某縣機(jī)構(gòu)編制工作現(xiàn)狀調(diào)查報告

某縣機(jī)構(gòu)編制工作現(xiàn)狀調(diào)查報告 機(jī)構(gòu)編制管理是國家行政管理的一項重要內(nèi)容，科學(xué)、合理、系統(tǒng)地搞好機(jī)構(gòu)編制管理，對于推動行政管理體制改革，提高行政效率，減輕財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會進(jìn)步，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，機(jī)構(gòu)編制管理存在的問題日益明顯，特別是縣級機(jī)構(gòu)編制管理存在著更多急需解決的問題，迫切需要分析和研究，探索出解決的辦法和路子。對此，筆者結(jié)合數(shù)年來在編辦的工作經(jīng)驗，對縣級機(jī)構(gòu)編制工作現(xiàn)狀進(jìn)行了深入調(diào)查研究，并作了理性的思考。一、**縣機(jī)構(gòu)編制工作現(xiàn)狀近年來，**縣編辦在機(jī)構(gòu)編制意識、執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制工作紀(jì)律、建立臺帳和分單位編制冊管理、機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革等方面取得了一定成績，通過調(diào)整職能配置、理順職責(zé)關(guān)系、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、核定人員編制及確定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，逐步建立與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法治建設(shè)相適應(yīng)的廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的黨政管理體制和工作機(jī)制。主要特點(diǎn)：一是部門管理體制趨于完善。機(jī)構(gòu)上實(shí)行單獨(dú)設(shè)置，正科級，為縣委的七個工作部門之一，也是縣政府的職能部門，編辦主任兼任組織部副部長。核定人員編制5名，其中行政編制4名，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)1名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)主任、副主任各1名。內(nèi)設(shè)兩個職能組（綜合組、機(jī)構(gòu)編制審核監(jiān)督組），**縣事業(yè)單位登記管理局歸口縣編辦管理，副科級，具有單獨(dú)法人資格，核定行政編制3名。二是機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)執(zhí)行力進(jìn)一步提高。無論是機(jī)構(gòu)改革、編制調(diào)整、用編進(jìn)人等事項，均嚴(yán)格按照中央、省、市編辦文件要求，執(zhí)行堅決、落實(shí)到位。三是機(jī)構(gòu)編制管理日趨規(guī)范。建立健全了編委會議制度、機(jī)構(gòu)編制審批程序、機(jī)構(gòu)編制管理與財政經(jīng)費(fèi)掛鉤的相互制約機(jī)制、人員編制實(shí)名制管理制度，特別是在控制增機(jī)構(gòu)、增級別、增編制、增人員和確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制在“十一五”期間只減不增等問題上成效顯著，機(jī)構(gòu)編制管理日趨規(guī)范、精細(xì)、標(biāo)準(zhǔn)。同時，《條例》的出臺也讓機(jī)構(gòu)編制工作有法可依，對機(jī)構(gòu)編制管理工作起到了積極的作用。四是機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作穩(wěn)步推進(jìn)。幾年來，**編辦聯(lián)合縣紀(jì)委監(jiān)察部門出臺了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查制度，先后開展監(jiān)督檢查活動18次，糾正了吃財政“空餉”、混編亂崗等違反機(jī)構(gòu)編制法律、法規(guī)的行為。受理機(jī)構(gòu)編制信訪事件9件，均得到了妥善的處理。五是自身建設(shè)成效明顯。通過開展“三強(qiáng)四好”班子隊伍建設(shè)、干部作風(fēng)建設(shè)活動，班子隊伍更加團(tuán)結(jié)，工作效能進(jìn)一步提高。同時，添置了電腦、打印機(jī)、傳真機(jī)等辦公設(shè)備，機(jī)構(gòu)編制管理向電腦化、信息化道路發(fā)展。二、縣級機(jī)構(gòu)編制工作依然存在的主要問題**縣機(jī)構(gòu)編制工作情況作為全市、全省乃至全國縣級編辦的一個縮影，可以看到縣級編辦近年來取得的成績。但作為縣一級編辦，在機(jī)構(gòu)編制部門自身管理體制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制工作法律政策、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理、機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查等方面還存在一些急需解決的問題。如：機(jī)構(gòu)編制管理有法難依，可操作性依然不強(qiáng)；“人治”色彩強(qiáng)，機(jī)構(gòu)編制管理干預(yù)多，壓力大；一些地方機(jī)構(gòu)編制工作得不到領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，相關(guān)職能部門尚未形成嚴(yán)密的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，機(jī)構(gòu)編制管理違規(guī)行為“有約無束”等等。