政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響研究

一、引言2019年我國(guó)行政事業(yè)單位全部實(shí)施了新《政府會(huì)計(jì)制度》，建立起了預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩種模式并存的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施，對(duì)行政事業(yè)單位在核算流程、績(jī)效管理、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量及預(yù)算管理等方面將發(fā)揮著積極的作用。二、政府會(huì)計(jì)制度改革的積極意義在新的《政府會(huì)計(jì)制度》下，從預(yù)算與財(cái)務(wù)兩個(gè)角度對(duì)行政事業(yè)單位的收支情況加以反映，不僅使政府公開信息更加透明，還有助于提高政府公信力。同時(shí)，通過新制度中的計(jì)提壞賬準(zhǔn)備、資產(chǎn)折舊等措施，可以使行政事業(yè)單位有效降低債權(quán)壞賬、資產(chǎn)減值的風(fēng)險(xiǎn)，提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的能力。此外，在雙基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)報(bào)告體系下，能夠使主管部門、監(jiān)管部門及報(bào)告使用人清晰地了解到財(cái)政資金使用方向與用途，并為財(cái)政資金績(jī)效考核提供數(shù)據(jù)幫助，使管理者獲得決策有用信息，不斷提高財(cái)政資金的使用效率。三、政府會(huì)計(jì)制度對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響(一)統(tǒng)一不同單位會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施新制度前，不同類型的行政事業(yè)單位依據(jù)行業(yè)類型分別適用不同的核算標(biāo)準(zhǔn)，這樣將給主管部門匯總數(shù)據(jù)、分析結(jié)果帶來不便。而在新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施后，所有行政事業(yè)單位均使用統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，既能規(guī)范核算流程，又能使核算結(jié)果之間具有可比性，便于統(tǒng)計(jì)分析，提高了工作效率。(二)改變會(huì)計(jì)核算的原有模式在以往的核算體系下，行政事業(yè)單位需要按照收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。而在新制度背景下，財(cái)務(wù)人員對(duì)同一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行核算時(shí)，既要進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算，又要進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，這樣將能夠真實(shí)地反映行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況，使政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息滿足不同渠道的需求。(三)強(qiáng)化行政事業(yè)單位基礎(chǔ)核算在原有核算體系下，預(yù)算會(huì)計(jì)只是根據(jù)財(cái)政資金實(shí)際收支情況進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，沒有對(duì)本期應(yīng)該承擔(dān)的費(fèi)用予以確認(rèn)，這樣將造成收支無法配比，無法真實(shí)反映行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)成果，不利于對(duì)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核工作。而在新制度體系下，由于采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)并行，一是減少了因核算基礎(chǔ)不同而出現(xiàn)差異的幾率，二是可以真實(shí)地反映行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)成果。(四)精細(xì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目新的《政府會(huì)計(jì)制度》體系下，在原有會(huì)計(jì)要素的基礎(chǔ)上，對(duì)會(huì)計(jì)科目進(jìn)行了細(xì)化，突出了會(huì)計(jì)的功能化，將其分為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目和預(yù)算會(huì)計(jì)科目?jī)纱蟛糠?，分別承擔(dān)著不同的會(huì)計(jì)職能，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中會(huì)計(jì)科目設(shè)置了資產(chǎn)類、負(fù)債類、凈資產(chǎn)類、收入類、費(fèi)用類；預(yù)算會(huì)計(jì)科目設(shè)置了預(yù)算收入類、預(yù)算支出類、預(yù)算結(jié)余類。(五)完善原有的會(huì)計(jì)報(bào)告體系在原有的會(huì)計(jì)報(bào)表體系下，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)報(bào)表主要包括資產(chǎn)負(fù)責(zé)、收支與財(cái)政撥款相關(guān)報(bào)表，報(bào)表是以預(yù)算收支作為反映的基礎(chǔ)。而在新制度體系下，將報(bào)表分為了預(yù)算與財(cái)務(wù)兩套報(bào)表，這樣財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告互為補(bǔ)充，共同反映了行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)狀況。