基于審計視角下的政府融資平臺存在的問題及建議

近年來，我國融資平臺相關(guān)公司發(fā)展非常迅速，不少融資公司都已經(jīng)成為許多地方政府主要的融資渠道，其不僅是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的主要支撐力量，也是衡量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與政府債務(wù)水平高低的關(guān)鍵性指標，更是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的核心內(nèi)容之一。目前，越來越多的地方審計機構(gòu)對所在地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任履行情況審計，取得了一定的成績，但也出現(xiàn)了許多的問題，這里就經(jīng)濟責(zé)任審計過程中出現(xiàn)的政府融資平臺主要問題進行分析，并且提出了相應(yīng)的建議和優(yōu)化措施，旨在規(guī)范政府債務(wù)、減少政府財政金融風(fēng)險的發(fā)生，確保金融平臺的健康有效發(fā)展。一、政府融資平臺的起源和必要性所謂的政府融資平臺主要指的是各個地方政府部門以融資作為主要的經(jīng)營管理目標而組建的非營利性機構(gòu)，目前常見的政府融資平臺主要包含了城市基礎(chǔ)建設(shè)投資、城建開發(fā)投資、城建資產(chǎn)投資管理等機構(gòu)，是通過營銷收入、公共設(shè)施收費等方法來還款的一種投資管理行為。政府融資平臺與其他融資平臺存在的最大區(qū)別在于本身存在公益性、低利潤性特征，而且是由政府部門主導(dǎo)和管理的項目。政府融資平臺的起源：根據(jù)國家財政部、發(fā)改委以及銀監(jiān)會等部門的規(guī)定，政府融資平臺主要指的是有政府部門及其他行政主管部門等相關(guān)單位通過財政撥款、土地融資、股權(quán)等方式設(shè)立的具備政府公益性質(zhì)的項目，是一種具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。自從地稅改制工作完成之后，中央政府事權(quán)下移和地方財權(quán)上移導(dǎo)致政府財權(quán)與管理權(quán)出現(xiàn)了不匹配的現(xiàn)象，出現(xiàn)了財政支出大于財政收入的現(xiàn)象，這給政府融資平臺的出現(xiàn)打下了基礎(chǔ)。在全球金融危機的影響之下，我國大部分地方政府都出現(xiàn)了資金受限的現(xiàn)象，為此只能通過建立政府融資平臺來解決支出與收入不平衡的問題。近年來，隨著債務(wù)危機的越來越激烈，我國地方債務(wù)也越來越被人們關(guān)注，一時間關(guān)于這方面的分析文章不斷涌現(xiàn)，也使得不少政府融資平臺成為所謂“專業(yè)人士”的攻擊對象。然而在抨擊的同時，也應(yīng)該正視政府融資平臺出現(xiàn)的有效性，應(yīng)該從發(fā)展的角度去看待融資平臺存在的問題，采取科學(xué)有效的方法予以優(yōu)化，讓其更好地為社會發(fā)展服務(wù)。二、政府融資平臺的構(gòu)建必要性(一)鄉(xiāng)村振興的重要補充鄉(xiāng)村振興是我國當(dāng)前乃至未來幾年穩(wěn)定主要發(fā)展方向，也是經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的主要動力。在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》等相關(guān)部署和政策中，都指出了鄉(xiāng)村振興的重要性，也讓其成為鞏固脫貧攻堅、建設(shè)魅力中國的必然要求。從發(fā)展的角度分析，鄉(xiāng)村振興包含了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)新型化、鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)?；约盎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個領(lǐng)域，整個產(chǎn)業(yè)鏈非常完整。