對我國基本國策若干基本問題的制度分析載于改革樣本

對國內(nèi)基本國策若干基本問題制度分析此文以題名《基本國策實行機制：面臨問題和政策建議》、作者簽名“此文以題名《基本國策實行機制：面臨問題和政策建議》、作者簽名“蘇楊、尹德挺”、作為封面文章刊發(fā)于《改革》第2期，《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》和中華人民共和國人民大學(xué)復(fù)印報刊資料作了全文轉(zhuǎn)載，《新華文摘》作了輯覽，收入本書時又做了補充修改。但由于這一領(lǐng)域缺少明確國家規(guī)定，此文僅屬學(xué)術(shù)探討，不代表作者所在單位觀點。TheInstitutionalAnalysisontheBasicProblemsaboutBasicStatePoliciesinChina內(nèi)容提綱：基本國策應(yīng)是基本國情決定某類具備全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義問題系統(tǒng)對策。但當(dāng)前中華人民共和國此類政策從命名原則到實行機制都缺少制度性規(guī)定，導(dǎo)致基本國策存在名稱遭亂用、實行被擱置和沖突待協(xié)調(diào)等問題。本文探討了中華人民共和國基本國策實然和應(yīng)然鑒定原則，總結(jié)了實然原則下已有七個基本國策來由和特點，研究了基本國策政策過程中制度化、非制度化因素影響并在此基本上進行了基本國策實行問題制度成因分析，最后提出了完善基本國策制定和實行機制政策建議：原則法定、過程完整；國策上位、保障健全。核心詞：基本國策擬定原則制度化實行問題保障制度Abstract：Basicstatepoliciesshouldbeacertainkindofsystemcountermeasurebearingonoverall，long-termandstrategicsignificance，whichisdecidedbybasicnationalconditions.Butthesepoliciesarelackofsystemprovisionfromthenamingstandardtoimplementationmechanismcurrently，itledtosomeproblemssuchasthenameofbasicstatepolicywasabused，implementwaslayonthetableandconflictswereneededtocoordinate.Inthispaper，wediscussedthejudgestandardofwhatthebasicstatepolicyisandwhatthebasicstatepolicyshouldbe，andwesummarizedtheoriginandcharacteristicsofthesevenbasicstatepolicieswhichareinthejudgestandardofwhatthebasicstatepolicyis.Ontheotherhand，weempiricallyanalyzedtheinstitutionalandnon-institutionalinfluenceinbasicstatepoliciesprocess.Onthisbasis，weanalyzedtheinstitutionalcontributingfactorsofhowbasicstatepoliciesimplemented.Atlast，weprovidethepolicysuggestionabouttheformulationandimplementationmechanismofbasicstatepolicies：makingstandardbylaw，integratedprocess，givingprioritytoimplementbasicstatepoliciesandintactguaranteemechanism.KeyWords：Basicstatepolicies；Makingstandardbylaw，Institutionalization，Policyimplement，Guaranteemechanism基本國策這個詞在政策領(lǐng)域分量好像顯而易見——應(yīng)當(dāng)是立國、治國之策當(dāng)中最基本政策；在公眾心目中似乎也淺顯易懂——應(yīng)當(dāng)與國計民生關(guān)系最大。但事實上基本國策究竟指哪些政策，有何擬定原則，擬定過程中制度化狀況如何，實行狀況如何？這些基本問題，當(dāng)前卻基本無章可循或語焉不詳。因而，下文將從基本國策擬定原則入手，以制度化因素和非制度化因素對基本國策形成、實行影響為線索，就國內(nèi)既有七個基本國策探討這些問題。1國內(nèi)基本國策界定及其基本狀況1.1鑒定國內(nèi)基本國策實然和應(yīng)然原則基本國策究竟是什么政策？這是一種從未在任何國家級公文里得到定義概念當(dāng)前，只有某些學(xué)術(shù)文章中有過不嚴格定義。例如，參照文獻[1]中定義為：國內(nèi)基本國策，就是中央制定那些對國家經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活具備全局性、長期性、決定性影響重大謀劃和政策。，也是一種在許多場合都被隨口授予概念。因而，基本國策在民間甚至在官方誤傳都諸多。例如，相稱數(shù)量人以為國內(nèi)只有籌劃生育和環(huán)保兩項基本國策，尚有某些人以為國內(nèi)基本國策諸多，諸如科教興國、一國兩制、保護知識產(chǎn)權(quán)等。形成這種局面一種重要因素是國內(nèi)基本國策沒有明確界定原則，在許多人心目中只是一種表達對某項政策注重限度提法，甚至有某些領(lǐng)導(dǎo)在公開場合信口將某方面事務(wù)“提當(dāng)前，只有某些學(xué)術(shù)文章中有過不嚴格定義。例如，參照文獻[1]中定義為：國內(nèi)基本國策，就是中央制定那些對國家經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活具備全局性、長期性、決定性影響重大謀劃和政策。事實上，國內(nèi)在政策過程中對基本國策形成似乎還是有章可循——至少不能“空口無憑”。因而，可以把關(guān)于國家級文獻中明文規(guī)定作為擬定基本國策實然原則。固然，這種“明文”也是有層次?？紤]各種“文”通過方式和效力不同，至少可分為法律規(guī)定、有全局意義重大文獻規(guī)定普通指“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年籌劃（規(guī)劃）綱要”、各種發(fā)展綱要（如《中華人民共和國婦女發(fā)展綱要（-）》以及全國人民代表大會、黨代表大會上主題報告等，能在較長時間、全國范疇內(nèi)指引工作。普通指“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年籌劃（規(guī)劃）綱要”、各種發(fā)展綱要（如《中華人民共和國婦女發(fā)展綱要（-）》以及全國人民代表大會、黨代表大會上主題報告等，能在較長時間、全國范疇內(nèi)指引工作。普通指中共中央或國務(wù)院就某一詳細工作發(fā)布指引性文獻，其生效普通沒有通過“全國人民代表大會或黨代表大會通過”程序。嚴格意義而言，某方面政策上升到基本國策必要法定——不但由于這樣才具備長期性和穩(wěn)定性，還由于這樣才干保證在實行中“依法行政”。在法律規(guī)定中，《憲法》固然是最高層次。然而，國內(nèi)《憲法》中雖然規(guī)定了政府必要承擔(dān)若干重要事務(wù)（籌劃生育、環(huán)保、文化遺產(chǎn)保護、男女平等、衛(wèi)生、教誨等），卻沒有明確基本國策概念。同步，并非列在憲法中華人民共和國家目的條款都能稱為基本國策——《憲法》特別是《憲法》“總綱”里有許多規(guī)定只是闡述了國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)、倡導(dǎo)事務(wù)大多數(shù)屬于社會管理和公共服務(wù)方面內(nèi)容（與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管并列政府職能之一）。，并不能將其都稱為基本國策。普通而言，其中少數(shù)具備明確針對性且具備急迫性“國計民生”問題，才通過領(lǐng)袖此處領(lǐng)袖指正在進行或曾經(jīng)進行某項較有影響力活動或某些較有影響力組織最高領(lǐng)導(dǎo)人，以區(qū)別于使用場合較多領(lǐng)導(dǎo)概念。發(fā)言、文獻規(guī)定黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在黨全國代表大會和全國人民代表大會上主題工作報告視為文獻，經(jīng)全國人民代表大會通過“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年籌劃綱要”等也視為文獻。以及法律規(guī)定等方式逐漸發(fā)展成了相應(yīng)基本國策。而更多，則只是一種部門負責(zé)工作而已?？紤]到《憲法》以及各種基本法中都沒有明文規(guī)定“基本國策”大多數(shù)屬于社會管理和公共服務(wù)方面內(nèi)容（與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管并列政府職能之一）。此處領(lǐng)袖指正在進行或曾經(jīng)進行某項較有影響力活動或某些較有影響力組織最高領(lǐng)導(dǎo)人，以區(qū)別于使用場合較多領(lǐng)導(dǎo)概念。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在黨全國代表大會和全國人民代表大會上主題工作報告視為文獻，經(jīng)全國人民代表大會通過“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年籌劃綱要”等也視為文獻。拋開這種實然原則，僅從理論上考慮，什么樣政策才有資格成為這三個層次文獻明文確認基本國策呢？