建立我國電子政務(wù)績效評(píng)估制度三步構(gòu)想樣本

建立國內(nèi)電子政務(wù)績效評(píng)估制度三步構(gòu)想國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)獲得了巨大進(jìn)展，也還存在不少問題。為了實(shí)質(zhì)性地、有效地推動(dòng)電子政務(wù)，績效評(píng)估問題提上了日程。7月中華人民共和國信息協(xié)會(huì)信息化論壇專項(xiàng)研討電子政務(wù)效益問題，討論會(huì)總結(jié)《讓電子政務(wù)更有效益》以為：“幾十年來，通過IT公司一浪又一浪市場(chǎng)宣傳，諸多人逐漸產(chǎn)生了一種IT迷信，覺得信息技術(shù)無所不能，這是非常有害。事實(shí)上IT應(yīng)用成功率并不高。IT應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)為什么這樣大呢？由于計(jì)算機(jī)不是可以即插即用工具，它僅是構(gòu)造最后工具平臺(tái)，需要加入咱們系統(tǒng)設(shè)計(jì)、軟件設(shè)計(jì)才干構(gòu)成能真正起作用工具。IT應(yīng)用需要顧客非常優(yōu)良再設(shè)計(jì)，而這在大多數(shù)顧客那里是很難做到，因而導(dǎo)致IT系統(tǒng)應(yīng)用高失敗率，這是咱們?cè)谧鲭娮诱?wù)時(shí)必要要高度警惕。電子政務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比普通IT系統(tǒng)應(yīng)用更大，因素有如下幾點(diǎn)：第一，電子政務(wù)效益目的往往更模糊；第二，政府對(duì)電子政務(wù)開支缺少硬約束；第三，政府官員短任期與電子政務(wù)建設(shè)長期性不合拍，使官員容易增長短期行為。這就規(guī)定咱們要更加注重電子政務(wù)效益研究，要非常慎重地推動(dòng)電子政務(wù)，一點(diǎn)一點(diǎn)地防范各種導(dǎo)致電子政務(wù)失敗和低效化漏洞，為提高電子政務(wù)效益而努力?！睂＜覀儾⑶姨岢?，要想認(rèn)真做好績效評(píng)估，一是要按照顧客價(jià)值觀進(jìn)行評(píng)估，二是要在方案設(shè)計(jì)開始之先就設(shè)計(jì)出評(píng)估原則，三是要注重電子政務(wù)成本核算。電子政務(wù)需要有績效評(píng)估，這已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界共識(shí)。但是另一方面，由于制度欠缺，使得電子政務(wù)績效內(nèi)評(píng)估絕難開展。一、內(nèi)評(píng)估制度基本幾乎是空白以評(píng)估主體及評(píng)估目為劃分，政府績效評(píng)估可以分為兩類。一類是以加強(qiáng)內(nèi)部管理、內(nèi)部控制為宗旨內(nèi)評(píng)估，大體上類似于公司經(jīng)理層發(fā)起內(nèi)部審計(jì)（小政府概念時(shí)）或股東發(fā)起外部審計(jì)（大政府概念時(shí)）；另一類是以外部監(jiān)督、外部評(píng)價(jià)為宗旨外評(píng)估，類如社會(huì)上大量存在、形形色色各國比較或公司排行榜之類。美國聯(lián)邦政府電子政務(wù)績效內(nèi)評(píng)估是建立在三大制度基本之上：第一，始自19世紀(jì)末、成形于20世紀(jì)70年代政府信息管理和政府信息資源管理；第二，始自20世紀(jì)初、自60年代已成為政府預(yù)算常規(guī)程序投資項(xiàng)目費(fèi)用效益分析；第三，始自1949年、法制化于20世紀(jì)80年代針對(duì)政府行政績效評(píng)估。只需審視一下國內(nèi)現(xiàn)狀，就可以看出這三大制度基本幾乎都不存在。（一）政府信息資源管理尚待啟蒙謝陽群先生對(duì)美國政府信息資源管理做了進(jìn)一步研究，有許多研究結(jié)論值得關(guān)注。第一，盡管公司界在引進(jìn)信息技術(shù)解決記錄信息方面處在領(lǐng)先地位，但產(chǎn)生并率先實(shí)踐當(dāng)代信息資源管理思想?yún)s不是公司而是美國聯(lián)邦政府。