而政府融資平臺的運轉(zhuǎn)核心在于形成“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我造血、自我發(fā)展”的市場化、實體化主體，這也就要求其在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮出更加突出的作用，使其助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，并且協(xié)調(diào)征服與市場之間存在的壓力和挑戰(zhàn)，以農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展為特點，充分發(fā)揮自身資源和管理優(yōu)勢，找準鄉(xiāng)村振興的切入點，構(gòu)建出高效協(xié)同的服務(wù)體系[1]。(二)是公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)職能的基礎(chǔ)我國政府部門的工作核心在于為人民服務(wù)，而在政府經(jīng)濟職能中有著極為突出的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公共服務(wù)職能，甚至在許多地方將公共基礎(chǔ)設(shè)施被看成城市的品位、良心和發(fā)展指標，其是與人民生活息息相關(guān)的內(nèi)容。但是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施以及社會服務(wù)體系建設(shè)本身存在周期長、投資大、效益低的特征，導(dǎo)致社會資金一般都不會主動投資，這種公共設(shè)施建設(shè)的重擔(dān)也就自然而然地落在政府部門的身上。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的加快，與之相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷增加，所需要的資金也隨之上升，在很大程度上增加了政府部門的負擔(dān)。而此時，大部分政府部門因稅收有限而無法承擔(dān)起公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，此時所能采取的方法也只能是通過融資平臺來籌集資金，減輕資金壓力，從這個角度來看政府部門融資平臺是不可或缺的基礎(chǔ)組成部分，是政府部門為社會提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)工作的關(guān)鍵所在。三、政府融資平臺審計內(nèi)涵自從2008年國家為了刺激經(jīng)濟增長而制定4萬億投資計劃之后，政府融資平臺在全國各地迅速興起，且伴隨城市棚戶改造、工業(yè)園建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等項目的快速實施，政府融資平臺的規(guī)模不斷擴大，在很大程度上彌補了傳統(tǒng)融資的財政與信貸不足現(xiàn)象，加快了社會經(jīng)濟的發(fā)展。但是龐大的資金與發(fā)展要求也對審計工作的開展提出了新的要求，為了更好地確保政府融資平臺審計工作的科學(xué)實施，需要提前了解審計工作內(nèi)涵以及開展的特征。(一)審計內(nèi)涵審計主要指的是由國家授權(quán)的專業(yè)人士按照國家相關(guān)法律法規(guī)對被審計對象的財政收支、經(jīng)濟行為進行審核，主要是以財政收支資料的合法性、真實性、準確性、科學(xué)性進行調(diào)查。審計是企事業(yè)單位管理人員財政法紀調(diào)查的一種手段，是維護國家利益、提高經(jīng)濟效益的獨立監(jiān)督行為。政府審計一直以來都是單獨設(shè)置的，與其他專業(yè)的審計相比存在很大的差異，主要表現(xiàn)在獨立性、強制性和權(quán)威性。獨立性主要指的是政府審計通常都是單獨設(shè)置的，審計機構(gòu)和審計人員不會參與企事業(yè)單位的日常管理以及發(fā)展戰(zhàn)略制定，只對審計結(jié)果負責(zé)。強制性主要指的是審計人員代表國家實施審計監(jiān)督，在審計工作中不受審計單位以及其他機構(gòu)的干擾和限制，依法審計。權(quán)威性則是審計機構(gòu)根據(jù)國家審計法律法規(guī)開展工作，不僅在微觀層面上對企事業(yè)單位的行為進行監(jiān)督，還在宏觀層面上對整個工作行為進行監(jiān)督，有著客觀、公平、公正的超然地位[2]。(二)政府融資平臺審計政府融資平臺審計從本質(zhì)上分析，其是政府審計的一種，其理論基礎(chǔ)是圍繞受托經(jīng)濟責(zé)任理論以及防線導(dǎo)向開展的。