公共服務設(shè)施相關(guān)理論研究123

./公共服務設(shè)施相關(guān)理論研究1公共服務設(shè)施界定和分類1.1公共服務設(shè)施的界定公共服務設(shè)施是由公共、服務和設(shè)施三個詞語或者是公共服務與設(shè)施兩個詞語構(gòu)成的合成詞,是這些詞語含義的整合。公共服務〔publicservice〕基本概述：公共服務,是21世紀公共行政和政府改革的核心理念,包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎(chǔ),強調(diào)政府的服務性,強調(diào)公民的權(quán)利。狹義的公共服務不包括國家所從事的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理等一些職能活動,即凡屬政府的行政管理行為,維護市場秩序和社會秩序的監(jiān)管行為,以與影響宏觀經(jīng)濟和社會整體的操作性行為,都不屬于狹義公共服務,因為,這些政府行為的共同點,是它們都不能使公民的某種具體的直接需求得到滿足。公民作為人,有衣食住行、生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂的需求。這些需求可以稱作公民的直接需求。至于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、市場秩序和社會秩序等則是公民活動的間接需求,不是滿足公民特定的直接需求的。公共服務滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求,能使公民受益或享受。譬如,教育是公民與其被監(jiān)護人,即他們的子女所需要的,他們可以從受教育中得到某種滿足,并有助于他們的人生發(fā)展。如果教育過程中使用了公共權(quán)力或公共資源,那么就屬于教育公共服務。但是,諸如執(zhí)法、監(jiān)督、稅收、登記注冊以與處罰等政府行為,雖然也同公民發(fā)生關(guān)系,也是公民從事經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展所必需的政府工作,但這些類別的公共活動卻并不是在滿足公民的某種直接需求,公民也不會從中感到享受,只是公民活動的間接公共需求的滿足,所以類似政府行為都不是狹義公共服務。公共服務的主要類別：公共服務可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務,經(jīng)濟公共服務,社會公共服務,公共安全服務?；A(chǔ)公共服務是指那些通過國家權(quán)力介入或公共資源投入,為公民與其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的基礎(chǔ)性服務,如提供水、電、氣,交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施,郵電與氣象服務等。經(jīng)濟公共服務是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為公民與其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟發(fā)展活動所提供的各種服務,如科技推廣、咨詢服務以與政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務,如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發(fā)展活動的直接需要所提供的服務。社會發(fā)展領(lǐng)域包括教育、科學普與、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以與環(huán)境保護等領(lǐng)域。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求,如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。