衡，最大程度保護(hù)種植主體的利益。煙葉種植計(jì)劃事關(guān)當(dāng)?shù)責(zé)煵菪袠I(yè)年度生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，涉關(guān)煙草公司與種植主體合同的簽訂。種植計(jì)劃的合規(guī)合理實(shí)施對(duì)后續(xù)煙葉種植、煙葉收購(gòu)、卷煙營(yíng)銷等環(huán)節(jié)產(chǎn)生持續(xù)的良好效應(yīng)。一般而言，各地每年的煙葉種植計(jì)劃自上而下由國(guó)家局（公司）、省局（公司）、市局（公司）、縣局（分公司）層層部署，各級(jí)別煙草局（公司）會(huì)根據(jù)上級(jí)工作部署進(jìn)行研討，列明本區(qū)域計(jì)劃分配方案?？h局（分公司）直接對(duì)接煙站，將計(jì)劃下發(fā)至各煙站。煙葉種植要注重區(qū)域、煙田、種植主體之間的協(xié)調(diào)，煙站既是管理者，又是服務(wù)者，對(duì)本煙站所負(fù)責(zé)的種植主體具體被分配多少計(jì)劃配額擁有不小的權(quán)力，此方面的廉潔風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)煙站站長(zhǎng)和其他工作人員違規(guī)分配，下發(fā)計(jì)劃時(shí)優(yōu)親厚友，過(guò)度使用自由裁量權(quán)。種植計(jì)劃分配環(huán)節(jié)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)對(duì)整個(gè)煙草行業(yè)的傷害是致命的，不僅僅是腐敗的問(wèn)題，還可能導(dǎo)致年度煙葉供求失衡等問(wèn)題，最終侵害的都是種植主體的利益。煙葉種植計(jì)劃分配環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下：（二）種煙面積落實(shí)環(huán)節(jié)種植面積落實(shí)環(huán)節(jié)是煙葉育苗培育和生長(zhǎng)的重要前提，并且是最終煙葉生產(chǎn)和收購(gòu)數(shù)量的重要參照。在該環(huán)節(jié)主要存在丈量土地和落實(shí)合同約定的種植面積兩方面。在種煙土地丈量方面，當(dāng)前各地土地丈量的方式發(fā)展不均衡，有些地區(qū)由于地形等復(fù)雜自然因素的影響，是靠人力和科技儀器結(jié)合進(jìn)行測(cè)量。這其中便會(huì)夾雜人為阻礙，此為該環(huán)節(jié)重要的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一，存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)的主體主要是煙站一線的技術(shù)工作人員和煙站站長(zhǎng)，廉潔風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)主要是人為操縱土地面積的登記，使得實(shí)際土地種植面積與登記面積不符，導(dǎo)致對(duì)前期煙苗等生產(chǎn)資料發(fā)放和后期煙葉收購(gòu)造成損失。在落實(shí)合同約定的種植面積方面，除了常規(guī)的面積預(yù)檢可能存在虛假上報(bào)等情況。（三）煙葉種植收購(gòu)合同簽訂與管理環(huán)節(jié)煙葉種植收購(gòu)合同的簽訂能明確種植主體和煙草公司的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)種植主體來(lái)說(shuō)，增加一份規(guī)范性保障，對(duì)煙草公司來(lái)說(shuō)，起到優(yōu)化管理方式的作用。2007年，國(guó)家煙草專賣局印發(fā)了《煙葉種植收購(gòu)合同管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱暫行辦法），依次提高煙葉種植收購(gòu)過(guò)程控制能力，做到以合同為主軸開(kāi)展煙葉種植與收購(gòu)工作。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，煙草行業(yè)的種植生產(chǎn)情況面臨新形勢(shì)，2019年，國(guó)家煙草專賣局在暫行辦法的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，印發(fā)《煙葉種植收購(gòu)合同管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱管理辦法），實(shí)現(xiàn)了合同簽訂規(guī)范的由有到優(yōu)。其中明確了煙葉種植合同的簽訂五環(huán)節(jié)。管理辦法的出臺(tái)為種植收購(gòu)合同的簽訂與管理提供了新依據(jù)，但在具體落實(shí)各項(xiàng)制度時(shí)會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，比如，隨著信息化的發(fā)展，有些地區(qū)采用電子合同形式簽訂煙葉種植收購(gòu)合同，實(shí)現(xiàn)從面簽到網(wǎng)簽的轉(zhuǎn)變，但可能存在簽訂虛假合同、超計(jì)劃簽訂合同、利用合同謀取私利等風(fēng)險(xiǎn)。煙葉種植收購(gòu)合同簽訂與管理環(huán)節(jié)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下：（四）種煙物資發(fā)放與使用環(huán)節(jié)煙草行業(yè)實(shí)行統(tǒng)供統(tǒng)銷，種煙所需的生產(chǎn)資料包括煙種、專用肥料、地膜、農(nóng)藥等都需煙草公司或合作社發(fā)放。