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和決算報(bào)告雙報(bào)告的形式，大大提升了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，也增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)決策的有效性。四、政府會(huì)計(jì)制度背景下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的現(xiàn)狀(一)沒有給予績(jī)效考核工作必要的重視政府會(huì)計(jì)制度體系下，可以為預(yù)算績(jī)效管理工作提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，它需要將績(jī)效考核觀念融入到行政事業(yè)單位預(yù)算管理全過程之中。這樣既可以對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行有效的監(jiān)控，還可以提高財(cái)政資金的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益。在績(jī)效考核具體的工作中，財(cái)務(wù)人員通過事先對(duì)預(yù)算績(jī)效考核制定目標(biāo)，來跟蹤預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。而在實(shí)際應(yīng)用中，一些財(cái)務(wù)人員沒有給予預(yù)算績(jī)效考核管理工作必要的重視，在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)存在應(yīng)付心理，沒有清晰地界定財(cái)務(wù)指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)及效益指標(biāo)之間的界線。由于績(jī)效的目標(biāo)與實(shí)際工作情況相脫節(jié)，使個(gè)別行政事業(yè)單位為了完成目標(biāo)，將同一內(nèi)容的采購(gòu)拆分成若干子項(xiàng)目，逃避政府采購(gòu)監(jiān)管。綜上，由于績(jī)效目標(biāo)無法反映預(yù)算資金支出情況及使用的效果，加之，沒有適當(dāng)量化績(jī)效目標(biāo)，使財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算指標(biāo)時(shí)缺少了支撐。另外，在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)項(xiàng)目資金的使用情況與績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程也沒有做到跟蹤監(jiān)控，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時(shí)做到糾正。此外，自評(píng)報(bào)告質(zhì)量低下，責(zé)任意識(shí)淡薄，對(duì)無績(jī)效或低績(jī)效的部門缺少責(zé)任追究機(jī)制。(二)仍然重視預(yù)算會(huì)計(jì)工作，忽視財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)在新政府會(huì)計(jì)制度下，要求財(cái)務(wù)人員有效地銜接預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制開展核算，而預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)按照收付實(shí)現(xiàn)制加以核算。而在實(shí)際工作中，多數(shù)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員沒有能夠?qū)⑹崭秾?shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制明晰的界定與區(qū)分，沒有將二者進(jìn)行有效的銜接，這樣將造成會(huì)計(jì)核算出現(xiàn)混亂，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量下降。造成財(cái)務(wù)人員出現(xiàn)此種錯(cuò)誤思想的主要原因?yàn)?，由于行政事業(yè)單位運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)基本為財(cái)政資金，而傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算工作主要將圍繞著預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與決算工作而展開。同時(shí)，由于行政事業(yè)單位的主要職責(zé)是行使政府職能與提供公益服務(wù)，其具有一定的公益性特點(diǎn)，這點(diǎn)與企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的觀念存在顯著差距。正是在這種思維模式下，個(gè)別的財(cái)務(wù)人員將對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的收支核算重視程度要高于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，忽視財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的相互銜接。不通過本期盈余與預(yù)算結(jié)余差異調(diào)節(jié)表進(jìn)行試算平衡，對(duì)新會(huì)計(jì)制度的平行記賬也總是操作不當(dāng)，這些都對(duì)會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確與真實(shí)性造成很大的影響。(三)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的難度不斷加大首先，在資產(chǎn)的定義方面，新政府會(huì)計(jì)制度在對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行定義時(shí)強(qiáng)調(diào)的是實(shí)際控制，并通過區(qū)別使用控制與管理控制作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。