普通而言，某方面政策應(yīng)當(dāng)滿足如下三個原則才也許成為基本國策：①“基本國策”應(yīng)是基本國情決定某類具備全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義問題系統(tǒng)對策，反映了國家在解決此類問題上國家意志，具備高層次、長時效、廣范疇例如，籌劃生育雖然在執(zhí)行細則上各省存在差別，但實行籌劃生育以控制人口理念、重要目的以及控制手段等是共同。、跨部門等特點。任何一類“基本國策”制定、實行狀況，都會對國家全局政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧產(chǎn)生重大、長期影響。也因而，“基本國策”在整個政策體系中應(yīng)處在最高層次，應(yīng)規(guī)定、制約和引導(dǎo)著普通詳細政策制定和實行，并為有關(guān)領(lǐng)域政策協(xié)調(diào)提供上位性根據(jù)。還由于如此，基本國策有關(guān)實行工作需要各種部門同心合力才干保證效果；②基本國策并非籠統(tǒng)宏觀指引原則或政策取向，而應(yīng)針對某類在經(jīng)濟發(fā)展中容易被忽視基本國情，并和國家基本發(fā)展理念例如科學(xué)發(fā)展觀這種必要在方方面面都體現(xiàn)發(fā)展理念。與時俱進，能更全面地反映發(fā)展質(zhì)量。例如，由于改革開放以來國內(nèi)長期以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在“又快又好”發(fā)展理念下積累了不少發(fā)展質(zhì)量問題，因而，國內(nèi)近年出臺基本國策開始體現(xiàn)出“又好又快”例如，籌劃生育雖然在執(zhí)行細則上各省存在差別，但實行籌劃生育以控制人口理念、重要目的以及控制手段等是共同。例如科學(xué)發(fā)展觀這種必要在方方面面都體現(xiàn)發(fā)展理念。但是，這三個原則只是理論上基本國策“抱負模型”，是一種應(yīng)然卻沒有被制度化原則。由于缺少有關(guān)制度規(guī)定，現(xiàn)實中其既沒有成為擬定基本國策充分條件也沒有成為必要條件，即前述三個層次“明文規(guī)定”中基本國策不一定都符合這三個原則，反之亦然?？膳e例如下：近年來在各種場合被重復(fù)明確基本國策——對外開放，就是一種政策取向，與堅持四項基本原則類似，嚴格意義而言不能稱為解決某類基本國情所致問題對策。但因其意義重大而在改革開放之初就被領(lǐng)袖賦予“基本國策”之名以引起注重，以致商定俗成對外開放是國內(nèi)惟一事后被“追認”對外開放是國內(nèi)惟一事后被“追認”基本國策，即領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言和詳細實行后近年才在文獻中明文體現(xiàn)。但其后這種體現(xiàn)就幾乎無處不在，甚至在新修訂《中華人民共和國共產(chǎn)黨章程》中也被明文為基本國策。當(dāng)時水土流失已經(jīng)被以為是國內(nèi)頭號環(huán)境問題，也是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要障礙。為了強調(diào)這一問題嚴重性和水土保持政策重要性，在沒有文獻規(guī)定基本國策授名原則狀況下，就在“國務(wù)院發(fā)”文獻中被提到基本國策高度。但此前此后，都沒有國家領(lǐng)導(dǎo)人和其他文獻強調(diào)水土保持是基本國策。綜上所述，三個層次“明文規(guī)定”才是比較現(xiàn)實基本國策擬定原則。那么，僅就這種實然原則而言，國內(nèi)當(dāng)前究竟有哪些基本國策呢？1.2國內(nèi)基本國策基本狀況從實然原則看，可以以為國內(nèi)既有七個基本國策。這些基本國策及其形成過程、實行狀況總結(jié)如附表1。其中顯見，國內(nèi)七個基本國策從命名原則、方式到實行，差別較大且沒有與時俱進地規(guī)范。附表1國內(nèi)既有七個基本國策基本狀況基本國策名稱擬定層次和時間由于國內(nèi)政策過程不規(guī)范，因而基本國策在被擬定期不一定嚴格遵循領(lǐng)袖發(fā)言由于國內(nèi)政策過程不規(guī)范，因而基本國策在被擬定期不一定嚴格遵循領(lǐng)袖發(fā)言——文獻規(guī)定——法定這樣先后順序，而也許被文獻規(guī)定后才開始有領(lǐng)袖在公開場合強調(diào)基本國策。水土保持基本國策就屬于這種狀況。演變方式及有關(guān)頒布年限、詳細內(nèi)容及文獻表述方式此處領(lǐng)袖發(fā)言僅按四代領(lǐng)導(dǎo)人順序選用，并非有關(guān)發(fā)言全集，領(lǐng)袖題詞也按發(fā)言看待；文獻規(guī)定普通只取最早，除非提法或表述內(nèi)容發(fā)生較大變化。此處領(lǐng)袖發(fā)言僅按四代領(lǐng)導(dǎo)人順序選用，并非有關(guān)發(fā)言全集，領(lǐng)袖題詞也按發(fā)言看待；文獻規(guī)定普通只取最早，除非提法或表述內(nèi)容發(fā)生較大變化。有關(guān)規(guī)定有關(guān)規(guī)定僅取對該項基本國策有重大意義或具備標志性內(nèi)容。有關(guān)規(guī)定僅取對該項基本國策有重大意義或具備標志性內(nèi)容。實行狀況和制度保證方式基本國策相應(yīng)基本國情籌劃生育（含“控制人口”）（國內(nèi)第一種被明文規(guī)定基本國策）初次領(lǐng)袖發(fā)言：1978年初次文獻明文規(guī)定：1982年明文法定：《人口和籌劃生育法》（普通以為，國內(nèi)于1973年從國家層面開始實行籌劃生育政策，但當(dāng)時并未上升到基本國策高度）領(lǐng)袖發(fā)言：①1956年，毛澤東在最高國務(wù)會議上提出：“咱們這個國家有這樣多人，這是世界上各國都沒有。要倡導(dǎo)節(jié)育，要有籌劃地生育”；②1978年，鄧小平指出“人口增長要控制，應(yīng)當(dāng)立法”③1998年江澤民在中央籌劃生育和環(huán)保工作座談會上指出：“籌劃生育和環(huán)保都很重要，都關(guān)系經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，都是咱們長期堅持基本國策”④中央經(jīng)濟工作會議，胡錦濤指出：“必要堅持長期實行籌劃生育基本國策，穩(wěn)定和完善人口政策和生育政策。人口和籌劃生育工作思路必要由單純控制數(shù)量為主向在穩(wěn)定低生育水平基本上統(tǒng)籌解決人口問題轉(zhuǎn)變，工作方式必要由行政制約為主向依法管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、綜合施治轉(zhuǎn)變”文獻規(guī)定：①1982年中共十二大報告中明文：“在國內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展中，人口問題始終是極為重要問題。實行籌劃生育是國內(nèi)一項基本國策”②1984年中共中央批轉(zhuǎn)國家籌劃生育委員會黨組《關(guān)于籌劃生育工作狀況報告》（中發(fā)[1984]7號）：“籌劃生育是國內(nèi)基本國策，是關(guān)系到中華民族興旺發(fā)達大事”③1991年七屆全國人大四次會議通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”籌劃綱要》中明文：“將保護耕地、籌劃生育和環(huán)保共同列為國內(nèi)三項基本國策”④1996年7月在北京召開了第四次全國環(huán)保會議進一步明確：“控制人口和保護環(huán)境是國內(nèi)必要長期堅持兩項基本國策”⑤《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和籌劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題決定》(中發(fā)〔〕22號)：“必要堅持籌劃生育基本國策和穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不動搖”明文法定：《人口和籌劃生育法》第二條第一款：“國內(nèi)是人口眾多國家，實行籌劃生育是國家基本國策”①1962年黨中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于倡導(dǎo)籌劃生育批示》②中華人民共和國全面履行嚴格籌劃生育政策標志是1980年9月刊登《中共中央關(guān)于控制國內(nèi)人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員公開信》，其核心內(nèi)容是“倡導(dǎo)一對夫婦只生育一種孩子”③1982年《憲法》第二十五條：“國家履行籌劃生育，使人口增長同經(jīng)濟和社會發(fā)展籌劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實行籌劃生育義務(wù)”④1991年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強籌劃生育工作嚴格控制人口增長決定》中對國內(nèi)籌劃生育政策作了詳細闡釋：“倡導(dǎo)晚婚晚育，少生優(yōu)生；倡導(dǎo)一對夫婦只生育一種孩子。國家干部和職工、城鄉(xiāng)居民除有特殊狀況通過批準可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一種孩子。農(nóng)村也要倡導(dǎo)一對夫婦只生育一種孩子，某些群眾確有實際困難，通過批準可以間隔幾年后來再生第二個孩子。為了提高少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實行籌劃生育，詳細規(guī)定和做法由各自治區(qū)或所在省決定”政策制定環(huán)節(jié)：據(jù)《人口和籌劃生育法》，各省分別制定籌劃生育政策實行條例政策實行環(huán)節(jié)：——發(fā)展目的：每個五年籌劃（規(guī)劃）均有精準人口數(shù)量控制目的——資源配備：①1981年建立了從上到下（始終到村）籌劃生育行政管理體系②籌劃生育經(jīng)費納入財政預(yù)算——干部考核：①1980年代中期起在地、縣、鄉(xiāng)三級基層領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系中逐漸實行了籌劃生育責(zé)任目的一票否決制②起通過中組部、國家人口計生委等11部門《關(guān)于加強人口和籌劃生育工作若干政策辦法告知》試圖建立籌劃生育人事關(guān)聯(lián)考核制度。