第二，美國政府已完畢了從信息管理到信息資源管理跨越，前者是指對(duì)整個(gè)信息生命周期所進(jìn)行籌劃、預(yù)算、操縱和控制工作，后者還引入資源管理、集成管理、系統(tǒng)管理等思想，把（在控制和監(jiān)督諸如資金、人員和設(shè)施等資源過程中所使用）管理技能應(yīng)用到信息上。第三，美國政府重要運(yùn)用兩種工具實(shí)現(xiàn)信息資源管理，一是政府信息定位系統(tǒng)，二是信息政策；但是美國至今也沒有浮現(xiàn)一種單一、無所不包“信息政策”，只是從1980年《文書削減法》開始，確立了一種共同政策目的：削減聯(lián)邦文書承擔(dān)，提高政府信息資源管理效率和效益。如果說美國政府信息資源管理正在破解XYZ話，中華人民共和國則還在呀呀學(xué)語ABC。前述《讓電子政務(wù)更有效益》報(bào)告中，專家們提出了幾點(diǎn)詳細(xì)建議，首當(dāng)其沖第一條建議是：“應(yīng)盡快制定《政府信息開放法》和《隱私保護(hù)法》，雖然在電子政務(wù)履行中咱們還需要其她許多法令，但這兩條是最重要，特別是信息開放問題?！睆奶岣哒畔⑼该鞫乳_始政務(wù)改革，大概落后于發(fā)達(dá)國家百年以上。好在信息公開化雖不像“舉一毛”那么容易，但也不像“挾泰山以游北?！蹦敲措y，畢竟是一件“不為也，非不能也”事情。一旦下決心去做，百年差距可以在短期內(nèi)迎頭趕上?？墒橇硪环矫?，要把握政府信息資源管理系統(tǒng)與集成，則要困難得多。（二）政府項(xiàng)目費(fèi)用效益分析形同虛設(shè)從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)角度來評(píng)價(jià)政府項(xiàng)目，其辦法就是費(fèi)用效益分析。它起始于美國19依照《河港法》評(píng)價(jià)水域資源工程項(xiàng)目，定型于30年代，在二戰(zhàn)期間被美國政府用來指引關(guān)于資源分派方面決策。60年代后期美國政府實(shí)行“規(guī)劃籌劃預(yù)算制度”，規(guī)定用費(fèi)用效益分析辦法對(duì)各項(xiàng)籌劃方案進(jìn)行“專門研究”，判斷其經(jīng)濟(jì)性。各發(fā)達(dá)國家由于政府預(yù)算和政府投資項(xiàng)目都受到國會(huì)“以納稅人名義”制約，因此都制定有大同小異費(fèi)用效益分析辦法，用以評(píng)價(jià)政府項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合理性。世界銀行、亞洲銀行等國際金融機(jī)構(gòu)，對(duì)各發(fā)展中華人民共和國家申請(qǐng)貸款項(xiàng)目堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)（即費(fèi)用效益分析）為主、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)為輔篩選方針；它們和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展署等國際組織一起，為向發(fā)展中華人民共和國家政府灌輸費(fèi)用效益分析思想和辦法，做了許多宣傳培訓(xùn)工作。1981年原國務(wù)院技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究中心成立之后，第一次大活動(dòng)就是召開“全國可行性研究與項(xiàng)目評(píng)價(jià)大會(huì)”，會(huì)上提出幾件事情日后都得到了貫徹，其中之一就是由中心主持編制《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法與參數(shù)》?！掇k法與參數(shù)》1986年獲國家計(jì)委采納，并且修訂工作至今未停?！掇k法與參數(shù)》提出了項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析兩個(gè)層次兩套辦法：財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法也就是國際上通行費(fèi)用效益分析辦法，它規(guī)定從國民經(jīng)濟(jì)全局而不是僅僅從財(cái)務(wù)角度，對(duì)項(xiàng)目投入及產(chǎn)出進(jìn)行辨認(rèn)、計(jì)算、衡量，這是政府投資本應(yīng)采用立場(chǎng)。