中國(guó)入世與行政訴訟制度變革

中國(guó)入世與行政訴訟制度變革摘要：對(duì)行政許可中存在的自由裁量權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制，以防止行政主體利用職權(quán)進(jìn)行尋租活動(dòng)。能夠采取公布制度、回避制度、講明理由制度、聽證制度等一系列措施從程序上保證對(duì)行政許可中的自由裁量權(quán)。有必要建立事后救濟(jì)制度以防止行政許可自由裁量權(quán)的濫用。

黨的十五大確定黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的差不多方略是依法治國(guó)，并把“依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家”列入了最高法律-憲法，而依法治國(guó)在專門大程度上依靠于行政主體的依法行政。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家頒布的法律法規(guī)80%都需要行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)實(shí)際權(quán)力大、機(jī)構(gòu)多、人員多，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展的阻礙大。因此，依法行政是建立現(xiàn)代民主法治國(guó)家的關(guān)鍵所在。

按照嚴(yán)格的法治理念，在法治社會(huì)中，個(gè)體受且只受事先公布的法律和原則的支配，而公共權(quán)力必須受到事先制定和公布的法律規(guī)則的約束，只有如此才有個(gè)人自由，[1]即行政主體完全無自由裁量權(quán)。然而，在實(shí)際生活中，行政自由裁量權(quán)卻廣泛存在并滲透于行政過程的各個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)自由裁量權(quán)廣泛存在的事實(shí)和意義的追咨詢會(huì)阻礙對(duì)“依法行政”咨詢題的重新認(rèn)識(shí)?！胺山K止之處，乃是自由裁量權(quán)發(fā)軔之地”[1]的事實(shí)，進(jìn)一步講明了對(duì)自由裁量權(quán)研究意義的重大。本文試以小見大，討論行政許可中的自由裁量權(quán)咨詢題，期望對(duì)依法行政的完善有所關(guān)心。

一、對(duì)行政許可中自由裁量權(quán)的不同觀點(diǎn)

關(guān)于行政許可的定義，國(guó)內(nèi)學(xué)者見解不一，比較常見的有：“行政許但是行政機(jī)關(guān)依照個(gè)人、組織的申請(qǐng)，依法準(zhǔn)許個(gè)人、組織從事某種活動(dòng)的行政行為，通常是通過授予書面證書的形式給予個(gè)人、組織以某種權(quán)益能力或者確認(rèn)具備某種資格”；[2]“行政許但是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照相對(duì)人的申請(qǐng)，依法頒布特定證照等方式，準(zhǔn)許相對(duì)人行使某種權(quán)益，獲得從事某種活動(dòng)的資格的一種具體行政行為?！盵3]此外，還有諸多觀點(diǎn)。[4]

從這些定義能夠看出，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政許可要領(lǐng)的明白得在要緊方面是一致的，一是認(rèn)為行政許但是一種行政行為；二是認(rèn)為行政許可需要以當(dāng)事人申請(qǐng)為條件；三是認(rèn)為行政許可的內(nèi)容是準(zhǔn)許申請(qǐng)人從事某種活動(dòng)。[4]因此，行政許可要依法行政，有下列幾個(gè)原則須遵守：

1、必須合乎法律授權(quán)原則。要求從事許可行為的行政機(jī)關(guān)，必須有法律依照，即有法律授予的頒發(fā)該類許可證的職權(quán)。

2、必須符合法定條件的原則。要求行政機(jī)關(guān)必須將許可證頒發(fā)給符合法定條件的公民和法人。

3、嚴(yán)守公平原則。要求行政機(jī)關(guān)在頒發(fā)許可證時(shí)必須依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行，做到不偏不倚。

4、嚴(yán)守法定期限原則。要求行政機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人必須在法定期限內(nèi)頒發(fā)許可證。[5]

在上述原則的指導(dǎo)下，行政許可的實(shí)施主體是否還具有自由裁量權(quán)，學(xué)者有兩派觀點(diǎn)：

1、否定講

行政許可的程序包括“申請(qǐng)、審查和決定”。行政機(jī)關(guān)審查相對(duì)人條件，只要相對(duì)人具備法律規(guī)定的條件，就應(yīng)當(dāng)給予行政許可，否則，則拒絕。因此，行政機(jī)關(guān)只是審查機(jī)關(guān)，在審查過程中是一個(gè)技術(shù)過程而無自由裁量權(quán)，完全按法律規(guī)定程序。如，優(yōu)先申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、條件優(yōu)越標(biāo)準(zhǔn)，即使是有名額限制的行政許可，也只是樹立了標(biāo)準(zhǔn)，不同于自由裁量。[6]

2、確信講

法律規(guī)定不可能絕對(duì)詳盡，在現(xiàn)實(shí)生活中常會(huì)顯現(xiàn)一些立法時(shí)預(yù)料不到的咨詢題，給予行政主體自由裁量權(quán)不可幸免。任何行政主體的行為都有自由裁量的領(lǐng)域，“假如許可機(jī)關(guān)發(fā)放許可證明沒有自由裁量權(quán)，那么這種許可應(yīng)歸屬于‘證明登記類’”。[7]

二、行政許可中存在自由裁量權(quán)