使用統(tǒng)供物資能最大程度保證煙葉的質(zhì)量，降低因使用不合格物資造成的不必要耗損。實(shí)踐中，受價(jià)格、政策等各種因素影響，有些種植主體會(huì)采用網(wǎng)購(gòu)、線下購(gòu)買等方式私自購(gòu)買物資使用，進(jìn)而統(tǒng)供物資和自行購(gòu)買的物資混合使用生產(chǎn)煙葉。當(dāng)然，煙草公司和煙站技術(shù)人員等會(huì)對(duì)種植主體所用物資進(jìn)行日常監(jiān)督，因此會(huì)出現(xiàn)種植主體與煙站內(nèi)工作人員勾結(jié)逃脫監(jiān)督、煙站工作人員利用不合格物資的情況發(fā)現(xiàn)進(jìn)行利益裹挾，謀取私利。與此同時(shí)，煙用物資物流配送環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的司機(jī)等輔助管理人員利用職權(quán)扣留、侵吞物資的情形也是一大防治風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。種煙物資發(fā)放與使用環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下：（五）種煙基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)環(huán)節(jié)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施事關(guān)種植主體生產(chǎn)效率，在煙葉種植與生長(zhǎng)、烤煙等環(huán)節(jié)用到多種基礎(chǔ)設(shè)施，涉及煙田水利、機(jī)耕路、煙葉調(diào)制設(shè)施、煙草專用機(jī)械、育苗設(shè)施。如水窖、煙草農(nóng)機(jī)、水池、管網(wǎng)、密集烤房、育苗棚等。伴隨煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)級(jí)建后管護(hù)的問(wèn)題，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)資金的管理與基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)補(bǔ)貼發(fā)放等涉及金錢方面極易產(chǎn)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)煙草公司一般會(huì)根據(jù)國(guó)家煙草局的規(guī)定制定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管護(hù)辦法、預(yù)算管理辦法、核銷管理辦法、損毀修復(fù)管理辦法等。至于管護(hù)資金，一般會(huì)成立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立專戶，確保?？顚Ｓ?，還明確規(guī)定管護(hù)資金使用辦法，做到專賬、專人。因此，也會(huì)出現(xiàn)鉆制度漏洞的不良行為，有些煙站工作人員或者當(dāng)?shù)卮鍎?wù)工作人員將目光轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼和管護(hù)資金，將黑手深入種植主體的口袋。在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)方面，要將監(jiān)督重點(diǎn)放在“兩資金，三主體”，兩金即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼資金和管護(hù)資金，三主體分別為煙站站長(zhǎng)、煙站基礎(chǔ)設(shè)計(jì)技術(shù)人員、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的組成人員、和村干部。該環(huán)節(jié)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：煙站站長(zhǎng)、一線技術(shù)人員侵吞基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼、違法使用基礎(chǔ)設(shè)計(jì)管護(hù)資金；村干部勾結(jié)煙站工作人員，將兩項(xiàng)資金挪作他用或者據(jù)為己有；兩資金不公開(kāi)、不透明，缺乏外部監(jiān)督；管護(hù)資金領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員做假賬或者挪用、侵吞管護(hù)資金；三主體勾結(jié)審計(jì)人員，阻止審計(jì)監(jiān)督；違法操作煙基項(xiàng)目核銷等系列問(wèn)題。（六）煙葉收購(gòu)環(huán)節(jié)煙葉收購(gòu)環(huán)節(jié)是個(gè)包含多項(xiàng)步驟的復(fù)雜環(huán)節(jié)，因此也是廉潔風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的爆發(fā)點(diǎn)。煙葉收購(gòu)環(huán)節(jié)包括初檢、定級(jí)、過(guò)磅稱重、成包、運(yùn)輸?shù)?。在煙葉收購(gòu)過(guò)程中，基層煙站作為核心工作組，對(duì)收購(gòu)工作中很多事項(xiàng)起到關(guān)鍵作用?；鶎訜熣炯仁枪芾斫M，也是服務(wù)主體，煙葉收購(gòu)過(guò)程要做到重教育、重培訓(xùn)、重組織和重管理。