但是，一來政府投資很少受到制約，率性而為是家常便飯；二來政府配備資源深度和廣度世所罕見，競爭性領(lǐng)域也不輕言退出；三來雖然財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)也經(jīng)常是“可批性研究”、“為可行而研究”，敲門磚對(duì)付項(xiàng)目審批而已，反正政府不怕壞賬。其成果，國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法束之高閣，很少應(yīng)用，實(shí)際參加資源配備官員和機(jī)構(gòu)也大多不知其為什么物。前不久筆者接待了美國環(huán)保署一種代表團(tuán)。對(duì)方簡介說，正在和北京環(huán)保局討論關(guān)于“柴油車改造尾氣排放”項(xiàng)目合伙，這與燃油經(jīng)濟(jì)及減少微小顆粒污染有密切關(guān)系，核心因素是費(fèi)用效益分析。依照美國環(huán)保署測(cè)算，改造柴油汽車效益與費(fèi)用之比為16：1，改造非運(yùn)動(dòng)型柴油機(jī)械（建筑機(jī)械等）效益與費(fèi)用之比為40：1。在美國，環(huán)保署提建議，國會(huì)討論，這是普通性立法程序，但是“美國任何一種立法必要要有費(fèi)用效益分析，中華人民共和國是這樣嗎？”除了赧顏相對(duì)，筆者還能說些什么？（三）政府行政績效評(píng)估剛剛提上日程值得高興是，針對(duì)政府行政績效評(píng)估已經(jīng)提上日程。6月，在財(cái)政部于青島舉辦“績效預(yù)算國際研討會(huì)”上，樓繼偉副部長在發(fā)言中表達(dá)（6月30日《中華人民共和國財(cái)經(jīng)報(bào)》）：“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，為在國內(nèi)建立績效預(yù)算體系夯實(shí)基本，是下一步深化部門預(yù)算改革一項(xiàng)重要內(nèi)建立國內(nèi)電子政務(wù)績效評(píng)估制度三步構(gòu)想

容，當(dāng)前財(cái)政部在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)基本上，正在積極摸索符合中華人民共和國國情管理制度和操作辦法?！睒遣块L也指出了此項(xiàng)工作難度。雖則這些難度遠(yuǎn)非整個(gè)行政范疇而僅僅限于預(yù)算范疇，但也足以制約工作進(jìn)展：“咱們當(dāng)前還沒有做到把政府所有資源特別是公共資產(chǎn)方面資源都納入預(yù)算管理范疇，也未能精確地把握完畢績效目的需耗費(fèi)成本，還不具備科學(xué)地?cái)M定由公共部門還是私人部門履行某些公共服務(wù)條件。在這種狀況下，咱們還不具備全面履行績效預(yù)算條件。當(dāng)前，中央財(cái)政已經(jīng)選取若干項(xiàng)目開始進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，咱們初步設(shè)想，下一步將依照黨十六屆三中全會(huì)規(guī)定，按照‘統(tǒng)一規(guī)劃，積極穩(wěn)妥，先易后難，分步實(shí)行’原則，逐漸建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)公共財(cái)政管理體系，而科學(xué)、規(guī)范預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系正是公共財(cái)政管理體系中不可缺少構(gòu)成某些?！倍?、內(nèi)評(píng)估制度近期內(nèi)難以建立盡管專家學(xué)者們以為應(yīng)當(dāng)開展電子政務(wù)績效評(píng)估，但是由于三大制度基本全都付諸闕如，因此近期內(nèi)對(duì)于實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)內(nèi)評(píng)估不必抱有但愿。在這三項(xiàng)制度中，最難當(dāng)屬政府信息資源管理，它操作系統(tǒng)比較虛泛，但又涉及到政府治理所有理念。如果沒有極強(qiáng)勉勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，單憑政府“自覺革命”，制度建立將遙遙無期。次難是政府行政績效評(píng)估。