關(guān)于行政許可中是否存在自由裁量權(quán)，不管是確信講依舊否定講，在論證其觀點(diǎn)時(shí)都遵循了“規(guī)則-自由裁量”的兩分法，即認(rèn)為自由裁量權(quán)是指在法律無詳細(xì)規(guī)定的條件下，行政主體能夠依照事實(shí)，憑自己判定在職權(quán)范疇內(nèi)作出適當(dāng)行為的權(quán)益。[8]確信講設(shè)想了法律規(guī)則和原則可不能缺位的狀態(tài)，而否定講則反對(duì)這種理想狀態(tài)的存在。從這種絕對(duì)的兩分法立場(chǎng)動(dòng)身，筆者認(rèn)為：法律詳細(xì)具體規(guī)定許可中一切條件和標(biāo)準(zhǔn)，由行政主體完全依照法律規(guī)定對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查，并能明確地決定是否許可（即許可主體沒有自由裁量權(quán)）是理論和學(xué)術(shù)上的一種理想狀態(tài)，然而在現(xiàn)實(shí)生活中每一咨詢題都具有專門性和相異性，法律不可能對(duì)任何咨詢題都作出明文規(guī)定，立法完善的理想狀態(tài)僅是目標(biāo)。因此，行政許可中應(yīng)該存在自由裁量權(quán)。

假如跳出傳統(tǒng)兩分法的思維方式，能夠更加確信行政許可過程中的自由裁量權(quán)。任何一個(gè)行政決定的制作過程都涉及三個(gè)因素：發(fā)覺與認(rèn)定事實(shí)；適用法律；作出相應(yīng)的決定。即使相關(guān)法律規(guī)則對(duì)上述要素都作了明確的規(guī)定，執(zhí)法者仍存在自由裁量權(quán)。這是由于：

1、執(zhí)法者在發(fā)覺與認(rèn)定事實(shí)的過程中，對(duì)事實(shí)的性質(zhì)、準(zhǔn)確性程度、與法律規(guī)則適用的相關(guān)性，以及評(píng)估和取舍相互沖突的事實(shí)等咨詢題仍舊具有作出自由判定的權(quán)力。

2、執(zhí)法者在適用原則或規(guī)則時(shí)，第一需要對(duì)該原則或規(guī)則的內(nèi)容進(jìn)行明白得，也必須對(duì)這些原則或規(guī)則相關(guān)于特定事實(shí)的可適用性進(jìn)行判定。

3、在事實(shí)和法律基礎(chǔ)上的決定作出，不僅受到事實(shí)和法律的阻礙，也受到執(zhí)法者個(gè)人的價(jià)值判定、個(gè)性以及個(gè)人情感等因素的阻礙。[1]（p.115）行政許可的執(zhí)法者也不例外，在“申請(qǐng)、審查和決定”的過程中，必定會(huì)受其個(gè)人價(jià)值觀和直覺的阻礙，個(gè)人感情因素最終意義上將阻礙其所有的行為。

行政許可過程中存在大量自由裁量權(quán)的事實(shí)講明，通過規(guī)則不可能完全消滅自由裁量權(quán)存在的空間。應(yīng)該通過平穩(wěn)法律規(guī)則和自由裁量權(quán)之間的關(guān)系，操縱自由裁量權(quán)在合法合理的范疇內(nèi)，同時(shí)，發(fā)揮“個(gè)體化正義”和“制造性行政”[1]的意義，以防止其泛濫。

三、應(yīng)嚴(yán)格限制行政許可中的自由裁量權(quán)

盡管能夠承認(rèn)行政許可中存在自由裁量權(quán)，但對(duì)其要嚴(yán)格限制，這種限制要比其他行政行為中的自由裁量權(quán)更甚（有時(shí)法律的限制會(huì)讓執(zhí)法者覺得毫無自由裁量可言，即通常意義上的羈束許可），這是由行政許可的性質(zhì)決定的。

1、從法理學(xué)角度分析

關(guān)于相對(duì)人通過行政主體許可所獲得的權(quán)力是誰給予的，“賦權(quán)講”支持者認(rèn)為相對(duì)人通過行政主體許可獲得權(quán)力或者資格，因此行政主體的許可過程，確實(shí)是“賦權(quán)”過程。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)的缺陷在于其僅從具體行政行為的表面現(xiàn)象得出結(jié)論，而沒有看到事實(shí)上許可行政的權(quán)力差不多上已有法律或者行政法規(guī)（以及地點(diǎn)性法規(guī)）所明定的權(quán)力。郭道暉先生指出我國(guó)法理學(xué)界一樣把權(quán)力分為“應(yīng)有權(quán)力、法定權(quán)力、實(shí)在權(quán)力”三種形狀?！皬臋?quán)力動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程看，這三種形狀是權(quán)力運(yùn)行的三個(gè)時(shí)期，即權(quán)力形成（社會(huì)悠閑）→權(quán)力給予（國(guó)家法定）→權(quán)力先例（個(gè)人或者法人實(shí)現(xiàn)）”。這幾個(gè)時(shí)期構(gòu)成權(quán)力運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)，各有其不同性質(zhì)：應(yīng)有權(quán)力形成，屬社會(huì)道德、適應(yīng)范疇；法定權(quán)力或權(quán)力給予，屬立法范疇；實(shí)在權(quán)力或權(quán)力實(shí)現(xiàn)，屬權(quán)益人依法行使權(quán)力和有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政范疇。由“應(yīng)該有”到“能夠（承諾）有”，由“潛在”到法律“明定”，是權(quán)益的一個(gè)飛躍；同樣，由“可有”到“實(shí)有”，其間要具備一定的條件。除個(gè)人能力等主觀條件外，還需有法定的限制條件。具備一定的法定條件，才許可行使這項(xiàng)權(quán)力。這又是一個(gè)飛躍。[9]可見，行政機(jī)關(guān)的“賦權(quán)”過程實(shí)質(zhì)上只是“法律給予的權(quán)力”的實(shí)現(xiàn)過程，只要具備了法定條件，就可行使法律所給予的權(quán)力。