其重要內(nèi)容是：各關(guān)于部門要將遵守人口和籌劃生育法律法規(guī)和政策作為提拔任用干部，推薦各級黨代會和人代會代表、政協(xié)委員、青聯(lián)委員候選人、工商聯(lián)執(zhí)委，評比各類勞動模范和先進個人一項基本規(guī)定，并建立必要審查制度。——政策協(xié)調(diào)：①1990年代起各省陸續(xù)開展了籌劃生育綜合治理行動，建立了有關(guān)部委辦局參加綜合治理協(xié)調(diào)機制②1990年代起建立了流動人口籌劃生育管理“一證先行”制度③“十五”期間有些省市出臺了配共籌劃生育利益導(dǎo)向機制協(xié)調(diào)制度人口數(shù)量、構(gòu)造和質(zhì)量問題是此后相稱長時間內(nèi)影響中華人民共和國民族生存和發(fā)展重大問題，現(xiàn)階段數(shù)量是首位問題：①中華人民共和國是世界人口最多國家，人口基數(shù)大，新增人口多，人口素質(zhì)偏低；②醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)巨大進步使人口死亡率下降，盼望壽命明顯上升。這種局面使中華人民共和國人口形勢嚴峻，在相稱長歷史時期都會影響到國家經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。男女平等初次領(lǐng)袖發(fā)言：1995年初次文獻明文規(guī)定：明文法定：領(lǐng)袖發(fā)言：①1995年江澤民在世界婦女大會上發(fā)言：“咱們十分注重婦女發(fā)展與進步，把男女平等作為增進國內(nèi)社會發(fā)展一項基本國策”②胡錦濤在中華人民共和國婦女九大上批示：“要牢固樹立馬克思主義婦女觀，認真貫徹男女平等基本國策”文獻規(guī)定：①國務(wù)院頒布《中華人民共和國婦女發(fā)展綱要（-）》：“貫徹男女平等基本國策，推動婦女充分參加經(jīng)濟和社會發(fā)展，使男女平等在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等領(lǐng)域進一步得到實現(xiàn)”②《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一種五年規(guī)劃綱要》：“貫徹男女平等基本國策，實行婦女發(fā)展綱要，保障婦女平等獲得就學(xué)、就業(yè)、社會保障、婚姻財產(chǎn)和參加社會事務(wù)權(quán)利，加強婦女衛(wèi)生保健、扶貧減貧、勞動保護、法律援助等工作”明文法定：《婦女權(quán)益保障法》第二條：“實行男女平等是國家基本國策。國家采用必要辦法，逐漸完善保障婦女權(quán)益各項制度，消除對婦女一切形式歧視”①1982年《憲法》第四十八條：“中華人民共和國婦女在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等各方面享有同男子平等權(quán)利。國家保護婦女權(quán)利和利益，實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部”②1995年國務(wù)院頒布《中華人民共和國婦女發(fā)展綱要（1995-）》：“到本世紀末，國內(nèi)婦女發(fā)展總目的是：婦女整體素質(zhì)有明顯提高，在全面參加經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，參加國家和社會事務(wù)管理過程中，使法律賦予婦女在政治、經(jīng)濟、文化、社會及家庭生活中平等權(quán)利進一步得到貫徹”政策制定環(huán)節(jié)：在《婦女權(quán)益保障法》和《中華人民共和國婦女發(fā)展綱要》中進行了若干規(guī)定，以從法律、政策、機制上保障男女平等，增進婦女發(fā)展政策實行環(huán)節(jié)：國務(wù)院成立了國務(wù)院婦女小朋友工作委員會，以協(xié)調(diào)與男女平等關(guān)于事務(wù)?！丁粗腥A人民共和國婦女發(fā)展綱要〉目的職責(zé)分解書》明確規(guī)定了有關(guān)部委在宣傳、參政議政、監(jiān)測評估等各項工作中責(zé)任例如，在參政議政上明文規(guī)定了“提高婦女參加國家和社會事務(wù)決策及管理限度。目的之一為到本世紀末，省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少要有1名女干部，地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少要有1名女干部，爭取配備2名女干部等。責(zé)任單位為中組部例如，在參政議政上明文規(guī)定了“提高婦女參加國家和社會事務(wù)決策及管理限度。目的之一為到本世紀末，省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少要有1名女干部，地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少要有1名女干部，爭取配備2名女干部等。責(zé)任單位為中組部、人事部和全國婦聯(lián)。例如，為在勞動領(lǐng)域做好《中華人民共和國婦女發(fā)展綱要(1995～)》貫徹實行工作，勞動部頒布了《貫徹〈中華人民共和國婦女發(fā)展綱要(1995～)〉實行方案》。國內(nèi)是發(fā)展中華人民共和國國家，受經(jīng)濟和社會發(fā)展水平制約及舊觀念影響，婦女受教誨限度和參加社會發(fā)展限度還不夠高，對構(gòu)建人人平等法制社會和解放社會生產(chǎn)力形成了較大阻礙，還直接影響到籌劃生育等有關(guān)基本國策實行。十分愛惜、合理運用土地和切實保護耕地（國內(nèi)第一種在單項法中明確基本國策）初次領(lǐng)袖發(fā)言：1992年初次文獻明文規(guī)定：1984年明文法定：1998年領(lǐng)袖發(fā)言：①1992年6月2日，李鵬題詞：“十分愛惜和合理運用每寸土地，切實保護耕地，是國內(nèi)必要長期堅持一項基本國策”②胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會發(fā)言：“國土資源工作，要堅持開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，最大限度地發(fā)揮資源經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益”文獻規(guī)定：①1984年五屆全國人大四次會議政府工作報告指出：“國內(nèi)人口多，耕地少，隨著人口增長，這個矛盾將會越來越尖銳。十分愛惜每寸土地，合理運用每寸土地，應(yīng)當(dāng)是國內(nèi)國策”②1986年在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地告知》中指出：“十分愛惜和合理運用每寸土地，切實保護耕地，是國內(nèi)必要長期堅持一項基本國策”③1991年七屆全國人大四次會議通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”籌劃綱要》中明文：“將保護耕地、籌劃生育和環(huán)保共同列為國內(nèi)三項基本國策”明文法定：1998年新修訂《土地管理法》中規(guī)定“十分愛惜、合理運用土地和切實保護耕地是國內(nèi)基本國策”①1982年《憲法》第十條：“一切使用土地組織和個人必要合理地運用土地”②《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見》指出：“在推動農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)節(jié)中，一定要注重保護糧食生產(chǎn)能力，特別是保護好基本農(nóng)田，不能隨意把耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。這是關(guān)系國家糧食安全大事，切不可大意”③十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題決定》指出，要“實行最嚴格耕地保護制度，保證國家糧食安全”政策制定環(huán)節(jié)：在與土地運用關(guān)于文獻制定過程中，普通都體現(xiàn)了這一基本國策精神政策實行環(huán)節(jié)：與這一基本國策有悖狀況普通都出當(dāng)前政策實行中，因而，通過《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理決定》（國發(fā)〔〕28號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度關(guān)于問題告知》（國辦發(fā)〔〕50號）等文獻建立了土地督察制度，成立了有關(guān)工作隊伍，以監(jiān)督這一基本國策貫徹狀況。土地督察制度由三個工作機制構(gòu)成：①發(fā)現(xiàn)機制，通過采用遙感監(jiān)測等先進技術(shù)和運用媒體揭露、群眾舉報、實地巡邏、查閱檔案等手段，及時發(fā)現(xiàn)督察范疇內(nèi)土地違法違規(guī)狀況②審核機制，研究擬定對建設(shè)用地審批事項進行審核操作程序，對省級和籌劃單列市人民政府建設(shè)用地審批事項真實性、合法性進行審核③糾正機制，對省級和籌劃單列市人民政府土地違法違規(guī)行為，提出糾正整治意見國內(nèi)土地資源基本國情是：①土地資源總量大，但人均占有土地少②土地類型多，但山地多于平地③土地資源地區(qū)別布不平衡，耕地資源生產(chǎn)力水平較差④難以運用土地資源面積大，后備土地資源潛力局限性，特別是耕地后備資源局限性⑤土地資源運用限度低，土地揮霍嚴重對外開放初次領(lǐng)袖發(fā)言：1984年初次文獻明文規(guī)定：1984年（屬于追認，即已經(jīng)實行較長時間后才在文獻中明確）明文法定：尚未明文法定明確領(lǐng)袖發(fā)言：①1984年，鄧小平指出：“中華人民共和國發(fā)展離不開世界。