當(dāng)前提出績效預(yù)算是財(cái)政部，承擔(dān)“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系研究”是財(cái)科所，但是如果沒有全政府行動(dòng)，這項(xiàng)改革是很難推動(dòng)。中央財(cái)政已選取若干項(xiàng)目開始進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，咱們可以大膽預(yù)言，其中不會(huì)涉及電子政務(wù)，由于電子政務(wù)開支并不是常規(guī)財(cái)政支出，它涉及所有政府機(jī)構(gòu)而不是單一機(jī)構(gòu)。這樣排序下來，最“容易”恐怕還是項(xiàng)目費(fèi)用效益分析了。內(nèi)評(píng)估評(píng)估主體是政府，只要政府的確“想”評(píng)估，因陋就簡以項(xiàng)目評(píng)估方式來衡量績效還是辦得到。如果不顧及制度基本，把政務(wù)績效評(píng)估單純視為一項(xiàng)技術(shù)、一種辦法、一套指標(biāo)體系，那就不會(huì)有任何實(shí)際效果。（一）強(qiáng)行建立評(píng)估指標(biāo)體系無濟(jì)于事8月初，某些媒體報(bào)道說“中華人民共和國政府績效評(píng)估指標(biāo)浮出水面”。這是人事科學(xué)研究院牽頭完畢課題，參加人除了學(xué)者尚有地方政府。這套指標(biāo)是為了彌補(bǔ)地方政府原有考核指標(biāo)之局限性，屬于內(nèi)評(píng)估范疇。指標(biāo)體系含三大類、33項(xiàng)指標(biāo)。復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院浦興祖專家以為，這是把“科學(xué)發(fā)展觀”引入政績?cè)u(píng)估之中一次非常好嘗試（8月3日《解放日?qǐng)?bào)》）。但是筆者更為贊同中華人民共和國人民大學(xué)公共管理學(xué)院張璋博士看法，她以為：“這是一種較好錯(cuò)誤例證，可以告訴咱們向什么方向走才對(duì)的！這個(gè)體系錯(cuò)誤之處可分三個(gè)層次。其一，誰來履行這個(gè)體系？沒有！其二，指引思想是籌劃思維延續(xù)。其三，指標(biāo)設(shè)立也欠科學(xué)。嚴(yán)格來講政府績效不是一種管理問題，而是一種政治問題。單純從管理角度解決政府績效是舍本求末做法，只有從政治高度考慮這個(gè)問題才干從主線上解決?！保?月6日《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》）（二）可以建立粗略項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度費(fèi)用效益分析并非項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)唯一辦法，另一慣用辦法是費(fèi)用效果分析。兩者之間重要區(qū)別有二。第一，“效益”度量是定量，并且是貨幣化，因而與“費(fèi)用”有同一量綱；“效果”表述則是定性，非貨幣化，不能與“費(fèi)用”相加減。第二，費(fèi)用效益分析可用于不同類項(xiàng)目之間比較，從理論上講可以擬定投資優(yōu)先序列；費(fèi)用效果分析只可用于同一類項(xiàng)目不同方案比較，回答“與否尚有更經(jīng)濟(jì)更合理方案”。臺(tái)灣地區(qū)電子政務(wù)頗受某些國際機(jī)構(gòu)必定。臺(tái)灣官方把電子政務(wù)分為三個(gè)發(fā)展階段，各有考核指標(biāo)。從～第二階段“電子政務(wù)推動(dòng)方案”來看，一方面，指標(biāo)制定和年度評(píng)獎(jiǎng)由“行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)”實(shí)行，因而屬于以表揚(yáng)為主內(nèi)評(píng)估制度；另一方面，評(píng)獎(jiǎng)指標(biāo)涉及大、中、小、細(xì)四級(jí)，不同級(jí)別指標(biāo)各有不同權(quán)重，都是定性評(píng)價(jià)而非貨幣化權(quán)衡，因而屬于費(fèi)用效果分析辦法。