2、從行政許可的行為方式角度分析

行政許可不僅是傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為的行政主體給予行政相對(duì)方某種資格或權(quán)益的行為，還應(yīng)當(dāng)是行政主體決定是否給予行政相對(duì)方某種資格和權(quán)益的一種法律制度，包括準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許兩種具體的行政行為方式。[10]因此，行政許可不同于行政處罰、行政指導(dǎo)、行政合同等行政行為。它不僅要處理行政主體和（獲準(zhǔn)許）分為合同內(nèi)的信用關(guān)系愛護(hù)和合同外的信用關(guān)系愛護(hù)。

所謂合同內(nèi)的信用關(guān)系愛護(hù)，指的確實(shí)是依照合同法的各項(xiàng)規(guī)范，直截了當(dāng)對(duì)人們?cè)诤贤P(guān)系中的權(quán)益義務(wù)加以確認(rèn)，并通過追究違反合同義務(wù)者的民事責(zé)任，敦促雙方本著合同的約定，以信用誠(chéng)實(shí)的心態(tài)完滿履行自己的義務(wù)，達(dá)成一個(gè)和諧成功的交易。為達(dá)此目的，我們的任務(wù)便是不斷深入研究合同法，使其規(guī)則更加合理，更加有效，更能反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。

除此之外，還有一種與交易有關(guān)的關(guān)系，一向沒有受到重視，這確實(shí)是合同之外的信用關(guān)系。所謂合同之外的信用關(guān)系，是指進(jìn)行交易的雙方當(dāng)事人在為交易而進(jìn)行相互的接觸以及合同履行完畢之后，雙方善后過程中所構(gòu)成的一種專門對(duì)待關(guān)系。一八六一年德國(guó)大法學(xué)家耶林提出“締約過失責(zé)任”理論，首次關(guān)于契約在締結(jié)過程中顯現(xiàn)的利益沖突給予關(guān)注，其后耶林的觀點(diǎn)為德國(guó)理論與立法所同意，在德國(guó)民法典上有所反映，同時(shí)有一些比較有阻礙的判例，然而應(yīng)該講立法并未系統(tǒng)同意這一思想，因此仍有必要進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的研究與探究，立法上也應(yīng)有更進(jìn)一步積極的舉措。事實(shí)上，耶林的締約過失責(zé)任理論也還遠(yuǎn)未解決所有的處在契約關(guān)系形成過程中和契約關(guān)系終止后當(dāng)事人間事實(shí)建設(shè)部法規(guī)司執(zhí)法監(jiān)督處王榮梅處長(zhǎng)則對(duì)近來備受關(guān)注的都市房屋拆遷爭(zhēng)議咨詢題展開了探討，她指出，目前都市房屋拆遷類行政復(fù)議案件呈逐年遞增的趨勢(shì)，案件大多集中于對(duì)拆遷裁決的復(fù)議，建議應(yīng)該進(jìn)一步明確都市房屋拆遷相關(guān)行政復(fù)議的管轄權(quán)，完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序，同時(shí)對(duì)所涉及的房屋資產(chǎn)評(píng)估咨詢題進(jìn)行實(shí)體化的全面審查。

二、行政復(fù)議與信訪

從我國(guó)目前的實(shí)踐來看，行政復(fù)議案件的堅(jiān)持率相當(dāng)高，這種結(jié)果勢(shì)必導(dǎo)致老百姓走向了另外一條救濟(jì)之路-信訪。

青年社會(huì)學(xué)者中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)星博士梳理了信訪制度的歷史源流，認(rèn)為信訪與中國(guó)古代的專門上訴制度有著某種微妙的聯(lián)系，他還將1949年之后的信訪制度分為大眾動(dòng)員型信訪、撥亂反正型信訪以及改革開放以來的安定團(tuán)結(jié)型信訪三種類型，指出信訪在中國(guó)仍是一種較為有效的替代性的權(quán)益斗爭(zhēng)方式，并具體剖析了信訪救濟(jì)機(jī)制的“潛規(guī)則”。認(rèn)為信訪救濟(jì)作為一種“內(nèi)部解紛方式”，和法治之間的關(guān)系可謂是亦敵亦友，不能一概而論。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所劉作翔教授則認(rèn)為信訪是我國(guó)特色政治文化的產(chǎn)物，認(rèn)為應(yīng)該關(guān)注的咨詢題在于，信訪權(quán)是不是一項(xiàng)權(quán)益？信訪權(quán)的實(shí)現(xiàn)是指什么？

北京大學(xué)法學(xué)院湛中樂教授認(rèn)為可將憲法第2條、第41條作為信訪的憲法依據(jù)，并就信訪制度的特點(diǎn)與實(shí)踐成效與行政復(fù)議制度加以比較。并認(rèn)為應(yīng)以現(xiàn)存信訪制度為基礎(chǔ)，將其改造為申訴制度，讓不服復(fù)議決定的人有提起行政申訴的可能。