公共設(shè)施是指為市民提供公共服務產(chǎn)品的各種公共性、服務性設(shè)施,按照具體的項目特點可分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、交通、體育、社會福利與保障、行政管理與社區(qū)服務、郵政電信和商業(yè)金融服務等。設(shè)施有基礎(chǔ)設(shè)施和附屬設(shè)施,其中基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的物質(zhì)工程設(shè)施,是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟活動正常進行的公共服務系統(tǒng)。它是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。"基礎(chǔ)設(shè)施"不僅包括公路、鐵路、機場、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施,即俗稱的基礎(chǔ)建設(shè)〔physicalinfrastructure〕,而且包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化等社會事業(yè)即"社會性基礎(chǔ)設(shè)施"〔socialinfrastructure〕。基礎(chǔ)設(shè)施包括交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務、科研與技術(shù)服務、園林綠化、環(huán)境保護、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務設(shè)施等。它們是國民經(jīng)濟各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會中,經(jīng)濟越發(fā)展,對基礎(chǔ)設(shè)施的要求越高；完善的基礎(chǔ)設(shè)施對加速社會經(jīng)濟活動,促進其空間分布形態(tài)演變起著巨大的推動作用。建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施往往需較長時間和巨額投資。對新建、擴建項目,特別是遠離城市的重大項目和基地建設(shè),更需優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施,以便項目建成后盡快發(fā)揮效益。附屬設(shè)施是配套設(shè)施,使得基礎(chǔ)設(shè)施得到更好服務、發(fā)揮更大作用、實現(xiàn)保值和增殖功能的設(shè)施。1.2公共服務設(shè)施的分類城市公共服務設(shè)施從內(nèi)容上看,涉與居民生活的各個層面,因此種類繁多,有各自不同的使用功能、性質(zhì)、特定與環(huán)境特點與環(huán)境要求。歸納了下五種分類方式：依據(jù)使用性質(zhì)分類教育科研<包括托幼、中小學、大學和科研院所等>；醫(yī)療衛(wèi)生<包括醫(yī)院、門診所、衛(wèi)生站等>；文化體育<包括影劇院、圖書館、博物館、展覽館游泳池、體育場、少年之家、青少年活動站、老年退休人員活動室等>；商業(yè)服務<包括糧店、副食品、菜場、百貨等>；金融郵電<包括銀行、儲蓄所、郵電局、郵政所等>；社區(qū)服務〔包括養(yǎng)老院、托兒所、殘疾人托養(yǎng)所、治安聯(lián)防站、社區(qū)組織用房等〕市政公用〔包括城市道路、橋涵、排水設(shè)施、防洪設(shè)施、道路照明設(shè)施、城市建設(shè)公用設(shè)施等〕行政管理<包括街道辦事處、居民委員會、派出所等>。.依據(jù)服務X圍分類市級：體現(xiàn)國際性大都市發(fā)展要求,服務全市甚至更大區(qū)域的設(shè)施,主要是大型的文化、娛樂、體育、旅游等設(shè)施。地區(qū)級：按照城市分區(qū)規(guī)劃,服務各區(qū)域的設(shè)施,主要是醫(yī)院、高中、商業(yè)等設(shè)施。根據(jù)XX《城市居住地區(qū)級公共服務設(shè)施設(shè)置標準》,地區(qū)級設(shè)施服務人口規(guī)模一般在20萬左右。社區(qū)級：服務社區(qū),為居民日常生活所必須的小學、幼托、菜場等設(shè)施。