在新制度實(shí)施后，將行政事業(yè)單位擁有的政府儲(chǔ)備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等納入資產(chǎn)管理范圍。由于行政事業(yè)單位使用了新會(huì)計(jì)科目，加之這類資產(chǎn)在使用時(shí)還不屬于行政事業(yè)單位本身，這樣將促使行政事業(yè)單位內(nèi)部對(duì)這類資產(chǎn)管理中的疏忽。其次，多數(shù)的行政事業(yè)仍存在只重視資金而忽視資產(chǎn)實(shí)物的錯(cuò)誤思想。例如，由于行政事業(yè)單位每個(gè)工作人員都在使用臺(tái)式電腦、打印機(jī)，由于數(shù)量的眾多及工作人員調(diào)換崗位等因素的影響，造成對(duì)此類固定資產(chǎn)在信息化管理時(shí)出現(xiàn)缺失，極易造成固定資產(chǎn)賬實(shí)不符。對(duì)報(bào)廢、毀損的固定資產(chǎn)不按規(guī)定程序報(bào)批，資產(chǎn)處置隨意。年末對(duì)應(yīng)收及預(yù)付款項(xiàng)缺乏分析檢查，當(dāng)年發(fā)生的不及時(shí)催收，確實(shí)無法收回的也不計(jì)提減值。以上這些會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失、資產(chǎn)使用效率低下、配置不合理。(四)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力與新制度不匹配在新政府會(huì)計(jì)制度下，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力水平將直接關(guān)系到制度實(shí)施效果。首先，在新制度背景下，財(cái)務(wù)人員既要按照收付實(shí)現(xiàn)制核算，還要按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行核算。既要掌握傳統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)核算技能，還要掌握企業(yè)會(huì)計(jì)核算相關(guān)技能，這對(duì)于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員將帶來巨大的挑戰(zhàn)，加之沒有主動(dòng)對(duì)新制度加以學(xué)習(xí)，將使財(cái)務(wù)人員無法勝任新制度運(yùn)行。其次，在管理會(huì)計(jì)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、業(yè)財(cái)融合時(shí)代背景下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員不僅要學(xué)習(xí)新制度內(nèi)容，還要對(duì)預(yù)算管理、績(jī)效考核、政府采購(gòu)、報(bào)表分析等工作加以學(xué)習(xí)、實(shí)踐。而隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，財(cái)務(wù)管理也已過渡為信息化財(cái)務(wù)管理，而大多數(shù)財(cái)務(wù)人員，由于年齡較大，對(duì)信息化知識(shí)抵觸，對(duì)收支核算以外的財(cái)務(wù)管理態(tài)度消極，難以適應(yīng)現(xiàn)代化的財(cái)務(wù)管理工作。五、強(qiáng)化政府會(huì)計(jì)制度在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中應(yīng)用的具體措施(一)行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效考核理論學(xué)習(xí)績(jī)效考核工作早在2015年新頒布的《預(yù)算法》及2018年出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中加以規(guī)定，明確了績(jī)效考核管理是深化財(cái)政體制改革的重要舉措，它也是幫助各地方政府提高財(cái)政資金使用效率，提高政府公共產(chǎn)品與公益服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。因此，預(yù)算績(jī)效管理的作用已經(jīng)上升到了國(guó)家層面。因此，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)重視績(jī)效管理工作，不斷完善預(yù)算績(jī)效管理制度與流程，使制度更加符合實(shí)際情況。一是在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投入前，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的論證，特別是在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益方面給予科學(xué)的預(yù)判。二是將績(jī)效考核的目標(biāo)與行政事業(yè)單位實(shí)際工作情況相結(jié)合，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算指標(biāo)與考核指標(biāo)。三是對(duì)預(yù)算執(zhí)行程度與績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度同時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。四是加強(qiáng)自評(píng)與財(cái)政評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將自評(píng)與評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目實(shí)施科室及相關(guān)責(zé)任人的效益工資與年度考核掛鉤，建立“投資必問效、無效必問責(zé)”機(jī)制。