【河南省PPP發(fā)展?fàn)顩r、問題和優(yōu)化建議探析5300字（論文）】

.PPP項(xiàng)目概述PPP模式是一個(gè)具有非常寬泛意義的概念，世界各國對(duì)它并沒有統(tǒng)一的定義，不同機(jī)構(gòu)的敘述不同。加拿大公私合作協(xié)會(huì)對(duì)其定義表述為:PPP模式是政府部門和私營企業(yè)的一種風(fēng)險(xiǎn)性的合作模式，是根據(jù)各參與方所特有的優(yōu)勢(shì)，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙鋪硎构残枰玫綕M足[1]。聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP模式的含義體現(xiàn)在兩個(gè)層次上:一是為了滿足人們對(duì)公共物品的需要所建立的政府部門和私人企業(yè)之間的各種伙伴關(guān)系，二是這種伙伴關(guān)系建立后進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的具體實(shí)施。歐盟委員會(huì)的定義:PPP模式是指政府部門和私人企業(yè)之間形成的一種伙伴關(guān)系，目的是使各合作方替代單一的政府部門來提供公用物品或服務(wù)。美國PPP國家委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是介于私有化和外包之間并將二者的特點(diǎn)相結(jié)合的一種公共物品的提供方式，它使私人資源得到充分的利用。概括起來說，PPP模式指的是政府部門和私人企業(yè)就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而達(dá)成合作伙伴關(guān)系的一種方式。采用這種方式，合作各方所達(dá)到的結(jié)果能夠比其單獨(dú)實(shí)施更加有利。合作各方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，政府部門并不會(huì)全部轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的責(zé)任給私人企業(yè)，而是要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行扶持，從而實(shí)現(xiàn)各參與方的利益、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。2.河南省PPP發(fā)展現(xiàn)狀從表2.1可以看出截止2017年11月，河南省各行業(yè)共有1493個(gè)PPP預(yù)備項(xiàng)目，所有預(yù)備項(xiàng)目總投資額達(dá)到10681.608億元，過萬億元。其中農(nóng)業(yè)30個(gè)，項(xiàng)目總投資額為129.636億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額1.19%；水利59個(gè)，項(xiàng)目總投資額為271.66億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額2.50%；交通設(shè)施186個(gè)，項(xiàng)目總投資額為2992.275億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額27.55%；市政設(shè)施項(xiàng)目436個(gè)，總投資額為2404.576億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額22.14%；公共服務(wù)行業(yè)659個(gè)，項(xiàng)目總投資額為4164.1億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額38.34%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)37個(gè)，項(xiàng)目總投資額為177.804億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額1.64%；其他行業(yè)37個(gè)，項(xiàng)目總投資額為721.558億元，占總預(yù)備項(xiàng)目總投資額6.64%。從以上分析可以看出，河南省PPP模式城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)主要應(yīng)用于交通設(shè)施，市政設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)。表2.1河南省PPP預(yù)備項(xiàng)目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)129.636301.19%水利271.66592.50%交通設(shè)施2992.27518627.55%市政設(shè)施2404.57643622.14%公共服務(wù)4164.165938.34%生態(tài)環(huán)境177.804371.64%其他721.558866.64%合計(jì)10861.6081493100.00%從表2.2可以看出，截止2017年11月河南省已簽約PPP項(xiàng)目共75個(gè)，已簽約PPP項(xiàng)目總投資額為633.88億元。其中農(nóng)業(yè)簽約1個(gè)，投資額1.26億元，投資額占比為0.20%；水利行業(yè)共完成簽約5個(gè)，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；水利行業(yè)共完成簽約5個(gè)，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；交通設(shè)施行業(yè)共完成簽約4個(gè)，投資額230.73億元，投資額占比36.40%；市政設(shè)施行業(yè)共完成簽約35個(gè)，投資額115.69億元，投資額占比18.25%；公共服務(wù)行業(yè)共完成簽約19個(gè)，投資額157.05億元，投資額占比24.78%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)共完成簽約4個(gè)，投資額61.8億元，投資額占比9.75%；其他行業(yè)共完成簽約7個(gè)，投資額57.92億元，投資額占比9.14%。