對內(nèi)經(jīng)濟搞活，對外經(jīng)濟開放，不是短期政策，而是長期政策”②1997年江澤民在會見全國外資工作會議代表時提出：“引進來和走出去，是咱們對外開放基本國策兩個緊密聯(lián)系、互相增進方面，缺一不可”③胡錦濤在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)中強調(diào)：“在新世紀新階段，咱們要緊緊抓住和切實用好重要戰(zhàn)略機遇期，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目的，必要繼續(xù)毫不動搖地實行對外開放基本國策”文獻規(guī)定：①1984年十二屆三中全會《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革決定》中明確“十一屆三中全會以來，咱們把對外開放作為長期基本國策，作為加快社會主義當(dāng)代化建設(shè)戰(zhàn)略辦法，在實踐中已經(jīng)獲得明顯成效”②1997年十五大報告《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中華人民共和國特色社會主義事業(yè)全面推向21世紀》明文：“對外開放是一項長期基本國策，面對經(jīng)濟、科技全球化趨勢，咱們要以更加積極姿態(tài)走向世界，完善全方位、多層次、寬領(lǐng)域?qū)ν忾_放格局，發(fā)展開放型經(jīng)濟，增強國際競爭力”③十七大修改《中華人民共和國共產(chǎn)黨章程》“總綱”中明文：要堅持對外開放基本國策，吸取和借鑒人類社會創(chuàng)造一切文明成果。明文法定：尚未明文法定①1982年十二大報告《全面開創(chuàng)社會主義當(dāng)代化建設(shè)新局面》：“咱們進行社會主義當(dāng)代化建設(shè)，必要立足于自力更生，重要靠自己艱難奮斗。這是絕對不能動搖。擴大對外經(jīng)濟技術(shù)交流，目是增強自力更生能力，增進民族經(jīng)濟發(fā)展，而決不能損害民族經(jīng)濟”②《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年籌劃建議》把“發(fā)展開放型經(jīng)濟”作為國內(nèi)對外開放目的政策制定環(huán)節(jié)：1987年成為社會主義初級階段基本路線重要內(nèi)容：領(lǐng)導(dǎo)和團結(jié)全國各族人民，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。因而，對外開放與改革同樣體當(dāng)前幾乎所有有關(guān)政策中政策實行環(huán)節(jié)：在發(fā)展目的、干部政績考核體系中多有體現(xiàn)。其中，與對外開放限度有直接關(guān)系進出口總量、實際運用外資數(shù)量等長期以來都作為地方經(jīng)濟發(fā)展重要指標中華人民共和國發(fā)展離不開世界。總結(jié)歷史經(jīng)驗，中華人民共和國長期處在落后狀態(tài)重要教訓(xùn)就是閉關(guān)自守。在全球經(jīng)濟一體化今天，作為發(fā)展中華人民共和國家中華人民共和國如果不能與全球在經(jīng)濟社會發(fā)展上順暢交流，這種落后就必然加劇。因而，將對外開放列為一項長期基本國策就是中華人民共和國崛起必要手段環(huán)境保護初次領(lǐng)袖發(fā)言：1983年初次文獻明文規(guī)定：1990年明文法定：尚未明文法定領(lǐng)袖發(fā)言：①1983年，李鵬在全國環(huán)保大會上宣布：“環(huán)保是中華人民共和國當(dāng)代化建設(shè)中一項戰(zhàn)略任務(wù)，是一項基本國策”②1996年江澤民在第四次全國環(huán)保會議上發(fā)言：“控制人口增長，保護生態(tài)環(huán)境，是全黨全國人民必要長期堅持基本國策”③1998年胡錦濤在出訪韓國期間發(fā)言：“中華人民共和國政府高度注重環(huán)保問題，已經(jīng)把保護和治理環(huán)境，實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為咱們一項基本國策”文獻規(guī)定：①1990年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強環(huán)保工作決定》（國發(fā)[1990]65號）：“保護和改進生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其她公害，是國內(nèi)一項基本國策”②1991年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”籌劃綱要》中明文：“將保護耕地、籌劃生育和環(huán)保共同列為國內(nèi)三項基本國策”①1973年《關(guān)于保護和改進環(huán)境若干規(guī)定（試行草案）》明確規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合運用，化害為利，依托群眾，人們動手，保護環(huán)境，造福人民”環(huán)保方針和“三同步制度”②1982年《憲法》第二十六條：“國家保護和改進生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其她公害”在第十條、第二十六條尚有相應(yīng)規(guī)定③《國務(wù)院關(guān)于貫徹科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)保決定》提到環(huán)保在新時期三個轉(zhuǎn)變：從重經(jīng)濟增長輕環(huán)保轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境和經(jīng)濟增長并重；從環(huán)保滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展同步；從重要以行政辦法解決保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要行政辦法解決環(huán)境問題④《節(jié)約能源法》第七條：國家實行有助于節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。政策制定環(huán)節(jié)：基本沒有成為有關(guān)政策特別是經(jīng)濟發(fā)展政策制定期重要考慮因素，直到“十一五”期間才有所改觀政策實行環(huán)節(jié)：——發(fā)展目的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一種五年規(guī)劃綱要》中規(guī)定14個約束性指標中，環(huán)境污染控制指標占了2個——資源配備①1980年代中期起逐漸從國家到省、地、縣建立了獨立環(huán)保行政管理體系②列入財政經(jīng)常性預(yù)算單獨科目——干部考核通過《重要污染物總量減排記錄辦法》、《重要污染物總量減排監(jiān)測辦法》、《重要污染物總量減排考核辦法》等（簡稱“三個辦法”）將環(huán)境污染控制指標逐漸納入了領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系——政策協(xié)調(diào)八項環(huán)境管理制度指環(huán)境影響評價制度、“三同步”制度、排污收費制度、指環(huán)境影響評價制度、“三同步”制度、排污收費制度、環(huán)保目的責(zé)任制、綜合整治與定量考核、污染集中控制、限期治理、排污申報登記與排污允許證制度。①從來也沒有發(fā)達國家在工業(yè)化階段享有環(huán)境容量②經(jīng)濟增長方式依然是“高資源消耗、高環(huán)境污染、低經(jīng)濟產(chǎn)出”③當(dāng)前狀況依然是總體惡化、局部改進④近年來，污染問題嚴重影響社會穩(wěn)定，因環(huán)境問題引起群體性事件以年均29%速度遞增。，全國發(fā)生環(huán)境污染糾紛5.1萬起水土保持初次領(lǐng)袖發(fā)言：1997年初次文獻明文規(guī)定：1993年明文法定：尚未明文法定領(lǐng)袖發(fā)言：①1997年江澤民在黨十五屆一中全會上指出：“大江大河上中游地區(qū)水土保持和流域治理，是改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境主線辦法，必要高度注重，做好規(guī)劃，堅持不懈，長期奮斗”②胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會上發(fā)言：“要進一步加強節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村水電、水土保持、牧區(qū)水利和防止傳染病項目等農(nóng)村水利基本設(shè)施建設(shè)，保護和提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力，增進農(nóng)民增收文獻規(guī)定：1993年,《國務(wù)院關(guān)于加強水土保持工作告知》指出:“水土保持是山區(qū)發(fā)展生命線,是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展基本,是國土整治,江河治理主線,是咱們必要長期堅持一項基本國策”①1982年《水土保持工作條例》第二條“水土保持工作方針是：防治并重，治管結(jié)合，因地制宜，全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”②1991年《水土保持法》第四條“國家對水土保持工作實行防止為主，全面規(guī)劃，綜合防治，因地制宜，加強管理，注重效益方針”，第五條“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作列為重要職責(zé)，采用辦法做好水土流失防治工作”政策制定環(huán)節(jié)：通過《水土保持法》、1993年《水土保持法實行條例》，對有關(guān)政策中體既有助于水土保持精神起到了一定作用（但這些有關(guān)法規(guī)中并未明確水土保持是基本國策）政策實行環(huán)節(jié)：《水土保持法》中有有關(guān)規(guī)定（如縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持規(guī)劃擬定任務(wù)，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展籌劃，安排專項資金，并組織實行）。