根據(jù)XX《城市居住區(qū)公共服務設(shè)施設(shè)置標準》,地區(qū)級設(shè)施服務人口規(guī)模一般在5萬以內(nèi)。事實上,公共服務設(shè)施體系已由傳統(tǒng)的"市級—區(qū)級—居住區(qū)級—居住小區(qū)—居住組團"五級系統(tǒng)向"市級—區(qū)級—居住大社區(qū)級—居住區(qū)級—居住小區(qū)"五級系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。在對各級系統(tǒng)制訂標準時,由于公共服務設(shè)施建設(shè)與管理的主體不能缺位,并且市、區(qū)級設(shè)施的規(guī)模,選址和建設(shè)標準是根據(jù)城市發(fā)展的階段目標和各區(qū)建設(shè)時序而確定的,故而對市、區(qū)級設(shè)施只給予建議,不宜統(tǒng)一規(guī)定量化指標。依據(jù)公共產(chǎn)品理論分類"公共物品"理論最早是由托馬斯·霍布斯<T·Hobbes>從社會契約論和利益賦稅論角度提出的,幾乎所有的學者都承認公共物品具有非競爭性和非排他性兩大特點。并以此為標準,把人類社會中的物品劃分為四類：私人物品、俱樂部產(chǎn)品、公共資源和純公共物品。其中,俱樂部產(chǎn)品和公共資源屬于準公共物品。自公共物品理論提出以來,公共服務性設(shè)施就一直被認為是典型的公共物品。它們中有一部分為純公共產(chǎn)品,如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等；但公共服務設(shè)施中更多部分則屬于準公共產(chǎn)品,如供水、供電、供氣、通訊等。準公共物品具有限制性非排他性和非競爭性,是介于純私人物品和純公共物品之間的產(chǎn)品。以公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ),結(jié)合對問題的研究,參照其他城市的分類管理方式,將公共服務設(shè)施按照競爭性、排他性的特征,分為純公共產(chǎn)品、擁擠的公共產(chǎn)品、不計入價格的公共產(chǎn)品與純私人產(chǎn)品4類。<1>公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品的提供建議由政府統(tǒng)一負責。資金來源上,由政府從財政支出中進行平衡。<2>私人產(chǎn)品純私人物品類的居住區(qū)公共服務設(shè)施應由開發(fā)商投資建設(shè),即市場提供。<3>準公共產(chǎn)品準公共產(chǎn)品的建設(shè)可以分為三種情況：對于公益性較強的設(shè)施以與福利性設(shè)施,如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等,由政府投資建設(shè)；盈利性較強的設(shè)施以與小區(qū)后期維護管理設(shè)施,如會所、物業(yè)管理用房,由開發(fā)商投資建設(shè)；行業(yè)專營產(chǎn)品由行業(yè)專營企業(yè)投資建設(shè)。公共服務設(shè)施分類體系研究公共服務設(shè)施投資主體表依據(jù)基本服務屬性和政府規(guī)劃職能分類根據(jù)各類公共服務設(shè)施的基本服務屬性和政府規(guī)劃職能的不同,分為公益性公共服務設(shè)施與盈利性公共設(shè)施兩大類,明確不同的用地開發(fā)方式和規(guī)劃方法。<1>公益性服務設(shè)施涉與城市整體生活水平和公共利益,是城市規(guī)劃對土地使用發(fā)揮公共干預核心作用的重要體現(xiàn)。規(guī)劃中應依據(jù)用地的城市職能、人口規(guī)模和發(fā)展需求等,對設(shè)施的職能級別、用地規(guī)模和選址布局予以明確規(guī)定,并在各級規(guī)劃中予以貫徹執(zhí)行和深入落實。規(guī)劃期內(nèi)原則上禁止變更用地性質(zhì),保持嚴格剛性管理。一般說來,公益性服務設(shè)施擁有政府提供的較為穩(wěn)定的用地、政策和資金保障,當前迫切需要加強的是,對所提供服務的便捷度和舒適度的人性化關(guān)注,故應充分借鑒和探索市場機制下對于社會需求和行為模式的研究方法。