[3]但煙站及工作人員往往服務(wù)意識(shí)欠缺，權(quán)力意識(shí)強(qiáng)烈。從近年來(lái)煙草行業(yè)的違規(guī)違紀(jì)案例來(lái)看，不少比例是煙站站長(zhǎng)或一線技術(shù)人員無(wú)視紅線，在煙葉收購(gòu)中弄虛作假、欺上瞞下、吃拿卡要、肆意謀取個(gè)人利益等的廉政問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)形象和煙農(nóng)、群眾利益。在煙葉收購(gòu)等級(jí)質(zhì)量管理方面，市局（公司）、縣區(qū)局（分公司）、煙葉工作站分別承擔(dān)不同的職責(zé)，煙葉工作站作為最直接與種植戶接觸的主體，享有的權(quán)力較大，容易滋生“微腐敗”。同時(shí)，煙葉工作站承擔(dān)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)仿制樣品和新煙收購(gòu)對(duì)照樣品以及根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)更換調(diào)整的職責(zé)，對(duì)于煙葉等級(jí)純度也要進(jìn)行監(jiān)管。煙站作為煙葉工作的基層單位，是煙葉種植合同管理、生產(chǎn)管理、收購(gòu)管理、質(zhì)量管理、物資供應(yīng)、技術(shù)服務(wù)以及促農(nóng)增收、多元發(fā)展等綜合服務(wù)工作的直接承擔(dān)者，是聯(lián)系企業(yè)、煙農(nóng)的橋梁和紐帶，是行業(yè)面向社會(huì)的主要窗口。因此，煙站的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防治實(shí)效會(huì)直接影響煙草行業(yè)多環(huán)節(jié)運(yùn)行，但現(xiàn)實(shí)確是對(duì)基層煙站的監(jiān)督力量派駐不夠，監(jiān)督觸角不夠深。在煙葉收購(gòu)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要如下：（七）煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)的其他環(huán)節(jié)以上六環(huán)節(jié)基本是有固定的時(shí)間段的，每一環(huán)節(jié)之間界限較分明。除了以上環(huán)節(jié)，還有一些未固定于特定時(shí)間段的工作環(huán)節(jié)，即基本上貫穿煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)全流程的工作步驟。首先是技術(shù)指導(dǎo)。在煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)過(guò)程中，技術(shù)指導(dǎo)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，尤其是育苗、移栽和烘烤等環(huán)節(jié)，技術(shù)指導(dǎo)員的指導(dǎo)水平、指導(dǎo)效率在種植主體所種作物是否符合質(zhì)量等級(jí)、是否產(chǎn)量達(dá)標(biāo)中發(fā)揮重要作用。該環(huán)節(jié)的技術(shù)指導(dǎo)由煙站的技術(shù)人員提供，技術(shù)人員必須具有相應(yīng)資質(zhì)，且按照要求合法合規(guī)為種植戶提供技術(shù)指導(dǎo)，及時(shí)解決種植戶面臨的技術(shù)難題。技術(shù)指導(dǎo)員作為掌握煙葉種植技術(shù)的群體，容易發(fā)生技術(shù)指導(dǎo)時(shí)玩忽職守或?yàn)E用職權(quán)、收受種植戶好處、故意提供非正常的技術(shù)指導(dǎo)并以此謀利。第二是村干部與煙站交往的各環(huán)節(jié)。煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)的基層屬性使得難以避免當(dāng)?shù)卮甯刹康倪^(guò)程參與，比如種植土地需村集體配合、村務(wù)公開(kāi)事項(xiàng)等。在這些過(guò)程中，村干部與煙站在一些事項(xiàng)中產(chǎn)生利益交換，合謀侵害種植戶的利益。三、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)成因分析通過(guò)對(duì)煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)方面的煙葉種植計(jì)劃分配環(huán)節(jié)、種煙面積落實(shí)環(huán)節(jié)、煙葉種植收購(gòu)合同簽訂與管理環(huán)節(jié)、種煙物資發(fā)放與使用環(huán)節(jié)、種煙基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)環(huán)節(jié)、煙葉收購(gòu)環(huán)節(jié)和其他環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析，各環(huán)節(jié)都存在不同程度的廉潔風(fēng)險(xiǎn)。在厘清煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)大環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，需要深刻分析之所以會(huì)發(fā)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)的原因。