具體表現(xiàn)在兩大方面。（一）自身管理體制不統(tǒng)一、不規(guī)范1．機(jī)構(gòu)不統(tǒng)，管理不順。筆者從中國機(jī)構(gòu)網(wǎng)“改革論壇”的一個關(guān)于“縣級編辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置的討論貼”中（網(wǎng)址：/forum/viewthread.php?tid=1192&extra=page%3d1）看了一些同仁的跟貼，了解到有些地方的縣級編辦編制有6到8名，設(shè)置了綜合組、管理組、事業(yè)單位登記管理局，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本完善和規(guī)范；而有些地方編制只有3名，1名主任、1名副主任，下設(shè)一個事業(yè)單位登記管理局，工作人員1名；還有一些地方編制只有1名，主任由縣人事局局長兼任，工作人員1名，除了機(jī)構(gòu)編制工作，還負(fù)責(zé)事業(yè)單位登記管理工作，什么內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都無從談起。但就算是筆者所在的**縣編辦，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)算是比較完善的了，但是與省、市編辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制對比后，依然顯得單薄。另外，很多地方的縣級編辦依然沒有單獨(dú)設(shè)置，有的歸口組織部管理；有的與人事局合署辦公，實(shí)際運(yùn)行過程中成了組織部或人事局管理的一個內(nèi)設(shè)股室，未能發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)盡的職能和作用。2．權(quán)限受限、制肘頗多。筆者所在的編辦單獨(dú)設(shè)置，列入黨委工作部門序列，又是縣級政府的職能部門，是一個辦事機(jī)構(gòu)，上面有所謂的“大編委”。在實(shí)際工作中，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備、人員進(jìn)編等，都是“大編委”說了算，編辦沒有任何決定權(quán)限，編辦只是辦事，最多偶爾參謀一下，被人笑為縣編辦就是丫環(huán)，只當(dāng)家不作主 。特別是近年來，機(jī)構(gòu)編制審批權(quán)限進(jìn)一步上收省、市編辦，就算是“大編委”研究過的事項，也要凡事必報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制事項更是要上報省級編辦審批，一件事情往往要通過數(shù)輪程序、數(shù)十人之手，往返之間、費(fèi)時頗多，就算好不容易辦成了，群眾依然罵娘，若是沒辦成，群眾更會把矛頭直指編辦，說什么“縣里大編委會都研究同意了，你們編辦也敢頂著不辦”，罵得你大門不敢出。如此審批權(quán)限、審批程序之弊端可見一斑了。3．被動應(yīng)付，創(chuàng)新太少。由于職能和權(quán)限受限，縣級編辦工作是上級推動型，上級文件如何規(guī)定就要如何貫徹落實(shí)，不能搞“花樣”，不能搞“擦邊球”，怎么布置就怎么辦。縣委、縣政府、縣編委怎么安排就怎么做，不可“自作聰明”。這樣一來，工作就顯得非常被動，也特別容易讓人形成被動的習(xí)慣，創(chuàng)新的東西也就越來越少了。（二）有法難依，地方意識、條條干預(yù)嚴(yán)重1．有法難依、監(jiān)管乏力。雖然《條例》的出臺宣告了機(jī)構(gòu)編制工作終于有法可依了，但是《條例》頒布實(shí)施以來，在縣一級編辦卻阻力重重。按照法律規(guī)定，超編進(jìn)人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部是違法行為，編辦應(yīng)該對這些事項一律凍結(jié)受理、審批，對出現(xiàn)的這些情況要進(jìn)行監(jiān)督，并清理糾正。但是這些事情要么是縣委常委會集體研究決定，要么是縣編委領(lǐng)導(dǎo)集體決定的，誰敢否決，又有誰能監(jiān)督？而且，《條例》中，關(guān)于要怎么怎么做，怎么怎么做就是違法的講了很多，可是對怎么怎么做了就怎么怎么處罰說得少，對直接責(zé)任人也沒有明確的處理、處罰措施，可操作性不強(qiáng)。同時，由于相關(guān)法律、規(guī)定的可操作性不強(qiáng)的問題，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作作為全年工作重點(diǎn)，對維護(hù)機(jī)構(gòu)編制工作的嚴(yán)肅性和紀(jì)律性，促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)，依然很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。比如吃財政“空餉”問題，清理糾正一次過后沒多久，新的吃“空餉”現(xiàn)象又會再次出現(xiàn)，沒能徹底根治。根本原因是：吃“空餉”現(xiàn)象作為一種違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的問題，清查出來以后，在紀(jì)檢監(jiān)察、財政等部門的大力配合下，基本能夠糾正，但是由于對主要責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人沒有具體的處罰措施和辦法。所以，清理糾正的最終結(jié)果，就像沒有打“預(yù)防針”的疾病一樣，當(dāng)條件成熟的時候，在各種因素的驅(qū)動下，新的吃“空餉”現(xiàn)象在所難免，“舊病復(fù)發(fā)”。2．條條干預(yù)、地方現(xiàn)象依然嚴(yán)重。