表2.2河南省PPP已簽約項(xiàng)目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)1.2610.20%水利9.4351.49%交通設(shè)施230.73436.40%市政設(shè)施115.693518.25%公共服務(wù)157.051924.78%生態(tài)環(huán)境61.849.75%其他57.9279.14%合計(jì)633.8875100.00%注：數(shù)據(jù)來源于河南省發(fā)展和改革委員會(huì)PPP已簽約項(xiàng)目庫，統(tǒng)計(jì)日期截止2017年11月。從表2.3可以看出，河南省已經(jīng)開始進(jìn)入運(yùn)營階段的PPP項(xiàng)目共15個(gè)，其中農(nóng)業(yè)1個(gè)，投資額5億元；市政設(shè)施行業(yè)13個(gè)，投資額4.37億元；公共服務(wù)行業(yè)1個(gè)，投資額1.3億元。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，河南省已完成簽約的PPP項(xiàng)目主要存在于交通、市政及公共服務(wù)等行業(yè)。河南省盡管PPP項(xiàng)目預(yù)備數(shù)量比較多，達(dá)到了1493個(gè)，但真正完成簽約的PPP項(xiàng)目并不多，僅有75個(gè)，占河南PPP項(xiàng)目預(yù)備總數(shù)的5%；真正進(jìn)入運(yùn)營的PPP項(xiàng)目更是少之又少，僅有15個(gè)，只占河南PPP項(xiàng)目預(yù)備總數(shù)的1%。表2.3河南省PPP已運(yùn)營項(xiàng)目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項(xiàng)目總投資（億元）項(xiàng)目數(shù)量（項(xiàng)）投資占比農(nóng)業(yè)5146.86%水利000%交通設(shè)施000%市政設(shè)施4.371340.96%公共服務(wù)1.3112.18%生態(tài)環(huán)境000%其他000%合計(jì)10.6715100.00%注：數(shù)據(jù)來源于河南省發(fā)展和改革委員會(huì)PPP已簽約項(xiàng)目庫，統(tǒng)計(jì)日期截止2017年11月。3.河南省PPP發(fā)展存在的主要問題3.1地方政府心理準(zhǔn)備不足合理的制度設(shè)計(jì)，填密的科學(xué)論證，嚴(yán)格的重諾履約，三者共同構(gòu)成PPP模式成敗的關(guān)鍵。政府和社會(huì)要形成“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，就迫切需要契約保護(hù)和法律制度保障。但是，在市場(chǎng)發(fā)育不充分的條件下，河南省PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境，缺乏PPP生長(zhǎng)的制度性土壤[2]。從整體上看，雖然制定了操作指南、合同指南等操作規(guī)章，但仍然缺乏專門針對(duì)PPP模式的法律法規(guī)。PPP模式的實(shí)施通過現(xiàn)行的通用法律和各部門發(fā)布的“規(guī)定”“暫行辦法”“條例”“通知”等進(jìn)行規(guī)制，雖然對(duì)PPP模式提供了一定支持，但是層次低、內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單、約束力弱。在這些制度框架中，還存在不少自相矛盾的地方，而公私合作糾紛的法律救濟(jì)機(jī)制也尚未建立，不利于保障公私合作的順利進(jìn)行。此外，河南省地方政府PPP項(xiàng)目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進(jìn)行的，受制于經(jīng)濟(jì)體政策預(yù)期變化、資本流動(dòng)方向多變等復(fù)雜因素制約，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常態(tài)化政策環(huán)境保護(hù)，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制欠缺。PPP項(xiàng)目往往投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)，時(shí)常歷經(jīng)多屆政府，如果沒有穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護(hù)，法律、合同、標(biāo)準(zhǔn)、流程沒有實(shí)質(zhì)性的規(guī)范，預(yù)期收益無法保障和約束，就容易挫敗積極性，導(dǎo)致合作破裂。3.2工作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失從國際經(jīng)驗(yàn)來看，PPP的運(yùn)用涉及多個(gè)領(lǐng)域和管理部門職能，需要設(shè)置國家和政府層面的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全程管理[3]。但是河南省在管理過程中，呈現(xiàn)了多主體權(quán)責(zé)界定不清晰，使PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過程中可能會(huì)出現(xiàn)審批效率低下的情況出現(xiàn)。2014年，財(cái)政部下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，都對(duì)PPP模式的運(yùn)行給出了指導(dǎo)性意見。但是目前我國仍然缺乏專門針對(duì)PPP模式的專門法律規(guī)定，沒有完整的關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理等力一面政策體系。同時(shí)財(cái)政部和國家發(fā)展改革委兩個(gè)部門在爭(zhēng)取公共項(xiàng)目實(shí)施主導(dǎo)權(quán)的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)與河南省地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)的情況，這就使河南省地方政府在對(duì)于存在沖突的情況下，很難做出正確并及時(shí)的決策。