此外，當(dāng)前通過“三權(quán)、一案、三同步”制度在政策實行中推動水土保持工作。“三權(quán)”即監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)。監(jiān)督權(quán)是指水行政主管部門對水土保持法及實行條例執(zhí)行狀況有監(jiān)督檢查權(quán)利。審批權(quán)是指對從事與水土保持關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)公民法人或其她組織申報水土保持方案有審批權(quán)利。收費權(quán)是指對導(dǎo)致水土流失開發(fā)建設(shè)單位或個人有征收水土流失防治費和補償費權(quán)利?！耙话浮奔丛谏絽^(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)大型建設(shè)項目環(huán)境影響報告書中，必要有水行政主管部門批準水土保持方案；在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)依照礦山資源法規(guī)定開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山公司和個體申請采礦，必要持有縣級以上地方人民政府水行政主管部門批準水土保持方案，方可申請辦理采礦批準手續(xù)?！叭健奔粗附ㄔO(shè)項目中水土保持設(shè)施，必要與主體工程同步設(shè)計、同步施工、同步投產(chǎn)使用。建設(shè)工程竣工驗收時，應(yīng)當(dāng)同步驗收水土保持設(shè)施，并有水行政主管部門參加①國內(nèi)水土流失面積約占國土1/3，水土流失是國內(nèi)頭號環(huán)境問題：生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性在很大限度上取決于自然界中水土資源條件。水土保持不但是生態(tài)環(huán)境建設(shè)主體，也是生態(tài)環(huán)境建設(shè)基本。②要保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必要從主線上變化生產(chǎn)條件，水土保持就是改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最重要舉措節(jié)約資源初次領(lǐng)袖發(fā)言：1999年初次文獻明文規(guī)定：明文法定：領(lǐng)袖發(fā)言：①江澤民在1999年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上指出：“增進國內(nèi)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，必要在保持經(jīng)濟增長同步，控制人口增長，保護自然資源，保持良好生態(tài)環(huán)境。這是依照國內(nèi)國情和長遠發(fā)展戰(zhàn)略目的而擬定基本國策”②朱镕基在中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上發(fā)言：“籌劃生育、環(huán)保、資源保護和合理運用都是國內(nèi)基本國策，必要年年下大功夫來狠抓貫徹”③在建設(shè)節(jié)約型社會展覽會上，胡錦濤強調(diào)，節(jié)約資源是國內(nèi)一項基本國策。節(jié)約土地、能源、淡水、礦產(chǎn)資源，對實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具備重大意義。咱們要從貫徹貫徹科學(xué)發(fā)展觀高度，充分結(jié)識節(jié)約能源資源極端重要性和急迫性，加快推動建設(shè)節(jié)約型社會各項工作。文獻規(guī)定：①中共十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一種五年規(guī)劃建議》明文：“要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境和諧型社會，增進經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)②《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一種五年規(guī)劃綱要》：“必要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式.要把節(jié)約資源作為基本國策,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,保護生態(tài)環(huán)境,加快建設(shè)資源節(jié)約型,環(huán)境和諧型社會,增進經(jīng)濟發(fā)展與人口,資源,環(huán)境相協(xié)調(diào)”③十七大報告：“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必要把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境和諧型社會放在工業(yè)化、當(dāng)代化發(fā)展戰(zhàn)略突出位置，貫徹到每個單位、每個家庭。明文法定：《節(jié)約能源法》第四條明確規(guī)定：“節(jié)約資源是國內(nèi)基本國策。國家實行節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位能源發(fā)展戰(zhàn)略”①1982年《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；國家保障自然資源合理運用，保護貴重動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第十四條“國家厲行節(jié)約，反對揮霍”②《節(jié)約能源法》“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將節(jié)能工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度籌劃，并組織編制和實行節(jié)能中長期專項規(guī)劃、年度節(jié)能籌劃”；國家實行有助于節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)政策制定環(huán)節(jié)：通過《節(jié)約能源法》等構(gòu)建了能體現(xiàn)“節(jié)約資源”精神政策過程政策實行環(huán)節(jié)：通過頒布《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一種五年規(guī)劃綱要》和《節(jié)約能源法》、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排記錄監(jiān)測及考核算施方案和辦法告知》（國發(fā)〔〕36號）以及國務(wù)院頒布《單位GDP能耗記錄指標體系實行方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實行方案》、《單位GDP能耗考核體系實行方案》（簡稱“三個方案”）在發(fā)展目的、資源配備、干部考核上建立了有助于“節(jié)約資源”政策實行環(huán)境——發(fā)展目的：《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一種五年規(guī)劃綱要》擬定發(fā)展目的中有4項屬于節(jié)約資源領(lǐng)域：資源運用效率明顯提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗減少20%左右，單位工業(yè)增長值用水量減少30%，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效運用系數(shù)提高到0.5，工業(yè)固體廢物綜合運用率提高到60%。省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國務(wù)院報告節(jié)能目的責(zé)任履行狀況——干部考核：一票否決制和責(zé)任追究制。依照《節(jié)約能源法》，節(jié)能目的完畢狀況將作為地方人民政府及其負責(zé)人考核評價內(nèi)容。通過“三個方案”，將節(jié)能指標完畢狀況納入了領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中——資源配備：“考核通過，優(yōu)先加大對該地區(qū)污染治理和環(huán)保能力建設(shè)支持力度；考核未通過，暫停該地區(qū)所有新增重要污染物排放建設(shè)項目環(huán)評審批和項目核準獲批準、暫停安排中央環(huán)保專項資金”①雖然自然資源總量大、種類較全，但人均占有量少、自然資源分布不均衡②資源運用效率低、揮霍嚴重?！吨腥A人民共和國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》對世界59個重要國家資源績效水平進行了排序，成果顯示中華人民共和國資源績效僅排在第54位，是資源運用績效最差國家之一。③國內(nèi)整體來看處在工業(yè)化中期，經(jīng)濟增長方式是“高資源消耗、高環(huán)境污染、低經(jīng)濟產(chǎn)出”，單位資源經(jīng)濟產(chǎn)出量較低，也喪失了發(fā)達國家在工業(yè)化階段享有便宜資源獲取條件1.3國內(nèi)基本國策制定和實行現(xiàn)狀命名原則問題只是國內(nèi)基本國策問題“冰山一角”，在基本國策政策過程中尚有更多表面問題和潛在制度問題。例如，盡管多數(shù)基本國策在重大文獻和關(guān)于法律中有所體現(xiàn)甚至闡明了貫徹辦法，但其實行現(xiàn)狀不盡人意，問題頗多；并且，所有基本國策均不同限度地存在這些問題?？梢詮娜齻€方面概括基本國策制定和實行中突出問題：名稱遭亂用、實行被擱置、沖突待協(xié)調(diào)。