三、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接

最高人民法院行政審判庭蔡小雪法官就申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議第三人及利害關(guān)系人在訴訟中的地位，不服復(fù)議決定的訴訟受理，復(fù)議機(jī)關(guān)審查與法院審理的關(guān)系等咨詢題展開了討論，并著重探討了最終裁決與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系咨詢題。國(guó)務(wù)院法制方法制和諧司方軍處長(zhǎng)和南開大學(xué)法律系趙正群教授則分不從不同的角度，指出世界貿(mào)易組織規(guī)則的核心在于提供司法救濟(jì)的選擇權(quán)，我們的現(xiàn)有法律法規(guī)并不違反入世承諾，所進(jìn)行的制度變革，包括對(duì)《專利法》和《商標(biāo)法》的修改，更多的是自身的需要，而非世貿(mào)規(guī)則的要求。商務(wù)部條約法律司杜寶忠副處長(zhǎng)則指出，世界貿(mào)易組織規(guī)則只管轄以貿(mào)易為核心的領(lǐng)域，其他的如勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境愛護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，都非WTO規(guī)則所能涵蓋。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所周漢華教授認(rèn)為，現(xiàn)代行政法崇尚多元的糾紛解決機(jī)制，較為理想的狀態(tài)在于一律復(fù)議前置，同時(shí)法院對(duì)行政復(fù)議決定的審查模式和力度，要依行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)而定，不可一概而論。

四、域外行政復(fù)議制度的評(píng)介

行政復(fù)議制度作為行政過程的一環(huán)，作為救濟(jì)程序的重要一部分，發(fā)揮著重要的作用。而不管是法國(guó)的行政救濟(jì)制度、德國(guó)的異議審查制度、英國(guó)的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官制度、日本的行政不服審查制度以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度，都潛在著與我國(guó)行政復(fù)議制度進(jìn)行比較的可能性。為此，就更有必要對(duì)域外的相關(guān)理論研究成果和制度實(shí)踐予以關(guān)注。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所呂艷濱博士對(duì)日本和韓國(guó)的行政復(fù)議制度分不加以梳理，其間他對(duì)日本的《行政不服審查法》，韓國(guó)的《行政審判法》作了客觀全面的評(píng)介，并對(duì)特色化的日本行政審判制度、日本的國(guó)稅不服審查制度予以評(píng)介。他指出，韓國(guó)行政復(fù)議制度的成功之處，一方面在于提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、客觀性方面進(jìn)行了有意的制度創(chuàng)設(shè)，另一方面在于不斷完善復(fù)議案件的審理程序，其貫穿始終的一點(diǎn)便是行政復(fù)議制度的準(zhǔn)司法化。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所李洪雷博士則對(duì)德國(guó)的行政復(fù)議制度以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度分不加以梳理，對(duì)復(fù)議的適用范疇、復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議的提起、復(fù)議程序的進(jìn)行、復(fù)議審查的范疇、復(fù)議決定以及不服復(fù)議的起訴都做了詳細(xì)介紹。

五、完善我國(guó)行政復(fù)議制度的構(gòu)想

從行政復(fù)議的制度建構(gòu)和組織變革的角度上，許多學(xué)者都發(fā)表了精辟的見解。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)助理馮軍教授認(rèn)為，提倡行政復(fù)議制度司法化，是強(qiáng)調(diào)在行政復(fù)議中增強(qiáng)司法的特點(diǎn)，從權(quán)力分立的角度看，機(jī)構(gòu)要盡量獨(dú)立，復(fù)議程序要公平、簡(jiǎn)潔、迅速。浙江大學(xué)法學(xué)院朱新力教授則從一種“動(dòng)態(tài)的、積極的糾紛觀”入手，指出行政復(fù)議應(yīng)逐步向司法化靠近。

還有學(xué)者指出了現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制的缺陷，建議引入專門的行政復(fù)議委員會(huì)制度，重構(gòu)管轄體制。