公益性公共服務設(shè)施具體又可分為基礎(chǔ)性社會服務設(shè)施和福利性社會服務設(shè)施兩類：①基礎(chǔ)性社會服務設(shè)施大城市邊緣社區(qū)的公共服務設(shè)施仍舊應該保障社會全體成員基本生活需求的設(shè)施,例如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等設(shè)施。作為體現(xiàn)社會公平的重要內(nèi)容,要求在空間布局和服務質(zhì)量上都較為均衡,不應有明顯差異。政府是投資建設(shè)和經(jīng)營的主體；同時,鼓勵在政府統(tǒng)一宏觀管理下發(fā)展私立醫(yī)院和學校作為有益補充。②福利性社會服務設(shè)施面向老人、兒童、殘疾人等特殊群體的設(shè)施,例如老年人或殘疾人活動站點等。設(shè)施規(guī)模主要取決于規(guī)劃區(qū)域內(nèi)特定群體規(guī)模,服務具有特殊的準入機制和福利性特征,主要由政府供給。近年來,國際上比較重視發(fā)揮民間機構(gòu)作用,強調(diào)"社會福利社會化"。<2>盈利性服務設(shè)施主要由市場配給,提供生活、生產(chǎn)和旅游等各種活動服務的設(shè)施,例如商業(yè)零售業(yè)、經(jīng)營性文體設(shè)施等。作為公益性公共設(shè)施的有益補充,提供更為細分和完善的服務種類。應對當前市場逐步完善和用地混合布局的發(fā)展趨勢,規(guī)劃應保持一定彈性和靈活度,主要確定復合用地的總量規(guī)模和分類控制指標,允許基于需求市場的發(fā)展和收益最大化原則進行同一大類下用地的功能轉(zhuǎn)換,但必須保障在上一級區(qū)域X圍內(nèi)整體用地結(jié)構(gòu)、設(shè)施配套種類和容量以與與周邊地區(qū)功能協(xié)調(diào),避免外部負效應的產(chǎn)生。盈利性服務設(shè)施基于市場供應機制己能較好滿足設(shè)施使用的便捷度和舒適度,而缺乏的往往是用地、政策和資金的穩(wěn)定保障,因而需要政府從城市整體需求的角度控制用地總量和配置比例,并基于整體服務網(wǎng)絡規(guī)劃的設(shè)施建設(shè)制定政策引導。應該說,兩類設(shè)施的主要差異體現(xiàn)在設(shè)施運作的出發(fā)點不同,相同點則是都需要對市場需求的深入分析,而這部分正是當前我國公益性設(shè)施發(fā)展迫切需要加強的。.依據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性與建設(shè)主體分類從產(chǎn)權(quán)擁有和使用主體角度看,社區(qū)公共服務設(shè)施涵蓋了私人、專營和社區(qū)公共設(shè)施等多種類型?，F(xiàn)行的建設(shè)方式僅是籠統(tǒng)的將所有設(shè)施均交與開發(fā)商建設(shè),實質(zhì)扭曲了不同產(chǎn)品屬性與提供者的對應關(guān)系,問題的出現(xiàn)也就再所難免。因此,要建構(gòu)合理的社區(qū)公共服務設(shè)施建設(shè)方式,首先應當對不同設(shè)施的屬性進行區(qū)分,并與其產(chǎn)權(quán)主體對應起來,最終在其基礎(chǔ)上確定其提供者即建設(shè)主體。借鑒經(jīng)濟學的基本原理,現(xiàn)有社區(qū)中設(shè)施按產(chǎn)品屬性可分類歸納,從中我們可以對社區(qū)公共服務設(shè)施的產(chǎn)品屬性與其對應的主體得到較為清晰的認識。公共服務設(shè)施的屬性分類社區(qū)公共服務設(shè)施除了私人俱樂部式的文化體育設(shè)施和一般商業(yè)服務設(shè)施外,其余設(shè)施均具有較強的社會公益性或便民性。其中社會公共產(chǎn)品類公共服務設(shè)施的公共屬性最為突出,從對應關(guān)系角度看,此類設(shè)施理應由政府建設(shè)才能保證公眾利益的最大化,同時通過對由設(shè)施建設(shè)所產(chǎn)生的外部效益向開發(fā)商征收相應費用也可獲取一定的回報,增加公眾收益;專營類設(shè)施由于相關(guān)制度原因使行業(yè)經(jīng)營具有較強的壟斷性,由于設(shè)施經(jīng)營自負盈虧,該類設(shè)施對應的經(jīng)營或產(chǎn)權(quán)主體也理應是投資建設(shè)的主體。