1.3.1名稱遭亂用這種亂用有兩方面所指：一方面可稱之為“信口開河假作真”：由于基本國策冠名能彰顯重要意義，而又無有關(guān)法規(guī)限定對這一詞組使用，因而在許多公眾場合，各種級別領(lǐng)導(dǎo)、專家乃至傳媒工作者將許多事務(wù)信口冠名為基本國策，導(dǎo)致了公眾對基本國策結(jié)識較為混亂；另一方面，“假作真時真亦假”：這一概念被隨意使用，也沖淡了真正基本國策應(yīng)有影響力，關(guān)于方面和公眾對基本國策容易失去應(yīng)有尊重和敏感。甚至像籌劃生育這樣具備強影響力且明文法定基本國策，在表述中也時常被更改為“控制人口”等。這事實上等于擅自更改了政策著力點。1.3.2實行被擱置實行被擱置有如下兩方面體現(xiàn)：①有名無實，只有籠統(tǒng)說教式“應(yīng)當(dāng)怎么辦”，卻沒有建立政策制定和實行環(huán)節(jié)保障機制。例如，從表1中可見，環(huán)保在相稱長時期內(nèi)始終處在邊沿化狀態(tài)，在人、財、物等資源配備和干部政績考核等貫徹基本國策必須保障辦法上都沒有硬性規(guī)定，以致環(huán)保目的無法完畢在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年籌劃綱要》擬定指標中，重要污染物（涉及二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放量指標沒有完畢。；②實而不力。即便基本國策在關(guān)于保障機制上有所體現(xiàn)，但由于與否遵守基本國策利益關(guān)系差別巨大且保障機制依然存在漏洞（如對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究機制不健全）而貫徹不力。例如，在迅速都市化過程中，征地和賣地之間價差巨大近來，國家向農(nóng)民征用土地約1億畝，國家運用壟斷一級市場制度和征地便宜剪刀差(土地市場價——征地補償費之差)總共從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)以市場價折合達2萬億元以上。，甚至成為地方政府重要預(yù)算外經(jīng)費來源，以致地方政府對將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地有強烈違規(guī)動機。盡管在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年籌劃綱要》擬定指標中，重要污染物（涉及二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放量指標沒有完畢。近來，國家向農(nóng)民征用土地約1億畝，國家運用壟斷一級市場制度和征地便宜剪刀差(土地市場價——征地補償費之差)總共從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)以市場價折合達2萬億元以上。1.3.3沖突待協(xié)調(diào)就實行效果而言，與實行被擱置具備同等影響就是政策沖突但是，這倒是基本國策“廣范疇、跨部門”特點固有反映。環(huán)繞基本國策政策沖突必定要比普通政策沖突更普遍。?？梢詫⑵渌吲c基本國策沖突分為兩類：第一類是條文沖突，即某些政策從字面上就直接有與基本國策相違背地方；第二類是導(dǎo)向沖突，即某些政策出臺后形成了影響基本國策執(zhí)行效果不利導(dǎo)向。條文沖突（特別是基層政府出臺政策中條文沖突）狀況，隨著政策制定規(guī)范化、公開化以及各級政府貫徹“依法行政”原則將越來越少，但政策導(dǎo)向沖突狀況卻日漸普遍。這可以籌劃生育為例加以闡明。盡管其制度化限度在七個基本國策里相對最高，但“十五”期間出臺諸多普惠性惠民政策，并未考慮對籌劃生育利益導(dǎo)向影響這些政策要么是徹底普惠，要么只是依照個人經(jīng)濟條件進行篩選，基本沒有對受益人以與否符合基本國策為原則進行資格認定。這似乎有助于實現(xiàn)“機會均等化”，卻忽視了一種普遍存在事實：從符合政策（特別是基本國策）角度而言，人群自身是差別化，有少數(shù)人由于在某些方面違背了既有政策甚至是基本國策，在享有這些新出臺惠民政策時不應(yīng)獲得機會公平。否則，惠民政策就會產(chǎn)生不利于基本國策執(zhí)行勉勵效果：對不符合基本國策人群而言，違“規(guī)”之后還能照樣受益于關(guān)于政策，甚至受益限度不不大于違“規(guī)”所失。這必然產(chǎn)生從經(jīng)濟考慮角度而言違“規(guī)”導(dǎo)向。這不但加大了基本國策執(zhí)行難度，對符合政策人而言，這事實上也構(gòu)成了機會不公平。。例如，開始實行教誨“兩免一補”政策，特別是開始所有免除農(nóng)村義務(wù)教誨階段學(xué)雜費，在相稱限度上減少了群眾撫育子女成本。由于享有政策八類人群劃分原則重要就是“經(jīng)濟困難”，這樣惠民政策反而也許起到勉勵某些低收入家庭超生效果。并且，當(dāng)前享有政策農(nóng)村貧困學(xué)生多數(shù)但是，這倒是基本國策“廣范疇、跨部門”特點固有反映。環(huán)繞基本國策政策沖突必定要比普通政策沖突更普遍。這些政策要么是徹底普惠，要么只是依照個人經(jīng)濟條件進行篩選，基本沒有對受益人以與否符合基本國策為原則進行資格認定。這似乎有助于實現(xiàn)“機會均等化”，卻忽視了一種普遍存在事實：從符合政策（特別是基本國策）角度而言，人群自身是差別化，有少數(shù)人由于在某些方面違背了既有政策甚至是基本國策，在享有這些新出臺惠民政策時不應(yīng)獲得機會公平。否則，惠民政策就會產(chǎn)生不利于基本國策執(zhí)行勉勵效果：對不符合基本國策人群而言，違“規(guī)”之后還能照樣受益于關(guān)于政策，甚至受益限度不不大于違“規(guī)”所失。這必然產(chǎn)生從經(jīng)濟考慮角度而言違“規(guī)”導(dǎo)向。這不但加大了基本國策執(zhí)行難度，對符合政策人而言，這事實上也構(gòu)成了機會不公平。這方面盡管缺少全國或省面上數(shù)據(jù)，但許多局部調(diào)查都表白了這一問題普遍性。例如在重慶忠縣局部調(diào)查表白，享有政策農(nóng)村貧困學(xué)生中，屬于違法生育占到1/3，屬于未交清社會撫養(yǎng)費占1/10。例如，國家增進產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)節(jié)，這本來是增進“人與自然和諧相處”重要舉措，但卻未讓產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)節(jié)重要導(dǎo)向部門——環(huán)保部門參加到有關(guān)政策制定和執(zhí)行中，只是籠統(tǒng)地提到在產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)節(jié)中要注意貫徹科學(xué)發(fā)展觀，而環(huán)保部門并不能實質(zhì)性參加，這就導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)節(jié)勉勵機制中經(jīng)濟因素過多而環(huán)保因素很少且沒有實質(zhì)性約束手段，容易導(dǎo)致所謂“高新技術(shù)改造老式產(chǎn)業(yè)”發(fā)展規(guī)模進一步擴大。在污染物排放原則依然明顯高于環(huán)境質(zhì)量原則狀況下，這種產(chǎn)業(yè)政策難以從環(huán)保角度控制經(jīng)濟規(guī)模，因而也許加大完畢《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一種五年規(guī)劃綱要》里規(guī)定環(huán)保約束性指標難度。2基本國策制定和實行問題制度成因分析普通而言，基本國策制定和實行過程中問題，有主觀、客觀兩方面成因：基本國策代表了國家全局、長期利益，現(xiàn)實中則常會浮現(xiàn)個人、地方短期利益與國家全局、長遠利益不一致現(xiàn)象，這種狀況下忽視甚至違背基本國策就具備了主觀也許性；但這種主觀也許性最后轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實并成為所有基本國策都不同限度存在現(xiàn)象，還與客觀上基本國策制定和實行中非制度化（或制度化因素不強）關(guān)于1.3節(jié)所述命名、實行、協(xié)調(diào)等方面問題，均與非制度化（或制度化因素不強）關(guān)于。。盡管缺少對基本國策制定和實行狀況定量調(diào)查，難以從規(guī)范意義上探討基本國策應(yīng)然模式和甄別有關(guān)問題影響因素、影響限度，但運用制度化——1.3節(jié)所述命名、實行、協(xié)調(diào)等方面問題，均與非制度化（或制度化因素不強）關(guān)于。2.1研究范式和普通分析一種完整政策過程涉及政策制定、政策實行、政策評估、政策反饋四個環(huán)節(jié)，制度化影響也貫穿這些環(huán)節(jié)，特別對政策制定和實行環(huán)節(jié)中命名、保障、協(xié)調(diào)等重要工作影響較大。為此，建立附表2所示分析框架，以從政策過程理論視角來探討制度和非制度化因素影響，從而理解在哪些核心環(huán)節(jié)上非制度化因素影響過大，以致基本國策制定和實行浮現(xiàn)了前述問題。這種分析并沒有以為制度化就一定全面好于非制度化，但以為在與前述三個問題關(guān)于方面，較完備制度化能更有效地遏制基本國策被忽視主觀也許性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實得出這種判斷是基于七個基本國策制定和實行中存在這樣現(xiàn)象：非制度化因素較多不一定意味著基本國策實行效果不好，但制度化因素作用大才干長期、穩(wěn)定保障基本國策實行效果。盡管這只是筆者整頓當(dāng)前這七個基本國策制定和實行狀況中得出主觀感受，但符合國際慣例，也屬于常識性認知。得出這種判斷是基于七個基本國策制定和實行中存在這樣現(xiàn)象：非制度化因素較多不一定意味著基本國策實行效果不好，但制度化因素作用大才干長期、穩(wěn)定保障基本國策實行效果。盡管這只是筆者整頓當(dāng)前這七個基本國策制定和實行狀況中得出主觀感受，但符合國際慣例，也屬于常識性認知。