從行政復(fù)議程序的層面，全國(guó)人大法工委許安標(biāo)處長(zhǎng)指出，行政復(fù)議程序應(yīng)該多樣化，既不能過于簡(jiǎn)單，也不能過于復(fù)雜，應(yīng)該針對(duì)不同的案件來設(shè)計(jì)不同的程序，他認(rèn)為應(yīng)將行政復(fù)議程序分為嚴(yán)格程序、簡(jiǎn)易程序和書面程序三類。華東政法學(xué)院朱芒教授則認(rèn)為探討行政復(fù)議制度司法化，就要關(guān)注其可能的路徑，從目前看，提倡程序上的司法化，或許比從提倡組織上的司法化更有意義，因此要對(duì)具體行政復(fù)議案件處理時(shí)的程序予以關(guān)注，例如是否采納“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”規(guī)則，是否引入了合議制審理的因素，等等。論文摘要近年來，隨著法制建設(shè)步伐的加快，公安行政執(zhí)法差不多實(shí)現(xiàn)了有法可依，但也存在著一些不容忽視的咨詢題。目前有些行政法律規(guī)范本身有疏漏，規(guī)定不夠明確，過于籠統(tǒng)；或未考慮實(shí)踐中的專門情形以致于操作有難度；有的自由裁量過大，致使執(zhí)法隨意性較大。公平，歷來是人類社會(huì)所追求和崇尚的價(jià)值目標(biāo)，更是法治社會(huì)的重要特點(diǎn)，也是法律的靈魂；公安機(jī)關(guān)是我國(guó)重要的行政機(jī)關(guān)，公安行政執(zhí)法權(quán)點(diǎn)多、面廣、量大、任務(wù)重，與人們的日常生活休戚相關(guān)；公安行政執(zhí)法的力度又是其他行政機(jī)關(guān)所不能及的。公平是法治社會(huì)的重要特點(diǎn)，公安行政執(zhí)法的公平與否阻礙著人們對(duì)國(guó)家法律制度、社會(huì)制度的信任，同時(shí)還阻礙著公安工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要做到公平執(zhí)法，需要從觀念、制度等方面加以完善。公平，歷來是人類社會(huì)所追求和崇尚的價(jià)值目標(biāo)，更是法治社會(huì)的重要特點(diǎn)，也是法律的靈魂；公安機(jī)關(guān)是我國(guó)重要的行政機(jī)關(guān)，公安行政執(zhí)法權(quán)點(diǎn)多、面廣、量大、任務(wù)重，與人們的日常生活休戚相關(guān)；公安行政執(zhí)法的力度又是其他行政機(jī)關(guān)所不能及的。公安行政執(zhí)法的公平與否直截了當(dāng)阻礙行政相對(duì)人合法權(quán)益的保證和人們對(duì)法律的信仰。然而公安行政執(zhí)法在實(shí)體、程序和理性等方面都存在著一些不公平的咨詢題，本文試從公安行政執(zhí)法公平的標(biāo)準(zhǔn)入手，針對(duì)實(shí)踐中存在的咨詢題進(jìn)行分析、判定，并進(jìn)一步探究實(shí)現(xiàn)公安行政執(zhí)法公平的途徑。

一、公安行政執(zhí)法公平的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

公平執(zhí)法確實(shí)是要求按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行法律。公平的標(biāo)準(zhǔn)是以一定的社會(huì)道德觀念和價(jià)值觀念為基礎(chǔ)的，以法律規(guī)范為約束的，公安行政執(zhí)法領(lǐng)域的公平標(biāo)準(zhǔn)要緊包括實(shí)體公平、程序公平和理性公平三個(gè)方面。

行政實(shí)體公平指行政行為的結(jié)果本身符合公平、正義等自然法則。它解決的是執(zhí)法活動(dòng)的正當(dāng)性、合理性的咨詢題，是行政執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)身點(diǎn)和歸宿，是當(dāng)事人追求的直截了當(dāng)結(jié)果和最終目的。公安行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嶓w公平包括四方面內(nèi)容；一是認(rèn)定事實(shí)清晰，即公安機(jī)關(guān)作出的具體行政行為時(shí)依靠證據(jù)和推理認(rèn)定的事實(shí)足以證明該行政行為的前因后果和正當(dāng)性，而且這些內(nèi)容又符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件。二是證據(jù)確鑿，公安機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所采納的每個(gè)證據(jù)都必須同時(shí)具有合法性、客觀性、相關(guān)性，而且據(jù)以定案的證據(jù)之間在邏輯上沒有沖突或沖突得到合理排除，證據(jù)之間能夠相互印證，形成一個(gè)完整的證據(jù)鏈能證明具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)。三是適用依據(jù)正確，即具體行政行為適用的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及相應(yīng)的條款準(zhǔn)確、全面。四是內(nèi)容適當(dāng)，即公安機(jī)關(guān)在法定幅度內(nèi)作出的裁量與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，符合合理性的要求。

行政程序公平是指行政主體實(shí)施行政行為的方式、步驟、順序、時(shí)限等過程，都要嚴(yán)格遵守法律規(guī)范?！皩?duì)行政權(quán)力的最有效制約和監(jiān)督不是源自事后的制裁，而是源自對(duì)權(quán)力事先設(shè)置的程序”。公平的行政程序能夠幸免行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)徇私、武斷等不良行徑，促使事實(shí)上體行為的公平。其獨(dú)立的價(jià)值還在于行政程序能夠向當(dāng)事人展現(xiàn)行政主體公平、公布地行使權(quán)力，從而起到行政實(shí)體法所沒有的約束行政權(quán)的功能。行政程序公平還具有緩解當(dāng)事人對(duì)抗行政權(quán)的情緒，促使其自愿地同意行政決定的功能。誠(chéng)如美國(guó)杰克遜大法官所講的“程序的公平性和穩(wěn)固性是自由的不可或缺的要素，只要程序適用公平，不偏不倚，嚴(yán)格的實(shí)體法也能夠忍耐”。英國(guó)學(xué)者威廉?韋德也曾講過：“程序不是次要的情況，隨著政府權(quán)力連續(xù)不斷地急劇增大，只有依靠程序公平，權(quán)力才能夠變得讓人能容忍。”假如行政程序沒有遵循有關(guān)公平的要求，那么僅從形式上看，行政行為的過程和結(jié)果的合理性就將受到質(zhì)疑，由此產(chǎn)生能夠被感受到的“不公平”不論對(duì)行政相對(duì)人依舊對(duì)公眾都可能造成一種心理上的信任危機(jī)。