因此,社區(qū)公共服務設(shè)施比較理想的建設(shè)方式應是按不同設(shè)施的產(chǎn)品性質(zhì)分類確定不同的建設(shè)主體,由政府、開發(fā)商以與專營設(shè)施的使用單位共同建設(shè)。然而若將全部公共產(chǎn)品類配套建設(shè)均交與政府建設(shè)卻存在一定的現(xiàn)實性問題,其矛盾點在于一些服務設(shè)施建設(shè)規(guī)模不大,從用地節(jié)約和服務半徑角度,一般采取在住宅底層公建用房的解決方式較為合理,使得這些設(shè)施無法從住宅建設(shè)中剝離出來,政府無從插手,倘若強行分離則必然導致不合理問題的產(chǎn)生。因此在設(shè)施中選取可以單獨建設(shè)的設(shè)施,對建設(shè)的可行性至關(guān)重要。而對于其他社會公共產(chǎn)品以與專營產(chǎn)品類公共服務設(shè)施可根據(jù)專營部門的具體要求,采取單獨建設(shè)或委托開發(fā)商建設(shè)的方式,配建時應在規(guī)劃部門的指導下進行。建設(shè)部從城市居住區(qū)的角度,對城市公共服務設(shè)施在宏觀和微觀兩個層面上進行了界定。從宏觀上講,建設(shè)部在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)X》[GB50180-93<修訂本>]中將其按使用功能分為教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務、金融郵電、社區(qū)服務、市政公用和行政管理與其他八類,即以上分類中的第一種。從微觀上講,則是指以上八類中的社區(qū)服務類設(shè)施,包括社區(qū)服務中心<含老年人服務中心>、養(yǎng)老院、托兒所、殘疾人托養(yǎng)所、治安聯(lián)防站、社區(qū)組織用房和物業(yè)管理設(shè)施等。這里我們主要是從宏觀方面進行城市公共服務設(shè)施的研究。2公共服務設(shè)施的公共性2.1社會產(chǎn)品類型根據(jù)是否具有排他勝和競爭性將所有社會產(chǎn)品大致分為四種類型：公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品、公共資源<有時也被籠統(tǒng)為準公共產(chǎn)品>、準公共產(chǎn)品。不同經(jīng)濟屬性的產(chǎn)品競爭性非競爭性排他性私人產(chǎn)品衣服、食品、住房私人車位、擁擠的收費道路、各類商業(yè)服務設(shè)施準公共產(chǎn)品煤氣、有線電視不擁擠的收費道路非排他性公共資源地下水、活動場地、擁擠的不收費道路公共產(chǎn)品國防、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生不擁擠的不收費道路公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品同時具有非競爭性和非排他性。這類產(chǎn)品具有規(guī)模效益大、初始投資量大且不能要求使用者直接付費等特征,使得私人企業(yè)或市場不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益。因而公共產(chǎn)品一般由政府或其他公共部門提供。這類產(chǎn)品的公共屬性最為突出,單位成本高。它的服務X圍超出了社區(qū)X圍,利益主體是全體社會公眾。這類物品一旦用于其他目的或使用不當,就會損害公共利益,屬于"必配"項目。因此具有強制性。包括中小學、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等。私人產(chǎn)品私人產(chǎn)品同時具有競爭性和排他性。由于私人產(chǎn)品的效用邊界清楚,市場是提供此類產(chǎn)品的最佳方式,即通過付費交換的方式進行。如各種商品、有償服務等屬于這一類。這類產(chǎn)品具有顯著的營利性,應按市場規(guī)律進行建設(shè)和運作,彈性配置。可根據(jù)具體情況進行總量控制,而無需作硬性規(guī)定。由于具有排他性和競爭性,需求主體通過付費方式成為各自利益主體,包括各類商業(yè)服務設(shè)施等。