由此才能更有針對(duì)性的為預(yù)防、環(huán)節(jié)廉潔風(fēng)險(xiǎn)提供治理構(gòu)想。（一）對(duì)煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督力量不足、監(jiān)督縱深性不高在煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)各環(huán)節(jié)中，煙站及工作人員，特別是煙站站長(zhǎng)和一線技術(shù)人員、村干部是關(guān)鍵主體。當(dāng)前，各市局（公司）、縣區(qū)局（分公司）、基層煙站未設(shè)置派駐監(jiān)察員，基本是系統(tǒng)內(nèi)部成員承擔(dān)監(jiān)督職能。省局、市局一般會(huì)成立紀(jì)檢監(jiān)察組，但在縣區(qū)局，一般是實(shí)施“一崗雙責(zé)”，系統(tǒng)員工既承擔(dān)本身的職位，同時(shí)承擔(dān)紀(jì)檢專員的工作。由此帶來(lái)的問(wèn)題就是，對(duì)煙草行業(yè)的外部監(jiān)督不夠，從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)說(shuō)，監(jiān)督力量不夠，監(jiān)察隊(duì)伍尚未成體系，因此無(wú)論是監(jiān)督專業(yè)性還是監(jiān)督縱深性上都有所欠缺。就煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)各環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，市局（公司）和區(qū)縣局（分公司）對(duì)基層煙站及其工作人員的監(jiān)督力量就顯得更不足，因此經(jīng)常出現(xiàn)煙站站長(zhǎng)利用職權(quán)謀取私利，損害企業(yè)利益，損害種植主體利益的情形，即“小官”反而大貪。因基層煙站直接與種植戶打交道，產(chǎn)生直接聯(lián)系且聯(lián)系密切，因此煙站工作人員的貪腐行為更容易引起種植主體等的不滿，也容易造成煙站與種植主體的矛盾時(shí)常爆發(fā)，這都不利于煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)工作的順利進(jìn)行。對(duì)煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督力量不足、監(jiān)督縱深性不高主要體現(xiàn)在以下原因：第一，監(jiān)督人員配備不足，監(jiān)督意識(shí)有待加強(qiáng)。對(duì)基層煙站及工作人員來(lái)說(shuō)，監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在日常監(jiān)督，將日常監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)督充分融合。目前煙草系統(tǒng)基本沒(méi)有針對(duì)基層煙站專門設(shè)立監(jiān)督小組或配備監(jiān)督專員，且直接管理煙站的區(qū)縣局（分公司）的監(jiān)察專員也是從原工作人員中選任一名同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，由此這一兩名監(jiān)察專員既沒(méi)有時(shí)間和精力監(jiān)督單位廉潔工作，更不用提對(duì)基層煙站的監(jiān)督，因此現(xiàn)實(shí)是對(duì)基層煙站的監(jiān)督力量存在缺口。在監(jiān)督意識(shí)方面，未對(duì)煙站設(shè)置監(jiān)督人員，監(jiān)督意識(shí)不足。在國(guó)家監(jiān)察事業(yè)不斷推進(jìn)過(guò)程中，煙草系統(tǒng)的基層單位吸收監(jiān)察工作的有益經(jīng)驗(yàn)還有不足。第二，監(jiān)督專業(yè)性有待提高。在基層煙站配備監(jiān)督人員的情形下，一般是系統(tǒng)內(nèi)員工承擔(dān)，系統(tǒng)內(nèi)員工精通煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)業(yè)務(wù)，但對(duì)監(jiān)督工作不一定能完全掌握，或者說(shuō)監(jiān)督專業(yè)性還不足，無(wú)論是監(jiān)督法律法規(guī)的掌握情況，還是監(jiān)督形式的采取方面。第三，側(cè)重紀(jì)檢監(jiān)督，忽視國(guó)家監(jiān)察層面的監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》、《監(jiān)察法實(shí)施條例》，國(guó)有企業(yè)管理人員明確被列為監(jiān)察對(duì)象，煙站站長(zhǎng)和其他管理人員作為煙草系統(tǒng)的基層管理人員，擁有的管理權(quán)力并不少，但是對(duì)這類群體的監(jiān)督實(shí)效卻還不足。在煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)過(guò)程中以及日常工作中，側(cè)重圍繞黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督而忽視監(jiān)察監(jiān)督。第四，群眾監(jiān)督未能發(fā)揮長(zhǎng)效作用。就煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，發(fā)揮群眾監(jiān)督的群體主要是種植主體，種植主體的各項(xiàng)合理訴求是否得到煙站的重視、煙站工作人員的工作作風(fēng)等因素都影響群眾是否發(fā)揮了監(jiān)督作用。