現(xiàn)實(shí)生活中，有些行政執(zhí)法活動(dòng)不管是實(shí)體依舊程序上并無不當(dāng)之處，但從社會(huì)正義的角度來看，并沒有達(dá)到實(shí)際意義上的公平，有的還直截了當(dāng)或間接地阻礙到了當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益和訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也阻礙著執(zhí)法的社會(huì)成效，不能不值得人思索：除了實(shí)體公平和程序公平外是否還存在其他形式的公平？有的學(xué)者提出“現(xiàn)代意義上的司法公平，不僅是指實(shí)體公平，而且還包括程序公平以及執(zhí)法者在執(zhí)法過程中的情感公平?！惫P者以為不妨將這種公平的內(nèi)涵定義為“理性公平”。所謂理性公平是執(zhí)法者在執(zhí)法過程中以社會(huì)正義和法治宗旨為動(dòng)身點(diǎn)和落腳點(diǎn)所產(chǎn)生的對(duì)法律的尊崇和對(duì)當(dāng)事人的情感、態(tài)度。它要求執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員從內(nèi)心深處感受到對(duì)法律的珍視和尊重，視法律為至上、神圣的最高準(zhǔn)則；要求執(zhí)法人員立場(chǎng)堅(jiān)決、不徇私情，在執(zhí)法活動(dòng)的每一環(huán)節(jié)都能認(rèn)真負(fù)責(zé)、一絲不茍。

（四）越權(quán)行政

越警種或越轄區(qū)抓賭、打嫖的越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象依舊有存在。有的領(lǐng)導(dǎo)為上繳罰沒款，完成一個(gè)較為固定的數(shù)額，下達(dá)上繳罰沒款指標(biāo)，基層單位只有完成上繳指標(biāo)后剩下的才能由自己支配，為了完成上繳任務(wù)并留夠自己所需經(jīng)費(fèi)，越權(quán)執(zhí)罰確實(shí)是必定的了。有的派出所轄區(qū)內(nèi)沒有娛樂場(chǎng)所，沒有出鈔票的地點(diǎn)，甚至賭博的都少見，就只好到其它地點(diǎn)去“斂財(cái)”，甚或?qū)⒉徽?dāng)兩性關(guān)系也當(dāng)做賣淫嫖娼處罰。上述行為都會(huì)造成執(zhí)法的不公平。

（五）行政不作為

公安行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中拒絕履行、拖延履行或或不予答復(fù)的違法行為都可能構(gòu)成不作為，行政不作為不僅是一種嚴(yán)峻的違法行為而且是執(zhí)法不公平的表達(dá)。由于辦案程序的日益規(guī)范，部分民警怕苦惱、怕考核扣分，存在行政不作為的傾向，當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)因?yàn)樾姓蛔鳛楸惶崞饛?fù)議和訴訟的案件也有所增長(zhǎng)，值得引起重視。表現(xiàn)為：對(duì)群眾報(bào)案、報(bào)警拒絕履行或拖延履行；對(duì)應(yīng)當(dāng)辦理的有關(guān)證照、手續(xù)，無正當(dāng)理由拒不辦理或拖延辦理；對(duì)應(yīng)當(dāng)立案的行政案件不立案或不及時(shí)立案；對(duì)“在逃”或“另案處理”的違法嫌疑人，不趕忙或積極查處，任其不了了之。

（六）適用法律不準(zhǔn)，效力把握不當(dāng)

具體表現(xiàn)為該用甲法卻錯(cuò)用了乙法，該用此條文卻錯(cuò)用了彼條文；該同時(shí)援引數(shù)個(gè)條文卻引用不全；有的還錯(cuò)誤地適用了差不多廢止、撤銷的法律規(guī)范。還有些民警對(duì)公安行政法律規(guī)范沖突時(shí)的引用規(guī)則不清晰，該用高層級(jí)規(guī)范卻引用了低層級(jí)規(guī)范、該用新規(guī)范卻引用舊規(guī)范、該用專門規(guī)范卻引用了一樣規(guī)范。

（七）涉案財(cái)物處理上存在的咨詢題

一是證據(jù)登記儲(chǔ)存不符合規(guī)定。有的有來路沒有去路；有的有去路無來路；有的來路和去路都不清。有些案件辦理中無證據(jù)登記儲(chǔ)存，涉案財(cái)物收支不清；有些無返還清單；有些證據(jù)登記儲(chǔ)存和扣押混用。二是收繳的運(yùn)用不合法。不符合收繳范疇的予以收繳；收繳物品未按規(guī)定處理或?qū)嵨镆寻匆?guī)定處理，但處理情形沒有在案卷中反映。三是不符合收取預(yù)交款條件而收取。有的單位在辦案中普遍采取預(yù)交款的方式，有的把預(yù)交款作終止傳喚或留置的條件。三是一些單位對(duì)扣押的財(cái)物處理不及時(shí)，造成財(cái)物的長(zhǎng)期滯留積壓，失去使用價(jià)值。有的甚至因?yàn)闀r(shí)過境遷、找不到原主。三、