公共資源公共資源<有時也被籠統(tǒng)稱為準公共產(chǎn)品>有競爭性但無排他性。這類產(chǎn)品無排他性是由于制度或政策或技術(shù)原因造成的。如道路是典型例子,它具有某種程度上的消費非排他性特征,在一定限度內(nèi),你上路不影響別人上路；一旦超過一定限度,出現(xiàn)擁擠或堵塞現(xiàn)象時,你上路就會影響別人上路了。準公共產(chǎn)品準公共產(chǎn)品無競爭性但有排他性。這類產(chǎn)品的特點是：由于不具有競爭性,因此多增加該種產(chǎn)品的使用者并不會過多的增加成本；但是由于具有排他性,所以產(chǎn)品的所有者可以很方便的要求使用者付費。這類產(chǎn)品在社區(qū)公共設(shè)施中所占比例最大,類似于"俱樂部產(chǎn)品",對內(nèi)不排他,但產(chǎn)品不供外部成員享用。2.2產(chǎn)品供給模式深入研究社區(qū)公共設(shè)施的運作方式,首先必須對所研究的對象、性質(zhì)特征有所了解。即關(guān)鍵是要對不同的設(shè)施按其產(chǎn)品性質(zhì)進行區(qū)分。消費產(chǎn)品的性質(zhì)不一樣,供給者的角色和資源配置采取的方式也不一樣。下面將對三類不同性質(zhì)的產(chǎn)品供給模式進行分析。"私人產(chǎn)品"供給模式受市場供需關(guān)系的調(diào)節(jié)和影響,私人產(chǎn)品如商業(yè)服務設(shè)施必將反映出新的特征。多元化、綜合化、更替頻繁是市場經(jīng)濟條件下商業(yè)服務設(shè)施發(fā)展的必然趨勢,應當充分利用市場的供需機制和自我調(diào)節(jié)。其建設(shè)和運作可交由市場操作,建設(shè)主體應該由私人部門充當,而不必在指標體系中作過細的要求。但政府對私人產(chǎn)品還是要進行一定的干預,包括公正的交易制度和有效的市場管理等,以便消除其負的外部性。"社會準公共產(chǎn)品"供給模式社會準公共產(chǎn)品介于公共消費與私人消費之間,可以由政府相關(guān)公共部門或私人部門提供。但單靠市場調(diào)節(jié),其單位成本就會有偏高的傾向,因此政府的宏觀引導必不可少,政府必須建立有效的監(jiān)管機制,以維護社會公正。在實行市場化運作時,以政府投資為導向,讓有限的財政資金充分發(fā)揮誘導投資效應:積極引進市場主體,采取項目貼息法與項目補助法吸引社會資金的投入,允許各種類型的企業(yè)、個人進行項目投資,形成多元化主體結(jié)構(gòu);并以市場準則為依據(jù),進行市場化的融資活動,進行投資管理,并依法取得經(jīng)濟回報,獲取經(jīng)濟效益。在這部分的投資活動中,政府從主導地位、壟斷地位轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y主體之一,更多的起引導投資方向的作用。其供給模式有：①特許經(jīng)營供給方式特許經(jīng)營是目前最常用的公共部門與私人部門之間的合作模式,它是政府監(jiān)管下企業(yè)通過投標取得政府特許經(jīng)營權(quán)來提供和經(jīng)營城市公共設(shè)施的方式。由于這種方式能夠把社會準公共設(shè)施的公共性和市場性很好的結(jié)合起來,因而是市場經(jīng)濟體制下社會準公共產(chǎn)品的主要提供方式。它是私人參與部分或全部投資,并通過一定的合作機制與公共部分擔項目風險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況,公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償,這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。因而特許經(jīng)營方式能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制,特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢,節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本,同時還能提高公共服務的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留,因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程,即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。