無(wú)論是作為種植主體，還是當(dāng)?shù)卮寮w的村民，都對(duì)煙站及其工作人員、村干部享有監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)前，群眾對(duì)于煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督主要依靠信訪舉報(bào)的形式交由區(qū)縣局（分公司）或者市局（公司），形式比較單一，線上舉報(bào)形式還未充分發(fā)揮。另外，群眾監(jiān)督作為外部監(jiān)督，可以中和內(nèi)部監(jiān)督的“不敢監(jiān)督、不便監(jiān)督”的問(wèn)題。群眾監(jiān)督本來(lái)應(yīng)作為發(fā)現(xiàn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重要途徑，但現(xiàn)狀是群眾監(jiān)督還未能發(fā)揮長(zhǎng)效作用。（二）煙站及其工作人員等強(qiáng)調(diào)管理，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力有待提升基層煙站作為煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)的服務(wù)點(diǎn)和管理組，在履行管理職能的同時(shí)，要注重服務(wù)意識(shí)，煙站除了作為管理站點(diǎn)，更多的應(yīng)站位服務(wù)本位，服務(wù)種植主體應(yīng)當(dāng)為其主線和指導(dǎo)思想。首先，就種植主體群體來(lái)說(shuō)，老齡化趨勢(shì)明顯，年輕種植主體占比較少，很多種植主體對(duì)信息化數(shù)據(jù)的接受能力和應(yīng)用能力很低，種煙隊(duì)伍呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的特點(diǎn)。就技術(shù)指導(dǎo)來(lái)說(shuō)，技術(shù)指導(dǎo)是服務(wù)煙農(nóng)生產(chǎn)高質(zhì)量煙葉的職責(zé)和義務(wù)，而不是權(quán)力或權(quán)利。就村集體來(lái)說(shuō)，支持當(dāng)?shù)責(zé)熑~種植的發(fā)展，能穩(wěn)定當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖?，鼓?lì)農(nóng)民依靠雙手創(chuàng)造財(cái)富，也能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，有些村集體干部既不帶頭支持，反而施加人為阻礙。若基層煙站的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力不能穩(wěn)步提升，適應(yīng)煙葉高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，會(huì)造成諸如種植主體逐步流失、當(dāng)?shù)責(zé)熑~生產(chǎn)水平下降等很多不利后果。造成煙站及其工作人員等的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力欠缺的主要原因有：煙葉管理與服務(wù)技術(shù)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和技術(shù)能力有待加強(qiáng)與更新，缺乏高端人才輸送；信息化技術(shù)難以在種植主體群體得到良好落實(shí)；有些工作人員濫用職權(quán)，未能站在種植主體的角度考慮問(wèn)題等。（三）關(guān)鍵崗位各方面素質(zhì)需整體加強(qiáng)在煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)中，關(guān)鍵崗位享有較大的自由裁量權(quán)和柔性施展空間，因此對(duì)于關(guān)鍵崗位各方面素質(zhì)與能力有較高的要求。第一，部分基層煙站人員文化程度較低，接受新知識(shí)的能力不足，難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)+煙草商業(yè)企業(yè)的發(fā)展模式。第二，由于平時(shí)工作繁重或疏于對(duì)自己的管理，對(duì)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)及業(yè)務(wù)技能的學(xué)習(xí)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)工作只是簡(jiǎn)單重復(fù)，難以提出有創(chuàng)新性的想法和構(gòu)想。第三，基層煙站的工作人員對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不到位，廉潔風(fēng)險(xiǎn)敏感度不夠。第四，法制觀念淡薄，黨紀(jì)法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)發(fā)生的事項(xiàng)并未認(rèn)知到其不規(guī)范性，潛意識(shí)里認(rèn)為開(kāi)展工作并不是謀取一己私利或中飽私囊等同于未發(fā)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)。第五，基層煙站收入分配制度不完善，付出與回報(bào)不對(duì)稱，激勵(lì)機(jī)制還不完善，導(dǎo)致員工的積極性與能動(dòng)性不足。