政府融資平臺審計工作的科學(xué)開展能促進相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任體有效履行國家相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)防作用和應(yīng)對突發(fā)事件、免疫功能，更好地促進政府融資平臺的規(guī)范性管理。但是從上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)政府融資平臺本身存在特殊性和復(fù)雜性，這也決定了其財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生概率高于其他社會組織，最為主要的特征就是負債率比較高、政企雙重管理造成的管理混亂等。從盈利的角度進行分析，政府融資平臺的融資項目主要是以公益性、服務(wù)型建設(shè)項目為主，造成融資持續(xù)盈利能力比較差、經(jīng)營管理問題突出。而在飛速發(fā)展的信息時代背景下，國家對政府部門的監(jiān)管力度不斷的提升，對融資平臺的管理要求越來越嚴格，此時政府融資平臺的審計管理問題逐漸暴露了出來，許多融資平臺管理質(zhì)量在很大程度上達不到既定要求，此時則需要優(yōu)化審計職能，通過融資平臺審計策略來優(yōu)化管理問題，明確管理責(zé)任和行為[3]。四、政府融資平臺常見問題近幾年，我國經(jīng)濟持續(xù)上升的同時，促使了越來越多的政府部門構(gòu)建了政府融資平臺，也取得了良好的成效。但是這并不代表著政府融資平臺運營管理工作完全成熟，反而存在著許多的新問題，深入分析這些問題的出現(xiàn)原因以及特征，不僅方便了今后工作開展，同時也為后續(xù)對策的制定奠定了基礎(chǔ)，就政府融資平臺中常見問題進行分析，主要表現(xiàn)在以下方面。(一)政府融資渠道窄由于政府融資平臺與其他融資平臺相比存在很大的特殊性，導(dǎo)致融資渠道比較小，融資難度較大。近年來，我國雖然出臺了一系列清理整頓政府融資平臺貸款相關(guān)的政策和制度，但是由于政府融資平臺本身政企不分明的特征，這些政策的整體效率比較低。另外，銀監(jiān)會要求各銀行機構(gòu)對融資平臺按照降舊控新的標準進行貸款，嚴格控制平臺貸款總量，使得政府融資平臺的貸款規(guī)模在很大程度上受到了限制，壓縮了貸款規(guī)模的同時，各個銀行機構(gòu)紛紛提高貸款平臺的準入門檻，各級政府部門融資平臺從銀行獲得融資的難度不斷加大，特別是一些風(fēng)險抵抗能力較弱的區(qū)縣級融資平臺，難度更是不斷的攀升，甚至出現(xiàn)無法從銀行獲得貸款的現(xiàn)象。(二)政府融資平臺存在政企不分的現(xiàn)象我國《公司法》中對所有的公司提出了明確的規(guī)定，公司必須要具備一定人數(shù)的董事會、監(jiān)事會。但是就國有獨資公司法人治理結(jié)構(gòu)分析，在審計的時候存在許多融資平臺董事會、監(jiān)事會設(shè)置人數(shù)達不到法定標準的現(xiàn)象，監(jiān)事會大多形同虛設(shè)，并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督作用。在政府融資平臺構(gòu)建的時候，許多地方存在政企不分、公司管理人員由政府部門工作人員兼職，這些人員普遍存在專業(yè)知識水平不高、企業(yè)管理經(jīng)驗欠缺、經(jīng)濟管理知識不豐富、財務(wù)風(fēng)險防范意識差等特征，甚至一些人員還存在盲目追求政績而忽視經(jīng)濟效益的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致投資失敗[4]。(三)債務(wù)風(fēng)險面較窄雖然當(dāng)前許多政府部門將政府債務(wù)納入到預(yù)算管理工作中，但是由于工作效率不高、政府部門之間的信息傳遞機制不完善、債務(wù)信息統(tǒng)計不夠齊全，造成了整體工作效率比較差，財務(wù)審核結(jié)果的精確度存在一定的誤差。政府融資平臺的債務(wù)審計作為整個管理工作中不可忽視的一部分，也是會計核算的重點所在，需要工作中給予正視和重視，但是由于部分地方融資平臺在構(gòu)建的時候存在利益優(yōu)先的特征，導(dǎo)致為了應(yīng)付審計而出現(xiàn)偽造資料、做假賬等現(xiàn)象；也有一些地方因機關(guān)工作人員經(jīng)驗欠缺、專業(yè)能力不足，使得在工作中出現(xiàn)了監(jiān)管力度不夠，這也導(dǎo)致了工作效率較低，不僅無法達到應(yīng)有的目的，還在一定程度上影響了管理人員的判斷。