(二)行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化財(cái)務(wù)核算，使預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)有效銜接國(guó)家對(duì)此次政府會(huì)計(jì)制度改革的主要目的，就是切實(shí)地降低行政運(yùn)行成本，使財(cái)政資金更好地發(fā)揮作用，為主管部門、外界會(huì)計(jì)報(bào)表使用人提供真實(shí)、可靠、完整的財(cái)務(wù)信息。財(cái)務(wù)人員應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理觀念，按照新制度要求進(jìn)行核算，主動(dòng)學(xué)習(xí)權(quán)責(zé)發(fā)生制度相關(guān)政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)行兩種會(huì)計(jì)核算模式的平行記賬。例如，對(duì)于一些沒有收到資金或尚未實(shí)際支付資金，但權(quán)利與義務(wù)確屬于當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，應(yīng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制要求確認(rèn)當(dāng)期債權(quán)與債務(wù)，同時(shí)，財(cái)務(wù)人員為了確保預(yù)算會(huì)計(jì)記錄與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)記錄同時(shí)并存，應(yīng)在以下幾方面予以防范：一是根據(jù)ERP財(cái)務(wù)管理信息化系統(tǒng)來對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算進(jìn)行自動(dòng)勾稽核對(duì)，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)記賬中存在的差異項(xiàng)。二是強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付制度管理，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部門授權(quán)支付與直接支付相關(guān)規(guī)定，辦理財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)，不得擅自開設(shè)銀行賬戶，不得將財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)資金賬戶劃轉(zhuǎn)到本單位賬戶。這樣做的好處就在于可以保證行政事業(yè)單位支付的財(cái)政資金可以通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)平行記賬，有效避免了在單位基本賬戶核算收支業(yè)務(wù)時(shí)判斷是否需要平行記賬的問題，也能夠避免預(yù)算單位對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的截留、擠占、挪用等問題，有利于預(yù)算執(zhí)行的控制與監(jiān)管、有利于財(cái)政資金使用的規(guī)范與透明。國(guó)有資產(chǎn)是確保行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位開展公益服務(wù)、行使政府職能的重要保障，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的高效管理也是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的重要組成部分。在政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施后，國(guó)家為了提高國(guó)有資產(chǎn)使用效率，查清“家底”，通過出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的方式來強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)核算與監(jiān)管。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)政府會(huì)計(jì)制度中有關(guān)政府儲(chǔ)備物資等細(xì)則要求與內(nèi)容。同時(shí)，行政事業(yè)單位還應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)的實(shí)物管理，以制度的形式來明確各業(yè)務(wù)部門對(duì)資產(chǎn)管理工作的具體職責(zé)與義務(wù)，并應(yīng)采用二維碼等信息化技術(shù)來對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行逐一登記管理，確保國(guó)有資產(chǎn)賬實(shí)相符。此外，資產(chǎn)的處置要嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的審批方可處置。單位應(yīng)當(dāng)定期清查盤點(diǎn)資產(chǎn)，確保賬實(shí)相符，對(duì)于應(yīng)收、預(yù)付賬款，建立賬齡分析制度。通過以上措施保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和合理使用。(三)行政事業(yè)單位應(yīng)提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)能力為了確保新《政府會(huì)計(jì)制度》在行政事業(yè)單位內(nèi)部廣泛實(shí)施并發(fā)揮作用，行政事業(yè)單位除了應(yīng)在制度建設(shè)、新舊制度銜接等方面加以強(qiáng)化外，主要應(yīng)為新制度的實(shí)施培養(yǎng)具備專業(yè)素質(zhì)的財(cái)務(wù)人才。首先，面向社會(huì)招聘或體制內(nèi)部調(diào)劑等方式吸納具有財(cái)經(jīng)專業(yè)學(xué)歷、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的財(cái)務(wù)人才，為行政事業(yè)單位引入具有專業(yè)性、復(fù)合性的財(cái)務(wù)人才，實(shí)現(xiàn)新老財(cái)務(wù)人員的