常年忙于繁重的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及業(yè)務(wù)工作中，員工就很可能產(chǎn)生利用職權(quán)便利謀取私利的腐敗思想。四、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)治理的建構(gòu)思路抓好煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)領(lǐng)域的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防治，能促使整個(gè)鏈條的源頭監(jiān)督發(fā)揮作用，促進(jìn)煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，更好的服務(wù)種植主體，更好的為煙草公司創(chuàng)收。該環(huán)節(jié)廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)治理要聚焦以下幾點(diǎn):第一，增強(qiáng)監(jiān)督能力，積極開(kāi)展黨和國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)。第二，落實(shí)各項(xiàng)技能培訓(xùn)和法治教育，整體提升綜合素質(zhì)。第三，將業(yè)務(wù)工作與風(fēng)險(xiǎn)治理工作深度融合，業(yè)務(wù)發(fā)展帶動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防治，風(fēng)險(xiǎn)防治促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展。首先，要完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督深度。在煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)環(huán)節(jié)中，為增強(qiáng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)掘敏感度，要不斷加強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)，尤其是國(guó)家監(jiān)督方面。第一要配備專業(yè)的監(jiān)督力量，即監(jiān)督力量要重充足且具備專業(yè)性。同時(shí)，要在外部監(jiān)督尤其是以種植主體為代表的群眾監(jiān)督上持續(xù)發(fā)力，創(chuàng)新監(jiān)督方式，使得群眾監(jiān)督真正從實(shí)質(zhì)上發(fā)揮作用。第二要加強(qiáng)對(duì)煙站站長(zhǎng)的監(jiān)督，一是要上級(jí)區(qū)縣級(jí)（分公司）加強(qiáng)對(duì)煙站站長(zhǎng)的日常監(jiān)督，在此過(guò)程中要結(jié)合當(dāng)?shù)胤N植主體、村民代表等的意見(jiàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)傾向，形成上級(jí)-煙站站長(zhǎng)-群眾的三層“夾心”監(jiān)督模式。與此同時(shí)，要逐步減少對(duì)站長(zhǎng)的依賴癥，逐步帶動(dòng)普通工作人員、種植主體對(duì)基本事項(xiàng)的主觀能動(dòng)性。簡(jiǎn)單地講，負(fù)責(zé)人就是擔(dān)負(fù)責(zé)任的人，是代表單位行使職權(quán)的主要負(fù)責(zé)人。有多大權(quán)就要擔(dān)多大責(zé)，但擔(dān)多大責(zé)并不意味著需要多大權(quán)。[4]第三是加強(qiáng)對(duì)煙葉生產(chǎn)與收購(gòu)中所涉資金和補(bǔ)貼等的監(jiān)督強(qiáng)度，尤其是對(duì)管護(hù)資金領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督，依靠公開(kāi)張榜、及時(shí)更新、及時(shí)解答問(wèn)詢的方式用外部力量減輕內(nèi)部資金掌控的唯一性。第四是要在煙葉收購(gòu)中對(duì)煙葉定級(jí)、稱重和交付環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，雖然在這些步驟已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子化，但電子系統(tǒng)仍難以避免人為操縱的可能性，因此要在現(xiàn)場(chǎng)駐扎非常設(shè)監(jiān)管人員，對(duì)各事項(xiàng)的公平性、公正性、透明性進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督。其次，要提升煙站一線工作人員的整體素質(zhì)與工作能力。信息化和大數(shù)據(jù)飛速發(fā)展的今天，煙草行業(yè)也積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+煙草商業(yè)企業(yè)”深度融合的發(fā)展模式，以此促進(jìn)煙草全系統(tǒng)持續(xù)健康發(fā)展。第一是面向技術(shù)人員的培訓(xùn)與指導(dǎo)。技術(shù)人員是煙葉質(zhì)量高低的重要把關(guān)人員，一些煙葉種植地方的信息化基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，培訓(xùn)和教育機(jī)制也