阻礙公安行政執(zhí)法公平的緣故

（一）執(zhí)法依據(jù)不完善

近年來，隨著法制建設(shè)步伐的加快，公安行政執(zhí)法差不多實(shí)現(xiàn)了有法可依，但也存在著一些不容忽視的咨詢題。目前有些行政法律規(guī)范本身有疏漏，規(guī)定不夠明確，過于籠統(tǒng)；或未考慮實(shí)踐中的專門情形以致于操作有難度；有的自由裁量過大，致使執(zhí)法隨意性較大．此外公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件也有與差不多法律相抵觸的現(xiàn)象。還有些立法的規(guī)定注意了觀念的超前性而現(xiàn)實(shí)條件又跟不上，例如剛剛實(shí)施不久的《道路交通安全法》已顯現(xiàn)出許多類似的缺陷,該法規(guī)定一樣的交通違法行為不扣證，同時(shí)要求罰繳分離，但以某市的一個(gè)交警大隊(duì)為著眼點(diǎn)，今年5月作出罰款決定2500多人，到6月底，只繳納了200多人，外地駕駛員差不多沒繳納。又如該法規(guī)定關(guān)于造成一樣事故后逃逸的，有的主張依照《道路交通安全法》第101條第二款作了終身禁駕處理，有的則認(rèn)為按照該法第99條只作罰款處理。對(duì)此公安部和全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)人員認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一。而同時(shí)某些領(lǐng)域的立法又嚴(yán)峻滯后,不能適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的需要，例如對(duì)出租自行車車庫、無證公共場(chǎng)所、旅社業(yè)的治理、處罰缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),實(shí)踐中缺乏必要的法律、法規(guī)支持，執(zhí)法人員往往束手無策.對(duì)上述法律法規(guī)所存在的缺陷使得公安干警在實(shí)踐操作中不得不“不公平”。

（二）頻繁的嚴(yán)打?qū)ｍ?xiàng)斗爭(zhēng)

專項(xiàng)斗爭(zhēng)是針對(duì)當(dāng)前較為嚴(yán)肅的社會(huì)治安形勢(shì)不得不采取的措施，這種措施關(guān)于解決突出咨詢題的成效是顯而易見的，但其消極作用也是明顯的，專門是關(guān)于公平執(zhí)法的阻礙。真正的法治應(yīng)該做到法律面前時(shí)時(shí)平等、處處平等，而現(xiàn)有的嚴(yán)打斗爭(zhēng)所采取的集中性的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)機(jī)制事實(shí)上是一種以政治形狀代替了法治形狀，是與依法行政的要求不相符的。

（三）執(zhí)法主體的觀念和素養(yǎng)的不適應(yīng)

公安行政執(zhí)法活動(dòng)是通過執(zhí)法者的每一個(gè)具體行政行為來實(shí)現(xiàn)的，執(zhí)法民警在適用和執(zhí)行法律上的任何偏差，都可能造成執(zhí)法上的不公平．就目前情形而言，公安民警的整體素養(yǎng)尚不能適應(yīng)新形勢(shì)下公平執(zhí)法的客觀需要．要緊表現(xiàn)為：一是依法行政的觀念淡薄，法治意識(shí)欠缺。自覺不自覺地靠行政手段或強(qiáng)迫命令的方法解決咨詢題；服從領(lǐng)導(dǎo)意志多于服從法律精神，愛護(hù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威多于愛護(hù)法制權(quán)威。有的民警仍適應(yīng)于從防范性思維動(dòng)身，而非從法律的規(guī)定動(dòng)身，遇事先考慮危害性，忽視公民的合法權(quán)益的愛護(hù)。二是法律素養(yǎng)與依法行政有差距。隨著法制建設(shè)的不斷深入，我國(guó)法律制度在不斷地修正、完善，每年都有許多新法律、法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件出臺(tái)。與公安行政執(zhí)法有關(guān)的法律依據(jù)已形成一個(gè)龐大的體系，許多民警對(duì)法律的學(xué)習(xí)不及時(shí)、領(lǐng)會(huì)不夠深刻，在具體實(shí)踐運(yùn)用中由于不熟悉、不熟知，機(jī)械明白得條文，勢(shì)必造成如此那樣的不公平咨詢題。三是道德思想素養(yǎng)的阻礙。執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性要求執(zhí)法者要有良好的心理素養(yǎng)、道德修養(yǎng)和嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的工作態(tài)度。在執(zhí)法實(shí)踐中有的民警工作不夠細(xì)致、深入、責(zé)任感不夠強(qiáng)，還有一些道德素養(yǎng)不夠高的民警難以抵制社會(huì)上的拜金主義、享樂主義、特權(quán)觀念等腐朽思想的腐蝕，在執(zhí)法中辦關(guān)系案、金鈔票案、人情案，徇私枉法。直截了當(dāng)損害了執(zhí)法的公平。

（四）內(nèi)部機(jī)制的因素

警務(wù)保證是公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)和公平執(zhí)法所必需的條件?；鶎泳Σ蛔愫徒?jīng)費(fèi)緊張也是制約公平執(zhí)法活動(dòng)順利開展的重要緣故，警力不足造成了一些違法行為得不到應(yīng)有的處理，經(jīng)費(fèi)短缺往往又會(huì)造成有的領(lǐng)導(dǎo)和民警受利益驅(qū)動(dòng)，把執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，定罰款指標(biāo)，有的甚至顯現(xiàn)以罰款創(chuàng)收來保運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致執(zhí)法活動(dòng)中在把握法律規(guī)定、采取處罰措施時(shí)顯現(xiàn)偏差。一些沒有經(jīng)濟(jì)收益的報(bào)警案件往往被忽視而得不到有效的治理。此外一些不合理的考評(píng)制度在一定程度上也阻礙了行政執(zhí)法的公平性。而執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)督缺乏合力、監(jiān)督權(quán)威未樹立也是一個(gè)重要的緣故。