②非營利組織生產(chǎn)一個非營利的、志愿的合作組織也能承擔某些公共設(shè)施<社會準公共產(chǎn)品>建設(shè)的責任。如社區(qū)的非營利衛(wèi)生站、鄰里協(xié)作組織提供的保護巡邏以與志愿消防隊提供的火災保護等。非營利組織在某些方面與政府直接提供相比有其優(yōu)越性,因為非營利組織能夠創(chuàng)造性的、高效的確認并滿足地方要求。"社會公共產(chǎn)品"供給模式在市場經(jīng)濟情況下,由誰提供主要意味著由誰出資,至于具體的建造者和生產(chǎn)者,則可視不同情況通過市場運作來確定。①政府提供、政府建設(shè)模式由于社會公共產(chǎn)品的非排他勝和非競爭性,以與考慮到社會公平、公正等問題,導致市場在提供公共產(chǎn)品時存在失靈現(xiàn)象,加之社會公共產(chǎn)品的思想起源對于政府職能的討論,所以普遍認為政府是公共產(chǎn)品的最好提供者,公共產(chǎn)品也只能由政府來提供。但是,在實踐中,人們往往將"公共產(chǎn)品的政府供給等同于公共產(chǎn)品的政府直接生產(chǎn)",在計劃經(jīng)濟時期的中國,政府是公共產(chǎn)品的唯一供給者,也是其唯一生產(chǎn)者。然而隨著客觀形勢的變化,完全由政府單一生產(chǎn)模式開始面臨困境,主要表現(xiàn)為資金短缺。公共產(chǎn)品的有效提供所面臨的最主要問題是如何為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)籌集到足夠的資金。但實際上,問題在于政府沒有足夠的財政收入,資金短缺現(xiàn)象嚴重。②政府提供、市場建設(shè)模式上述社會公共產(chǎn)品的"政府提供、政府建設(shè)模式"導致設(shè)施生產(chǎn)的資金短缺,而"政府提供、市場建設(shè)模式"則有效彌補了前者的不足。"政府提供、市場建設(shè)模式"是指政府是社會公共產(chǎn)品的主要提供者,而公共產(chǎn)品的具體建設(shè)則交于開發(fā)商來完成。這里,需要說明的是由于社區(qū)公共設(shè)施主要以社區(qū)服務的功用為主,而作為市場化的開發(fā)企業(yè),必然會追求利潤的最大化,即怎樣的資金安排才可能創(chuàng)造出最大的經(jīng)濟效益。開發(fā)商與政府和公眾在利益目標上存在差異。因此,在公私合作中,若政府一味強調(diào)公眾服務的特性,而忽略了開發(fā)商的商業(yè)利益,將導致開發(fā)商的投資意愿不足。因此,政府如何吸引開發(fā)商建設(shè)社會公共產(chǎn)品成為問題的關(guān)鍵。為吸引開發(fā)商參與社區(qū)公共設(shè)施的建設(shè),可通過放寬建筑使用限制、稅收減免等措施來增強開發(fā)商投資意愿。綜上所述,經(jīng)濟學所分析的公共物品的特性是有程度之分的,它的公共性和私人性是具各種不同權(quán)重的構(gòu)成,如果能夠科學地探討兩個特性的程度和其權(quán)重,就能夠正確地認識城市公共設(shè)施的供應主體和相應的制度設(shè)計,這就是城市公共設(shè)施供給模式問題。城市公共設(shè)施的供給模式應根據(jù)其性質(zhì)特點來選擇:凡是具有純公共物品性質(zhì)的城市公共設(shè)施,可以采用政府直供式;凡是具有準公共物品性質(zhì)的公共設(shè)施,可以采用政府特許經(jīng)營式,這是改革中城市公共設(shè)施供給模式轉(zhuǎn)換的主體形式;對于具有較強競爭性的公共設(shè)施,可以由民間供應,這是彌補公共資金不足、滿足小型靈活需求的補充形式?？偟脑瓌t是,要通過適當?shù)闹贫劝才旁诔鞘泄苍O(shè)施的供給方面引入市場競爭機制,強化城市公共設(shè)施生產(chǎn)和供給的競爭性,以改變我國城市公共設(shè)施運作的低效率,適應我國城市化進程和經(jīng)濟發(fā)展的需要。