2005年，中央編辦出臺了機(jī)構(gòu)編制“五不準(zhǔn)”的規(guī)定，其中就有一條“不準(zhǔn)上級業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級業(yè)務(wù)部門機(jī)構(gòu)編制事項”的規(guī)定，可是，到今年，依然有一些省、市業(yè)務(wù)部門，以評先評優(yōu)、下?lián)苜Y金為要挾，要求縣級業(yè)務(wù)部門要設(shè)什么內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，這個股室應(yīng)該叫什么名稱，要配夠多少編制等等。特別是計生、公安部門和下?lián)苜Y金等干預(yù)事項，由于地方自我保護(hù)意識和地方利益意識的影響，縣級領(lǐng)導(dǎo)根本不會拒絕他們的干預(yù)，這樣一來，縣級領(lǐng)導(dǎo)壓到編辦來，編辦又拿什么來拒絕？三、解決問題的對策及建議要解決上述問題，建立高效地縣級機(jī)構(gòu)編制管理體制，筆者認(rèn)為可從七個方面著手。1．提高法律、法規(guī)的可操作性。依法治國是我國的基本國策。鑒于《條例》的操作性依然不強(qiáng)的特點(diǎn)，國務(wù)院應(yīng)盡快出臺關(guān)于《條例》的實(shí)施細(xì)則，增加具體工作的操作措施和辦法，特別是對違法違紀(jì)問題的處罰措施一定要具體、要“針針見血”，真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理“有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”，維護(hù)法律的權(quán)威性。2．建立機(jī)構(gòu)編制工作考核機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究機(jī)制。提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識，特別是縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)對機(jī)構(gòu)編制工作重要性的認(rèn)識。思想是行動的先導(dǎo)，只有提高認(rèn)識，才能正本清源。根據(jù)機(jī)構(gòu)編制有關(guān)的政策規(guī)定，黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)構(gòu)編制管理的第一責(zé)任人和主要責(zé)任人，因此各級黨委、政府必須要認(rèn)真履行責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)、重視和支持。要按照“誰批準(zhǔn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，對違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)、超配人員、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的，要對主管部門、領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人給予相應(yīng)的處分。對上級業(yè)務(wù)主管部門利用掌管資金、財物、項目審批、評優(yōu)評先等手段，對下級業(yè)務(wù)部門的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定等進(jìn)行干預(yù)的，由機(jī)構(gòu)編制部門核實(shí)后，責(zé)令其限期糾正，并給予嚴(yán)肅處理。同時，機(jī)構(gòu)編制部門違反規(guī)定審批機(jī)構(gòu)和編制的，組織、人事、財政部門違反規(guī)定辦理調(diào)配錄用人員、核撥經(jīng)費(fèi)的，同樣，由同級黨委、政府或上級有關(guān)部門予以嚴(yán)肅處理，責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對其主管人員和直接責(zé)任人給予黨紀(jì)、政紀(jì)等處分。上級機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，會同有關(guān)部門，對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)審批進(jìn)行年度審計和離任審計，并對本級各部門機(jī)構(gòu)編制使用情況進(jìn)行年度審計和離任審計。對有嚴(yán)重違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的領(lǐng)導(dǎo)干部，不得異地任職和提拔使用，并按有關(guān)規(guī)定追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。要把機(jī)構(gòu)編制管理列入對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核之中。當(dāng)前，要以各級各部門財政供養(yǎng)人員總量控制情況作為監(jiān)督檢查的重點(diǎn)，實(shí)行嚴(yán)格的考核責(zé)任制。3．加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)懲違規(guī)行為。充分以現(xiàn)有法規(guī)文件為依據(jù)，多方協(xié)調(diào)，建立健全機(jī)構(gòu)編制督查制度，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查。實(shí)現(xiàn)職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制、工作程序的法定化、科學(xué)化、規(guī)范化、經(jīng)?；仍诿冀?。要維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，就必須加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和管理并舉。