（五）外部環(huán)境因素

現(xiàn)行條塊結(jié)合的公安行政治理體制，使公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物權(quán)都受制于地點(diǎn)政府，大多數(shù)的地點(diǎn)政府對(duì)公安工作是關(guān)懷和支持的，但也有一些行政長(zhǎng)官法治觀念淡薄，對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行了不合理的干預(yù)，使辦案民警的正確意見無法得到實(shí)施，阻礙了執(zhí)法的公平性；有的還對(duì)基層公安機(jī)關(guān)施加壓力，為某些不正當(dāng)?shù)某枪軋?zhí)法、拆遷、群政矛盾撐腰，把公安機(jī)關(guān)提升到社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖上，惡化了警民關(guān)系，也導(dǎo)致了行政執(zhí)法的不公平。此外社會(huì)環(huán)境因素也是一個(gè)緣故。目前，法制意識(shí)尚未深入人心，法律權(quán)威也還未真正樹立，群眾的法律意識(shí)還較薄弱，象一些群體性事件引起的損害案件、涉及單位領(lǐng)導(dǎo)和集體、家族利益等行政案件，其執(zhí)法活動(dòng)難以得到群眾的配合。而當(dāng)前盛行的“講情風(fēng)”、“生意經(jīng)”也阻礙了民警辦案的獨(dú)立性和公平性。

四、實(shí)現(xiàn)公安行政執(zhí)法公平的途徑

（一）改革公安行政治理體制

我國(guó)現(xiàn)有的公安行政治理體制，是非正常行政干預(yù)、地點(diǎn)愛護(hù)主義、經(jīng)費(fèi)狀況的制約等阻礙公安行政執(zhí)法公平的癥結(jié)所在，因此應(yīng)改變目前這種“條塊結(jié)合、以塊為主”的橫向體制改之為地市級(jí)以上以塊為主，縣區(qū)級(jí)以下以條為主的縱向體制，確保公安機(jī)關(guān)依法相對(duì)獨(dú)立性地行使職權(quán)。

（二）完善行政法律規(guī)范

一是加快行政立法的步伐。為適應(yīng)迅速進(jìn)展變化的確治安形勢(shì)，應(yīng)爭(zhēng)取在較短的時(shí)刻內(nèi)，從執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法范疇、執(zhí)法程序等進(jìn)行全面規(guī)范，逐步地解決自由裁量權(quán)過大、在特定領(lǐng)域無法可依等咨詢題。二是提高行政立法的質(zhì)量，努力實(shí)現(xiàn)良法之治。一方面法律規(guī)范本身應(yīng)具有可知性、完整性、可操作性，另一方面要把制定法律規(guī)范和修改、清理法律規(guī)范加以結(jié)合，在加快行政立法的同時(shí)提高立法質(zhì)量。從基層公安實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件仍有政出多頭的現(xiàn)象，有些規(guī)范性文件本身就與行政差不多法相抵觸，阻礙了規(guī)范性文件的質(zhì)量。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范性文件應(yīng)統(tǒng)一歸口到內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)審核制定，并可邀請(qǐng)有關(guān)行政法研究人員考察并按照新頒布的《立法法》有關(guān)規(guī)定或法律原則，共同加以討論和修訂，提高規(guī)范文件的法律品位。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法民警的綜合素養(yǎng)教育

民警自身的執(zhí)法素養(yǎng)直截了當(dāng)阻礙了執(zhí)法活動(dòng)的公平性，因此建立一支高素養(yǎng)的執(zhí)法隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)公平執(zhí)法的關(guān)鍵。一是要端正執(zhí)法思想，樹立以尊重和保證人權(quán)為核心的現(xiàn)代執(zhí)法理念。牢固樹立人權(quán)意識(shí)，以民為本的執(zhí)法理念。把尊重和愛護(hù)人權(quán)放在執(zhí)法的首要位置；進(jìn)一步增強(qiáng)程序意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變“重實(shí)體、輕程序”的觀念，以程序保公平；進(jìn)一步強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)；以復(fù)議和訴訟為標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量。二是要加強(qiáng)民警基礎(chǔ)法律學(xué)習(xí)，適時(shí)進(jìn)行有效的培訓(xùn)，推行執(zhí)法資格認(rèn)證制度，不斷提高民警法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。新時(shí)期的公安工作需要民警既要有扎實(shí)的法律基礎(chǔ)知識(shí)又要不斷學(xué)習(xí)和把握與公安工作緊密相關(guān)的法律法規(guī)，使寬敞公安干警養(yǎng)成良好的法律知識(shí)同意能力和思維方式，注意對(duì)法律理念、法律精神、法律原則的整體領(lǐng)會(huì)，具備面對(duì)紛繁復(fù)雜的實(shí)踐工作能靈活駕馭法律法規(guī)的素養(yǎng)。三是提高民警的法治意識(shí)，注重培養(yǎng)對(duì)法律的忠誠(chéng)。要建設(shè)一個(gè)法治社會(huì)，必須樹立法律至高無尚的權(quán)威，使法律成為人們的信仰，法