目前國內(nèi)許多政府融資平臺審計工作存在思路不清晰、方案不嚴謹、管理制度不成熟的特點，導(dǎo)致融資平臺無法全方位、全過程、多角度地進行工作，影響了工作效率[5]。五、改善政府融資平臺政府審計的對策(一)樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀政府部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)人員要樹立科學(xué)的發(fā)展觀念和正確的政績觀，強化融資資金管理力度和約束機制，健全和完善監(jiān)督監(jiān)管機制，高度重視融資平臺融資形成的相關(guān)政府政績以及隱形的政府債務(wù)，規(guī)范債務(wù)管理機制，堅持量力而行、量才為用，認真貫徹和落實國家相關(guān)部門制定的關(guān)于政府債務(wù)管理的政策和法規(guī)，及時清查并且妥善處置融資平臺構(gòu)成的各類債務(wù)，制定和削減相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險，化解債務(wù)危機，樹立正確的價值觀和發(fā)展觀，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。(二)建立科學(xué)的融資平臺管理辦法政府部門要加強和加快推進融資平臺經(jīng)營管理機制的改革和轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代化、科學(xué)化的管理制度，加快推進企業(yè)法人治理機構(gòu)的升級，厘清企業(yè)管理、政府管理之間的關(guān)系，優(yōu)化董事會、監(jiān)事會、理事會之間的關(guān)系并且完善相應(yīng)的制度，引進專業(yè)人才，使得融資平臺能夠真正成為獨立的主體。在此基礎(chǔ)上，要重點解決融資平臺存在的政企不分明的問題，是融資平臺剝離政府職能之后能夠穩(wěn)步發(fā)展，并且快速進入市場化、規(guī)范化和現(xiàn)代化管理機制。另外，在融資平臺審計和監(jiān)管的時候，不能違規(guī)進行資金操作，在進行項目建設(shè)的時候要提前明確資金來源以及償還方式，通過財政補貼、土地劃撥以及稅收返還等方式彌補平臺的虧損，保證平臺應(yīng)有的盈利[6]。六、優(yōu)化審計措施(一)實現(xiàn)政府審計和內(nèi)部審計的融合政府融資平臺審計可以讓政府審計和部門內(nèi)部審計相結(jié)合。政府審計具有國家強制性和一定的獨立性，在審計的過程中有權(quán)力要求融資平臺拿出更詳細的資料，可以更深入地挖掘融資平臺行為。但是，政府審計多數(shù)僅僅針對資金進行審計，政府審計方法相對比較落后，對于新型的互聯(lián)網(wǎng)市場化主體平臺審計缺乏足夠的經(jīng)驗。而這正是內(nèi)部審計具有的，結(jié)合二者的優(yōu)點，就能讓審計發(fā)揮出更大的作用。(二)加強政府審計隊伍建設(shè)審計人才不足可以說從根本上制約了政府融資平臺審計的發(fā)展。因此，一方面，審計人員要不斷加強學(xué)習(xí)以提升能力，需要不斷地研究新的政策，學(xué)習(xí)跨領(lǐng)域的知識，這樣才能面對審計工作的挑戰(zhàn)。另一方面，各個地方的審計項目都要明確人員的知識、技能、能力，這樣才能按照不同人員的經(jīng)歷和業(yè)務(wù)能力分配任務(wù)。另外，在整合社會方面的審計資源的時候，要在符合審計保密性要求的情況下，充分借鑒社會先進技術(shù)和高科技成果，有針對性地購買社會服務(wù)，增強審計效能[7]。七、創(chuàng)建多元化經(jīng)營渠道政府融資平臺要實現(xiàn)多元化、多方向發(fā)展模式，在融資方面開展轉(zhuǎn)型，摒棄傳統(tǒng)的土地抵押、銀行貸款為主的融資渠道，通過將融資平臺轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)之后，政府部門除了保留相應(yīng)的控股權(quán)之外，還可以更多的引入民間資本乃至國際資本，這樣不僅能有效的充實平臺資本實例，還能增強融資平臺的風(fēng)險抵抗力。例如通過發(fā)揮融資平臺在基礎(chǔ)建設(shè)方面的優(yōu)勢，對外提供工程代建以及代管的業(yè)務(wù)，這樣融資平臺只要適當(dāng)?shù)闹贫椖?/p>