一是出臺機(jī)構(gòu)編制管理責(zé)任追究辦法，為懲處違規(guī)行為提供政策支持。二是形成機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查合力?？h級編辦和紀(jì)檢監(jiān)察部門要分別設(shè)立機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作舉報電話12310，并面向社會聘請監(jiān)督員，共同受理機(jī)構(gòu)編制工作違規(guī)行為。三是各級機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要有所作為，采取強(qiáng)有力措施，對本級和下級進(jìn)行有效的日常監(jiān)督、專項督查、定期檢查、多部門聯(lián)合督查，同時，情節(jié)嚴(yán)重的，要給責(zé)任單位和責(zé)任人要拿出處理意見，報各級黨委常委會審議。4．完善規(guī)章制度，嚴(yán)格辦事程序，夯實(shí)基礎(chǔ)工作。一是要進(jìn)一步完善規(guī)章制度。編委（辦）會議要有制度，工作流程要有規(guī)章，工作要求要有規(guī)定，機(jī)構(gòu)編制部門要用制度管權(quán)，制度管人，制度管事。二是嚴(yán)格辦事程序。一要進(jìn)一步完善“三個一”制度。凡涉及到機(jī)構(gòu)編制事宜，嚴(yán)格執(zhí)行“機(jī)構(gòu)編制部門一家承辦、機(jī)構(gòu)編制部門領(lǐng)導(dǎo)一支筆審批、機(jī)構(gòu)編制部門一個文件下達(dá)”。這是杜絕機(jī)構(gòu)編制多頭決策，強(qiáng)化各級編委及其辦事機(jī)構(gòu)作為決策中心地位行之有效的辦法。黨委、政府及其他部門的文件和領(lǐng)導(dǎo)的講話凡涉及機(jī)構(gòu)編制事宜，只作為參考，決不能作為依據(jù)。這就要求機(jī)構(gòu)編制部門要堅持原則，敢于唱“黑臉”，不要怕“抗旨”。二要進(jìn)一步完善進(jìn)人核編制度。進(jìn)人核編是機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化標(biāo)志的核心與關(guān)鍵，離開這一點(diǎn)，再談下編、上編就毫無意義；沒有做到這一點(diǎn)，控制超編進(jìn)人、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)就無從談起。三是在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，精雕細(xì)琢完善“三定方案”。這項基礎(chǔ)工作一定要夯實(shí)，通過“三定方案”，首先理清相關(guān)單位所承擔(dān)的職能，有效避免“職能不清、相互扯皮”問題的產(chǎn)生；其次明確相關(guān)單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)，是實(shí)施公務(wù)員法機(jī)關(guān)，還是參照執(zhí)行公務(wù)員制度管理機(jī)關(guān)，或者是全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位，從而為實(shí)施《公務(wù)員法》及事業(yè)單位分類改革提供科學(xué)依據(jù)；其三確定人員編制，定好各單位人員編制數(shù)、經(jīng)費(fèi)來源渠道、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，為各單位人員構(gòu)成搭好框架。四是認(rèn)真建立健全并管理好三個“帳本”。三個“帳本”即機(jī)關(guān)事業(yè)單位總臺帳和各單位分臺帳、核（登、減）編通知單、人員編制管理證，確保實(shí)名制管理“零”遺漏、“零”失誤。5．堅決杜絕“條條”干預(yù)。上級機(jī)構(gòu)編制部門要加強(qiáng)對本級黨政部門干預(yù)下級業(yè)務(wù)部門機(jī)構(gòu)編制事項行為的監(jiān)督檢查，從源頭上加以控制。縣級機(jī)構(gòu)編制部門要樹立全局意識和大局觀念，加強(qiáng)匯報，切實(shí)提高縣級領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)編制法制意識，克服地方利益和地方保護(hù)，自覺抵制“條條”對機(jī)構(gòu)編制管理工作的干預(yù)。6．大力宣傳機(jī)構(gòu)編制工作，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)編制工作影響力。機(jī)構(gòu)編制工作屬上層建筑范疇，既需要默默無聞地干，又需要大張旗鼓地說。要讓機(jī)構(gòu)編制工作政策、法規(guī)和先進(jìn)的工作經(jīng)驗、好的工作方法廣為人知，從而爭取縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)及廣大機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的理解和支持。縣（市、區(qū)）編委辦領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視機(jī)構(gòu)編制信息宣傳工作，并盡快將該項工作提上議事日程。要建立健全信息宣傳報道制度，明確至少1名信息宣傳員。信息宣傳員要積極撰稿，向中央、省、市、縣有關(guān)媒體投稿。各縣（市、區(qū)）編委辦領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)負(fù)責(zé)好信息把關(guān)工作，確保信息內(nèi)容準(zhǔn)確、真實(shí)。7．理順機(jī)構(gòu)編制部門自身管理體系。機(jī)構(gòu)未單設(shè)的地方，應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)編辦與組織或人事部門的分離單設(shè)。同時，