附表2制度成因分析范式制定、實行環(huán)節(jié)中重要工作制度因素命名保障協(xié)調(diào)制度化因素①通過體系化充分、必要條件篩選機制，從基本國情決定重大對策中遴選出少量具備全局、長期意義作為基本國策②命名、使用場合和方式均有法定原則③先法定再貫徹實行①有關(guān)指標納入五年規(guī)劃（籌劃）②基本國策重要實行部門機構(gòu)設(shè)立、資金安排、資源調(diào)度（人、財、物）等在有關(guān)文獻（涉及法規(guī)）中得到擬定在有關(guān)文獻中明確了“國策上位”，其他政策必要要在制定環(huán)節(jié)與其協(xié)調(diào)或在實行環(huán)節(jié)將與否符合基本國策作為門檻條件（例如將籌劃生育證作為享有公共服務(wù)必要條件，將環(huán)境影響評價作為項目上馬先行條件等）將基本國策實行狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系本質(zhì)上是一種間接控制手段，是通過對負責(zé)人控制來保障和協(xié)調(diào)基本國策，會因反映基本國策實行狀況考核指標代表性及其在考核體系中所占權(quán)重不同產(chǎn)生差別較大效果，理論而言并不能真正保證基本國策實行效果，因而只能算作介于制度化和非制度化之間兼性辦法（例如，籌劃生育政策是將代表性較強指標納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系本質(zhì)上是一種間接控制手段，是通過對負責(zé)人控制來保障和協(xié)調(diào)基本國策，會因反映基本國策實行狀況考核指標代表性及其在考核體系中所占權(quán)重不同產(chǎn)生差別較大效果，理論而言并不能真正保證基本國策實行效果，因而只能算作介于制度化和非制度化之間兼性辦法（例如，籌劃生育政策是將代表性較強指標體系“完畢人口籌劃及綜合指標狀況，涉及考核區(qū)間人口出生數(shù)、符合政策生育率、二孩符合政策生育率、政策外多孩率、綜合避孕節(jié)育率、區(qū)間長效避孕辦法貫徹率、社會撫養(yǎng)費當(dāng)年征收率、記錄合格率等”納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系并實行一票否決制才相對較好地保證其實行效果）。將基本國策實行狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系非制度化因素（涉及人為因素、應(yīng)急因素及其他隨機因素等）①領(lǐng)袖予以了特別關(guān)注②通過技術(shù)官僚、社會賢達反映所謂“民意”需要③某一階段由于應(yīng)急需要過度強化某一方面對策①領(lǐng)袖予以了特別關(guān)注②各方面形成了共識③成為基本國策前就列入了財政經(jīng)常性預(yù)算科目或有了有關(guān)職能部門負責(zé)①領(lǐng)袖予以了特別關(guān)注②現(xiàn)階段與國家主導(dǎo)發(fā)展理念兼容性較好（如對外開放與經(jīng)濟建設(shè)之間）由附表2可見，非制度化因素在政策制定和實行環(huán)節(jié)三個重要工作中均有各種體現(xiàn)，這緣于國內(nèi)參加決策者和政策過程兩方面特點：就參加決策者而言，涉及政治權(quán)威（領(lǐng)袖）、技術(shù)官僚和社會賢達三方，其中政治權(quán)威處在主導(dǎo)地位；就政策過程而言，有如下特點：政策議程設(shè)定與政治高度有關(guān)，政策目的追求“模糊共識”且服從于主流發(fā)展理念（如“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”），政策變動過程不規(guī)范（涉及附表2中未表達“缺少嚴謹政策評估和反饋環(huán)節(jié)”）等[4]。這兩方面特點使中華人民共和國政策過程“人治”特性明顯。從當(dāng)前事實來看，基本國策在制定環(huán)節(jié)顯然非制度化因素影響更大——“命名”普通由政治權(quán)威主導(dǎo)。在實行環(huán)節(jié)則不一定——如果制度化較為完備，則參加決策者影響因素較小；如果制度化存在漏洞（如在保障上制度化了但在協(xié)調(diào)上沒有），則參加決策者在“模糊共識”變化狀況下也直接影響基本國策執(zhí)行效果。例如，籌劃生育政策在擬定之初1980年代，社會各界對其辦法達到高度共識，因而政策保障和協(xié)調(diào)效果都較好。1990年代后期進入低生育率水平后，對籌劃生育嚴肅辦法爭論越來越多，這時非制度化因素發(fā)揮作用就越來越大，籌劃生育在政策協(xié)調(diào)上遇到諸多問題。但是，這種普通分析還不能詳細闡明前述基本國策實行問題成因，運用制度化——非制度化分析框架，可相應(yīng)于問題進一步分析。2.2基本國策實行問題詳細成因分析詳細說來，國內(nèi)基本國策實行問題成因可歸結(jié)到如下兩方面。2.2.1理念沒有真正貫徹、保障制度存在漏洞盡管基本國策是相應(yīng)于一定基本國情國之要事，但其能否真正在國家發(fā)展決策和政策實行中占據(jù)應(yīng)有位置，卻取決于其與否能與治國主流理念相和諧——這關(guān)系到政治權(quán)威（領(lǐng)袖）對基本國策關(guān)注限度，特別在制度化不完備狀況下。例如，1983年提出環(huán)保是一項基本國策，似乎賦予了環(huán)保在治國中基本性地位。但在“標語——又快又好、原則——以經(jīng)濟建設(shè)為中心、干部考核——GDP是重要指標”這樣一套發(fā)展模式下，除了對外開放這樣現(xiàn)階段與經(jīng)濟建設(shè)必然存在正有關(guān)基本國策，其他需要協(xié)調(diào)“基本國策”難免為經(jīng)濟發(fā)展速度讓步：環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展還是分隔狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)部門和環(huán)保部門分別決策，經(jīng)濟問題和環(huán)境問題分別處置。甚或環(huán)保成為經(jīng)濟發(fā)展下位政策。這樣成果就是，中華人民共和國總體環(huán)境污染近于“失控”狀態(tài)。到1990年代提出可持續(xù)發(fā)展理念后，才使環(huán)保理念與經(jīng)濟發(fā)展決策結(jié)合起來。但環(huán)保還沒有成為主流意識，局限性以影響和約束各級政府經(jīng)濟行為和人民生活行為。直到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”得到重新詮釋、科學(xué)發(fā)展、社會和諧成為治國主流理念，環(huán)保在國家發(fā)展中才也許完畢三個轉(zhuǎn)變：從重經(jīng)濟增長輕環(huán)保向保護環(huán)境與經(jīng)濟增長并重轉(zhuǎn)變，從環(huán)保滯后于經(jīng)濟發(fā)展向環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展同步轉(zhuǎn)變，從重要用行政辦法保護環(huán)境向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要行政辦法解決環(huán)境問題轉(zhuǎn)變。這種狀況下，環(huán)保才也許不由于過度追求經(jīng)濟增長速度而被虛置。即是說，沒有與治國主流理念和諧，基本國策很難通過有關(guān)制度建設(shè)體現(xiàn)出應(yīng)有國家意志（約束性指標、“三個辦法”等都是近來兩年才出臺?？蓞⒁姼奖?中“環(huán)保”某些）[5]。理念只是一方面，還必要看到，基本國策自身只是一種概念，必要再通過政策保障制度轉(zhuǎn)化才干貫徹。詳細來說，盡管本文按實然原則認定基本國策都是在“國務(wù)院發(fā)”以上級別文獻中明確，但必要有成龍配套一系列工作文獻將基本國策細化為詳細思路、目的并明確關(guān)于保障制度，基本國策才也許轉(zhuǎn)化為實際工作（普通而言，工作文獻中要素涉及發(fā)展目的、資源配備、干部考核以及政策協(xié)調(diào)等。普通政策保障制度構(gòu)成要素如表3所示）。而國內(nèi)基本國策實行被擱置重要成因，正是政策實行環(huán)節(jié)制度化限度局限性——基本國策保障制度存在漏洞：盡管多數(shù)基本國策都通過文獻甚至單項法明確了與保障制度關(guān)于規(guī)定，但這些規(guī)定要么過于籠統(tǒng)含糊、要么在保障制度上有缺項，使得基本國策貫徹效果欠佳?？梢原h(huán)保為例來闡明基本國策配套制度缺失帶來危害：環(huán)保中有令不止現(xiàn)象很普遍，一種重要因素是既有環(huán)境行政責(zé)任追究機制不完善，已有環(huán)境行政責(zé)任規(guī)定沒有較好地實行。諸多“土政策、土規(guī)定”出臺是由地方政府集體研究決定，而《環(huán)保法》及其他有關(guān)政策中追究集體責(zé)任法律制度不力且不完善。因而，某些地方行政首長基于“弱法等于無法”、“法不責(zé)眾”心態(tài)公開違背國家法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)保中“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象。在制度化限度局限性狀況下，如果沒有介于制度化和非制度化之間間接控制手段予以彌補（例如，在有關(guān)基本國策保障制度中體現(xiàn)中華人民共和國政策體系中“強力人治”有利一面——將領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中責(zé)任追究制放到異常重要基本性地位），就很難保證基本國策實行效果這一條，既是籌劃生育政策經(jīng)驗，也是環(huán)保政策教訓(xùn)：籌劃生育政策在實踐中受到注重和執(zhí)行效果遠超環(huán)保，重要因素就是環(huán)保在很長時期內(nèi)尚未建立像“這一條，既是籌劃生育政策經(jīng)驗，也是環(huán)保政策教訓(xùn)：籌劃生育政策在實踐中受到注重和執(zhí)行效果遠超環(huán)保，重要因素就是環(huán)保在很長時期內(nèi)尚未建立像“納入干部政績考核并一票否決”這樣在中華人民共和國具備強推動力間接制度保障。