3公共服務設(shè)施的公平性公平性"是可持續(xù)發(fā)展<SustainableDevelopment>概念的核心內(nèi)容之一,社會資源的分配在時間和空間上都應體現(xiàn)公平,也就是代際公平和代內(nèi)不同人群之間的公平。歷來,規(guī)劃界對于"分布公平性"的定義就有很多的分歧。雖然許多國外學術(shù)期刊論文<如Cropton&Wicks,1988；Marsh&Schilling,1994等>深入討論"空間公平"或"分布公平"的理念,但是仍未有一致的看法。在比較分析基礎(chǔ)上,我們大致將分布公平性分為兩大類。一類以探討公共服務公平的概念特質(zhì)以與決策影響因素為主；另一類以應用性測量與評估為主。有關(guān)城市公共設(shè)施的研究雖然不在少數(shù),但是純粹以公共設(shè)施的空間分布公平性為主題,分析不公平現(xiàn)象引發(fā)的機制,探討有效的解決方法的仍不多見。我們僅從經(jīng)濟學角度把公共設(shè)施配置中的投資建設(shè)作為研究的重點。3.1對公共設(shè)施分布公平性問題的解讀對市場的思索.1市場的積極作用作為資源配置的一個重要手段,市場對于公共設(shè)施布局的影響絕對不可忽視。在市場機制之下,許多公共設(shè)施可以直接從市場中得到配置,而市場往往是比較高效的；市場競爭機制的形成,還從客觀上刺激了政府的行政效率,防止"政府失靈"現(xiàn)象的出現(xiàn)。.2對市場公平性的置疑由于開發(fā)商對有直接經(jīng)濟效益的公共設(shè)施的追求,而對沒有直接經(jīng)濟效益的公共設(shè)施<很多是又有福利性質(zhì)的公共設(shè)施>的摒棄,也是符合經(jīng)濟學中資源的配置原理的,但卻引起了公共設(shè)施配置結(jié)果的極度不公平。.3普遍的"市場失靈"首先,從供應物品的性質(zhì)來看,公共設(shè)施具有公共物品的特征。有的公共設(shè)施純粹從經(jīng)濟效益上看根本是無利可圖的,特別是那圖1教育消費的外溢性些福利性的設(shè)施；而有的公共設(shè)施是因為考慮到社會效益,而以公共財政的形式補助。城市公共設(shè)施的規(guī)劃還涉與到外部經(jīng)濟性。圖1表示了教育的私人收益和社會收益。從圖上來看,如果沒有政府的干預,公民就不會充分考慮教育帶來的這些外部效益,他們會選擇"E’"單位的教育,而不是最佳的"E*"的教育。其次,因為市場有其自身的不足之處,比如市場信息的不充分性,反應的時滯性,市場的不完全競爭性等,都會產(chǎn)生"市場失靈"。由此可以看出完全市場機制的公共設(shè)施配置并不能達到最佳的效益。3.1.城市政府把對社會資源的配置職能逐步讓位給市場。政府為了維護地方繁榮和發(fā)展,勢必要盡可能吸取資本投入與創(chuàng)造條件滿足勞動力再生產(chǎn)。在政府對投資商讓步的情況下,出現(xiàn)有利于投資商的公共設(shè)施規(guī)劃取向,比如把令人厭惡的公共設(shè)施搬到經(jīng)濟地位處于劣勢的地域,而為投資商配套令人喜愛的公共設(shè)施的行為,也是有理有據(jù)之舉。再者,在制度性腐敗未得到根本性治理之前,一味加大政府公共支出,甚至舉債搞建設(shè)的情況之下,各種利益集團或個人通過政府謀私利的尋租行為和各級官員的腐敗瀆職行為也對公共設(shè)施規(guī)劃公平性起著舉足輕重的作用。社會層面的分析由于城市中有這么多不同的群體相互作用,他們有各自的價值取向、目標和利益要求,城市規(guī)劃的編制和實施必然會成為他們各方面權(quán)利和義務協(xié)調(diào)平衡的結(jié)果。公共設(shè)施的分布也會由于各自的社會階層差異,而使得有些弱勢民眾未獲得令人喜愛的公共設(shè)施。3.2解決策略土地利用控制用地平衡是城市規(guī)劃中進行用地控制的主要指標,是衡量用地分配是否合理的最主要的數(shù)據(jù),它常常作為用地規(guī)劃管理部門控制土地使用性質(zhì)和開發(fā)強度的重要指標。可對規(guī)劃管理區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)的用地與時動態(tài)監(jiān)測管理,切實保護公眾的利益。合理的服務半徑城市公共服務設(shè)施最本質(zhì)的屬性就是滿足居民最基本的物質(zhì)和精神生活需要