咱們?cè)诳紤]電子政務(wù)績效評(píng)估時(shí)候，不妨以臺(tái)灣為借鑒，建立起一種以費(fèi)用效果分析為重要內(nèi)容、粗略項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度。雖然是一種粗線條項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度，也需要政府在統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等方面付出極大努力，才干完畢制度建設(shè)并且付諸實(shí)行。需知電子政務(wù)績效評(píng)估不是只與個(gè)別機(jī)構(gòu)關(guān)于，它涉及到政府所有部門，沒有大力度強(qiáng)制性辦法是很難啟動(dòng)。三、外評(píng)估無需制度建設(shè)為理解全球電子政府狀況，聯(lián)合國公共經(jīng)濟(jì)和公共管理部會(huì)同美國公共管理協(xié)會(huì)，對(duì)聯(lián)合國190個(gè)成員國進(jìn)行了一項(xiàng)研究調(diào)查，分析了電子政府方式、進(jìn)展和承諾。此前及此后，某些學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)或商業(yè)機(jī)構(gòu)也做過電子政務(wù)測(cè)評(píng)工作，如知名征詢公司愛森哲（23個(gè)國家）、WMRC與布朗大學(xué)合伙（198個(gè)國家和地區(qū)）、哈佛大學(xué)和世界經(jīng)濟(jì)論壇（75個(gè)國家和地區(qū)）、英國標(biāo)桿模式（16個(gè)國家）等。所有這些案例都是以網(wǎng)站分析、外部評(píng)價(jià)、排序比較為特點(diǎn)外評(píng)估，稱其為“電子政務(wù)測(cè)評(píng)”比較符合實(shí)際，若稱為“電子政務(wù)績效評(píng)估”就名不副實(shí)了。普通來說，這些測(cè)評(píng)工作都不考慮（也無從考慮）投入了多少資源、投入與產(chǎn)出相比與否對(duì)稱、與否達(dá)到了原定目的等等這些不也許從網(wǎng)站上得到信息。國內(nèi)也有某些機(jī)構(gòu)在比較困難條件下，開展了電子政務(wù)測(cè)評(píng)工作。其中最知名，一是中華人民共和國時(shí)代計(jì)世征詢有限公司受國務(wù)院信息化工作辦公室委托研究、并于9月發(fā)布成果報(bào)告，測(cè)評(píng)對(duì)象是36個(gè)都市市政府網(wǎng)站；二是北京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心受國家信息化專家征詢委員會(huì)委托研究、并于10月發(fā)布成果報(bào)告，測(cè)評(píng)對(duì)象是全國257個(gè)地級(jí)市政府網(wǎng)站。外評(píng)估無所謂制度基本，評(píng)就是了。這種政府不介入、民間自由競爭外評(píng)估，核心問題在于如何形成品牌。大學(xué)排行榜或可作為前車之鑒。自1987至間，國內(nèi)共有17個(gè)單位發(fā)布了30各種大學(xué)排行榜，但是都未能獲得權(quán)威地位。民間評(píng)估成功之作也是有。80年代中期曾經(jīng)有若干機(jī)構(gòu)都搞經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析預(yù)測(cè)，但堅(jiān)持到今天、得到國內(nèi)外公認(rèn)只剩一家，就是中華人民共和國社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所。它每年春秋兩本藍(lán)皮書，是中華人民共和國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)權(quán)威報(bào)告。即便是外評(píng)估，恐怕也還存在著某些制度障礙，使得評(píng)估方式只能局限于網(wǎng)站分析，而難以提高到“公共滿意度測(cè)評(píng)”這一高檔階段。公共滿意度（publicsatisfaction）是民意（publicopinion）一種，因而公共滿意度測(cè)評(píng)成為民意測(cè)評(píng)一種分支。在美國，民間測(cè)評(píng)具備深遠(yuǎn)歷史基本，可追溯到19世紀(jì)中期對(duì)美國總統(tǒng)選舉民意測(cè)驗(yàn)即假投票或非正式投票