3.3社會(huì)資本尋求難度大公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金的投入，在PPP模式下需要利用社會(huì)資本，但是河南省政府對(duì)社會(huì)資本的審批事項(xiàng)較多，使社會(huì)資本進(jìn)入面臨一定的障礙，當(dāng)然也和社會(huì)資本的信用問題有一定關(guān)系。這就使得河南省民營企業(yè)在競(jìng)標(biāo)時(shí)會(huì)以盡可能低的價(jià)格中標(biāo)，中標(biāo)后再以出現(xiàn)類似項(xiàng)目、材料價(jià)格上漲等理由提價(jià)，若不能得到滿足，則以拖延工期或退出項(xiàng)目為威脅[4]。以PPP模式進(jìn)行的項(xiàng)目在移交后，河南省政府對(duì)此審批嚴(yán)格且周期長(zhǎng)，缺乏完整、規(guī)范的審批制度，在一定程度上制約了社會(huì)投資者退出的要求，限制了社會(huì)資本的再利用。3.4專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和人才嚴(yán)重不足PPP模式的運(yùn)作，需要在融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律的專來化人才共同協(xié)作下才能完成。一方面河南省雖然有相應(yīng)的顧問，但其知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力遠(yuǎn)達(dá)到要求，省財(cái)政廳曾與地方咨詢機(jī)構(gòu)多次座談，探討中介機(jī)構(gòu)能做什么，怎樣做。但效果不理想。中介機(jī)構(gòu)參與的積極性很高，但由于人才和經(jīng)驗(yàn)不足。承擔(dān)不了相關(guān)專業(yè)咨詢，只能從東部沿海省份引入專業(yè)咨詢公司，融資成本較高。另一方面，政府也沒有專業(yè)化的人才支持，也未開展物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，給河南省PPP模式運(yùn)用帶來了風(fēng)險(xiǎn)[5]。3.5融資渠道單一PPP項(xiàng)目適用范圍主要都是盈利能力不強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，不是完全市場(chǎng)化的項(xiàng)目。目前，河南省PPP項(xiàng)目融資渠道單一，主要依靠銀行貸款，銀行貸款條件嚴(yán)格，社會(huì)資本融資成本過高，也讓社會(huì)資本方望而卻步。4.河南省PPP發(fā)展建議4.1完善PPP政策法規(guī)體系制定和完善法律法規(guī)，使PPP項(xiàng)目在運(yùn)行中的規(guī)章制度。PPP項(xiàng)目模式是涉及廣泛投資回收期的復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及許多部門的復(fù)雜法律關(guān)系。所以需要制定法規(guī)規(guī)范政府和項(xiàng)目企業(yè)的項(xiàng)目義務(wù)，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)要明確定義，并合法確定私營部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的商業(yè)利益。從簽訂PPP模式可以看出，從合同到合同內(nèi)容的實(shí)施以及法律和法規(guī)體系的實(shí)施需要確保和支持，改善法律可以在公私合作中穩(wěn)定形成長(zhǎng)期良好的合作伙伴關(guān)系。河南省要促進(jìn)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用，我國或是河南省應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一系列類似于《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施公開招標(biāo)試行辦法》等法律法規(guī)，制定一套基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式運(yùn)行法律法規(guī)，其中應(yīng)包括合同規(guī)范，具體適用范圍，制定程序，特許協(xié)議，招標(biāo)評(píng)估程序，監(jiān)督管理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，權(quán)利義務(wù)，爭(zhēng)議解決和適用法律。另外，政府應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批，合并有關(guān)法律法規(guī)，明確法律法規(guī)之間的沖突，落實(shí)有效措施，確保政策法規(guī)得到嚴(yán)格執(zhí)行。4.2設(shè)立專門PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目經(jīng)常耗費(fèi)時(shí)間，要求建立國家和政府一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)施PPP項(xiàng)目的整體管理。主要形式是：一是負(fù)責(zé)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，如英國政府設(shè)立公私合作，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施PPP相關(guān)政策，選擇替代項(xiàng)目名單，實(shí)施項(xiàng)目圖書館管理；二，現(xiàn)有部門履行職責(zé)。目前，中國財(cái)政部和國外成熟經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，開始建立PPP協(xié)調(diào)機(jī)制，考慮到有關(guān)政府部門的職能，盡快建立高效、規(guī)范的地方PPP管理機(jī)構(gòu)。通過專門的管理機(jī)構(gòu)，一方面有利于降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)行；另一方面，為了確保私營部門提供的服務(wù)質(zhì)素，河南省政府不會(huì)用PPP模式來減輕對(duì)私營部門的責(zé)任承擔(dān)。4.3建立PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)從英國經(jīng)驗(yàn)看，成熟的PPP項(xiàng)目應(yīng)該在1至2年之內(nèi)。