附表3政策保障制度普通構(gòu)成（以籌劃生育和環(huán)保為例）政策保障制度構(gòu)成要素發(fā)展目的資源配備領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核完畢狀況體當(dāng)前國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中人、財、物安排，涉及機構(gòu)設(shè)立、人員配備、資金機制保障等。其中資金機制保障還應(yīng)涉及事權(quán)、財權(quán)劃分以及轉(zhuǎn)移支付中優(yōu)先序等①有關(guān)指標與否成為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標②責(zé)任追究制度：涉及對責(zé)任主體范疇、責(zé)任形式、責(zé)任承擔(dān)條件、責(zé)任追究主體和追究程序等規(guī)定，以及不作為行政責(zé)任等（最有效責(zé)任追究就是領(lǐng)導(dǎo)干部一票否決制）籌劃生育“八五”籌劃以來在“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年籌劃（規(guī)劃）綱要”中均有體現(xiàn)建立了國家、省、地、縣、鄉(xiāng)、村六級管理機構(gòu)和干部隊伍，機構(gòu)和隊伍均為財政經(jīng)費全額支持1984年后來，地市級如下黨委、政府重要領(lǐng)導(dǎo)干部均實行嚴格籌劃生育一票否決制（甚至到已不屬于政府序列村一級——村支書同樣要被考核）“七五”以來人口控制數(shù)量指標均順利完畢環(huán)保直至“十一五”規(guī)劃中才成為約束性指標機構(gòu)和隊伍普通都只到縣一級，多數(shù)基層機構(gòu)和隊伍得不到財政經(jīng)費支持直至才通過“三個辦法”實現(xiàn)了環(huán)保績效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核重要污染物排放總量是“十五”籌劃中沒有完畢指標2.2.2政策過程欠缺、沒有建立協(xié)調(diào)制度一種執(zhí)行效果良好政策，其成果好往往還可歸因于過程好。而即便像籌劃生育這樣比較“強勢”“基本國策”，也在政策協(xié)調(diào)方面遇到較大難題。雖然這是基本國策“廣范疇、多部門”特點固有反映，但其成為普遍問題重要與國內(nèi)政策過程普遍欠缺關(guān)于——這是指基本國策應(yīng)如何形成、形成后應(yīng)如何指引其他政策、如何通過對基本國策執(zhí)行效果考察來修訂完善基本國策，這些都沒有形成制度。如果沒有從政策過程中反映基本國策在政策體系中重要性，就難以保證基本國策貫徹效果。而當(dāng)前，在政策過程四個環(huán)節(jié)中，七個基本國策均有所欠缺，影響最大籌劃生育和環(huán)保政策欠缺如附表4所示。附表4基本國策政策過程問題基本國策政策制定環(huán)節(jié)政策實行環(huán)節(jié)政策評估環(huán)節(jié)政策反饋環(huán)節(jié)有關(guān)重要問題籌劃生育①有單項法明確基本國策若干保障制度②命名時沒有嚴格限定基本國策表述方式，因而控制人口、籌劃生育等表述方式均有③沒有規(guī)定在有關(guān)政策中上位性①在發(fā)展目的、資源配備、干部考核等方面均有制度規(guī)定，但政策協(xié)調(diào)只能靠綜合治理等暫時行動解決②尋常工作中缺少信息共享、問題共商、文獻會簽機制通過與發(fā)展目的比較可以看出政策執(zhí)行效果，但沒有以更高層次（如國務(wù)院）工作體現(xiàn)出來基本不能反饋到政策制定環(huán)節(jié)中政策協(xié)調(diào)問題相對更突出，各種普惠性惠民政策形成對籌劃生育不利導(dǎo)向環(huán)境保護與籌劃生育狀況相似，但尚未法定，建立有關(guān)保障制度缺少根據(jù)“十一五”期間才開始建立與籌劃生育相仿機制，但政策協(xié)調(diào)更加困難同籌劃生育同籌劃生育政策貫徹和政策協(xié)調(diào)問題都突出，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策形成對環(huán)保不利導(dǎo)向從政策過程而言，缺少這些環(huán)節(jié)或在這些環(huán)節(jié)中存在執(zhí)行問題，也是基本國策名稱遭亂用、實行被擱置和沖突待協(xié)調(diào)重要制度成因。其中，由于政策制定環(huán)節(jié)沒有明確基本國策在政策體系中地位，政策評估和反饋環(huán)節(jié)又缺失或無力，因而即便是籌劃生育，也還是遇到很普遍政策協(xié)調(diào)問題。考慮基本國策針對是基本國情帶來普遍問題，代表國家全局、長遠、戰(zhàn)略利益，本來應(yīng)當(dāng)在政策體系中具備上位性，即其他有關(guān)政策在制定和實行中應(yīng)當(dāng)以基本國策為根據(jù)積極謀求政策協(xié)調(diào)。但由于其基本性和上位性沒有法定，不能體當(dāng)前政策制定環(huán)節(jié)和政策反饋環(huán)節(jié)，以致產(chǎn)生了政策條文沖突和導(dǎo)向沖突現(xiàn)象。即便像籌劃生育這樣在基層政府看來比較強勢基本國策，在“十五”期間惠民政策重要性相對超過籌劃生育狀況下，也遇到很突出政策協(xié)調(diào)問題如本文1.3.3如本文1.3.3所述。3國內(nèi)外若干經(jīng)驗借鑒要保證基本國策實行效果，可系統(tǒng)整頓若干國內(nèi)外經(jīng)驗，以概括其共同點作為國內(nèi)有關(guān)制度建設(shè)借鑒。3.1國內(nèi)籌劃生育基本國策經(jīng)驗——保障到位、責(zé)任到位在國內(nèi)七個基本國策中，籌劃生育可謂影響最大、實行效果最佳?？偨Y(jié)籌劃生育基本國策經(jīng)驗，可以用保障到位、責(zé)任到位來概括?！Ｕ系轿惑w制保障指人、財、物等行政資源上保障。行政資源保障不但涉及機構(gòu)和機構(gòu)能力（涉及執(zhí)法管理、宣傳征詢、技術(shù)服務(wù)、信息管理等），還涉及職業(yè)化隊伍及其待遇——所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上服務(wù)機構(gòu)人員工資均有全額財政經(jīng)費保證。這樣，形成了一支貫穿國內(nèi)中央、省、地、縣、鄉(xiāng)、村，集行政管理、技術(shù)服務(wù)和群眾工作“三位一體”人口和籌劃生育管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立了一套基本覆蓋農(nóng)村人口信息育齡婦女管理與服務(wù)信息系統(tǒng)，連接著全國各省、市、區(qū)64萬個村和億萬農(nóng)民，成為國內(nèi)唯一一種功能完善、構(gòu)造完整、覆蓋面廣、作用明顯并且極具功能拓展?jié)摿鶎庸卜?wù)網(wǎng)絡(luò)，保障了籌劃生育工作在基層有人管理、有人服務(wù)、有人報信。——責(zé)任到位通過常規(guī)考核和集中運動，實現(xiàn)了責(zé)任到位。在常規(guī)考核中，與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核掛鉤且實行“一票否決”效果明顯在整個1980年代，即便在籌劃生育被明確為基本國策1982年后，也沒有一年人口出生率低于1980年，而這間中華人民共和國經(jīng)濟卻在迅速增長、城鄉(xiāng)居民人均收入大幅上升。顯然，這種現(xiàn)象在相稱限度上反映了籌劃生育基本國策執(zhí)行不力。1980年代后期，實行了對基層地方政府重要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核“籌劃生育工作”一票否決制，使籌劃生育工作成為黨委和政府（特別是基層）硬任務(wù)，黨政一把手必要對籌劃生育親自抓、負總責(zé)。1990年代出生率明顯低于1980年代（從1990年21.06‰在整個1980年代，即便在籌劃生育被明確為基本國策1982年后，也沒有一年人口出生率低于1980年，而這間中華人民共和國經(jīng)濟卻在迅速增長、城鄉(xiāng)居民人均收入大幅上升。顯然，這種現(xiàn)象在相稱限度上反映了籌劃生育基本國策執(zhí)行不力。1980年代后期，實行了對基層地方政府重要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核“籌劃生育工作”一票否決制，使籌劃生育工作成為黨委和政府（特別是基層）硬任務(wù)，黨政一把手必要對籌劃生育親自抓、負總責(zé)。1990年代出生率明顯低于1980年代（從1990年21.06‰下降到14.03‰），雖然這有經(jīng)濟社會發(fā)展影響，但這種基本國策實行間接保障制度也功不可沒。3.2日本和德國關(guān)于經(jīng)驗——強化制度，明確上位籌劃生育基本國策在國內(nèi)依然遇到了政策協(xié)調(diào)問題，干擾了其實行效果。這闡明在政策制定環(huán)節(jié)依然有漏洞。堵住這種漏洞，可以德國在環(huán)保和日本在籌劃生育上政策協(xié)調(diào)為例描述其經(jīng)驗。德國強化環(huán)保基本國策效果重要辦法就是法定了環(huán)保相對于其他政策上位性。兩德統(tǒng)一后，德國1994年憲法第20條A新規(guī)定將環(huán)保提高為國家目的：“國家本著對后裔負責(zé)精神保護自然生存基本條件”。這種國家目的超越于其他發(fā)展目的。如果有關(guān)法律和政策與此有違，可以通過違憲審查方式進行糾正[7]。日本經(jīng)驗可以說是在實踐中體現(xiàn)了基本國策上位性。日本是大部制國家，內(nèi)閣部長僅有12位，但其中專設(shè)少子化政策履行委員會（類似國內(nèi)國家人口和籌劃生育委員會），其負責(zé)人為內(nèi)閣成員——“少子化、男女參畫擔(dān)當(dāng)大臣”（負責(zé)在內(nèi)閣中解決少子化和男女平等問題）。這種設(shè)立基于一種基本國情——日本起正式變成一種人口減少國家，且老齡化限度（65歲以上人口比例）達到40%。但這個委員會自身職能有限，重要起到推動其他部委出臺有利解決少子化問題作用，其重要協(xié)調(diào)手段可用“問題共商、文獻共審、政策共