河南省政府迫切需要建立PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)。（1）項(xiàng)目范圍，需求，概念，設(shè)計(jì)，運(yùn)行，維護(hù)和績(jī)效提供明確的產(chǎn)出要求；（2）提供項(xiàng)目信息，項(xiàng)目支付能力。對(duì)償還貸款和歸還投資者所需的現(xiàn)金流量有基本的了解，（3）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分享。為了列出項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期影響，政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任（如可用的補(bǔ)貼項(xiàng)目和政府支付）也對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行了評(píng)估。這三個(gè)方面的信息披露將有助于社會(huì)資本方面的PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析，選擇合適的模式吸引社會(huì)資本投資合作，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免浪費(fèi)公共資源。4.4建立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫政府和社會(huì)資本合作的各種具體模式，面對(duì)和解決問題也在不斷變化，專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目上具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，河南省政府可以提供咨詢服務(wù)的全過程，包括準(zhǔn)備，競(jìng)爭(zhēng)性談判，制定PPP合同，完善科學(xué)決策項(xiàng)目。顧問的參與可以彌補(bǔ)政府部門缺乏經(jīng)驗(yàn)和專門知識(shí)，幫助政府建立有效和有機(jī)的項(xiàng)目組織協(xié)調(diào)，使河南省政府部門能夠以意識(shí)形態(tài)和商業(yè)語言有效地與社會(huì)資本進(jìn)行互動(dòng)，并通過相對(duì)目標(biāo)有效地潤(rùn)滑政府角色和觀點(diǎn)部門與社會(huì)資本之間的溝通平衡了雙方的利益，確保PPP項(xiàng)目的實(shí)施。（1）通過政府采購盡快建立河南PPP人才庫，吸引融資，金融，技術(shù)，法律等經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士參與PPP示范項(xiàng)目，激勵(lì)中介培訓(xùn)和專業(yè)咨詢服務(wù)公司成立。（2）加強(qiáng)人事培訓(xùn)方案，加強(qiáng)有關(guān)河南省政府人員對(duì)PPP的法律，財(cái)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)，逐步建立專業(yè)人才隊(duì)伍，確保河南省推廣PPP模式。4.5拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道河南省PPP模式目前面臨的主要問題是融資困難。為了解決河南省融資困難，政府同時(shí)加大投融資體系建設(shè)力度，更需要整合現(xiàn)有的制度體系改革創(chuàng)新問題?？梢栽陧?xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)私人資本等政治分權(quán)措施，結(jié)合引入競(jìng)爭(zhēng)打破壟斷，創(chuàng)造權(quán)利，機(jī)會(huì)，投資環(huán)境的公平規(guī)則，改善投資不足的問題，穩(wěn)定有效投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了促進(jìn)投融資創(chuàng)新，2015年河南省政府出臺(tái)了“投資融資機(jī)制投資重點(diǎn)鼓勵(lì)實(shí)施社會(huì)投資意見”，并提出要進(jìn)一步創(chuàng)新各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，重點(diǎn)投資和融資機(jī)制鼓勵(lì)私人資本投資，有效發(fā)揮良好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)投入，促進(jìn)作用。為了建立健全創(chuàng)新的投融資機(jī)制，河南省可以采取以下措施：一是創(chuàng)新金融信貸服務(wù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為公私伙伴關(guān)系提供財(cái)政支持，提供差異化、獨(dú)特的金融服務(wù)；二要充分發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的作用，鼓勵(lì)發(fā)展投資基金，重點(diǎn)PPP項(xiàng)目股權(quán)和債券融資；三是引進(jìn)省外投資和民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)。5.結(jié)論通過對(duì)河南省PPP發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省PPP發(fā)展主要存在五個(gè)方面的問題：地方政府心理準(zhǔn)備不足、工作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失、社會(huì)資本尋求難度大、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和人才嚴(yán)重不足、融資渠道單一。對(duì)此，本文提出了河南省PPP發(fā)展建議：完善PPP政策法規(guī)體系、設(shè)立專門PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立PPP項(xiàng)目識(shí)別信息平臺(tái)、建立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫、拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道。參考文獻(xiàn)[1]黃河.PPP模式在市