高校專項債券發(fā)行探究及對策建議

高校在加強基礎設施建設、優(yōu)化辦學環(huán)境過程中，開始積極拓展資金來源渠道，而其中一個重要途徑就是發(fā)行高校專項債券，這能為高校緩解資金難題提供新方向、新思路，而且高校專項債券發(fā)行過程中，無論是成本還是風險都相對較低，目前被各大高校廣為認可。不過在高校專項債券發(fā)行過程中還存在一系列問題，主要體現(xiàn)在發(fā)行規(guī)模、信息披露、規(guī)范管理以及風險控制等方面，因此，高校應當結合自身學校在管理過程中出現(xiàn)的問題，制定優(yōu)化債券發(fā)行管理的對策。一、高校專項債券的內涵我國政府的一般公共預算資金主要由三部分構成，分別是“一般公共預算支出”“政府性基金預算支出”和“國有資本經(jīng)營收入”。地方政府專項債券是由地方政府發(fā)行的用于特定項目建設的政府債券，主要包括普通專項債和高校專項債。高校專項債券歸納在地方政府專項債券范疇，并以政府性基金預算收入作為償債來源。與一般的債券相比而言，高校債券未被計入政府財政赤字之中，因此，其便具有更高靈活性[1]。高?；ㄒ约案黝惤虒W設備和儀器配置中，高校專項債券發(fā)揮著重要作用，通過資金籌集，可有效減輕高校資金壓力。根據(jù)對各省份高校專項債券發(fā)行信息的梳理，可以發(fā)現(xiàn)（以省級高校為例），高校專項債券的發(fā)行過程大致可分為以下幾個步驟。第一，各高校根據(jù)自己的項目投資計劃，綜合考慮項目的利潤和融資的收支平衡等因素，對未來一年的高校專項債券的資金需要進行合理的測算和建議，并準備好項目的實施計劃，向教育廳提交。第二，教育廳對各校專項債申請情況進行總結和審核，以高校建設發(fā)展規(guī)劃、中央和地方財政的投入為依據(jù)，并結合項目的收益和融資平衡等要素，對未來一年省高校專項債券的資金需要進行測算，并提交給財政部門進行審核。第三，財政部門根據(jù)項目收益專項債券的發(fā)行標準，對項目進行嚴格篩選，并建立項目庫。項目甄選程序的特定要求包括：要求為公共院校，以省級重點院校為準，并得到教育廳和發(fā)改委的批準；項目的資金來源為財政，資金來源不少于20%；項目融資簡單，無違規(guī)增債現(xiàn)象，對債券審批及發(fā)行的時間周期進行全面考量，要與項目資金需求相匹配，特定的項目，其需求可能會有所變化。第四，經(jīng)省財政廳審查后，擬出全省高等學校發(fā)行專項債券的限額及社會福利資金的安排方案，報省人民政府核準，并按照規(guī)定報財政部。第五，財政部門對地方政府公債進行信用評價與信息披露，確定發(fā)行計劃，制定《政府債券招標發(fā)行規(guī)則》，編制《政府債券招標發(fā)行兌付辦法》，出具發(fā)行債券的公開文件及評估報告。第六，財政部門負責專項債券的發(fā)行，并將其發(fā)行情況向財政部報告。第七，教育廳和財政廳按照國家的法律法規(guī)和管理制度，對高校專項債券的發(fā)行、使用和償還進行監(jiān)督。保證項目收入與資金的自我平衡，做到?？顚Ｓ?。二、高校專項債券的政策背景地方專項債券指的是地方政府為項目建設發(fā)行的、在特定區(qū)域發(fā)行的專項債券。專項債券是指由省級以上人民政府向金融機構舉借的、承諾一定期限內還本付息的政府債務，具體可表現(xiàn)為政府性基金預算收入（包括政府性基金預算“平移”到一般公共預算支出）中的一部分；政府性基金預算支出中未納入政府性基金預算管理的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)領域項目建設資金；縣級以上地方人民政府及其部門在本級財政中安排，用于城市基礎設施等公益性項目建設和沒有收益的公益性項目的建設資金；地方政府以融資平臺公司作為發(fā)行專項債券募集資金，用于城市基礎設施和公共服務等公益性項目建設的部分等。高校專項債券在地方政府專項債券當中屬于項目收益專項債，其發(fā)行主要涉及以下政策背景。一是2017年7月，根據(jù)財政部所發(fā)布的《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號）相關要求，地方政府專項債務其余額嚴禁超過專項債務限額，專項債券分類發(fā)行過程中，主要由省級財政部門進行試點工作方案的制定。二是財政部于2018年3月發(fā)布了《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預[2018]34號）。根據(jù)相關政策要求，地方可積極地在重大區(qū)域發(fā)展、保障性住房、鄉(xiāng)村振興、市政基礎建設、公立高校、公立醫(yī)院、交通等領域確定和相關條件相符的項目，嘗試著對相關項目進行收益專項債券的試點發(fā)行。此政策也對高校專項債券作出了明確定義，解釋其屬于項目收益以及融資自求平衡類型的債券。三是財政部于2018年8月印發(fā)了《關于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》（財庫[2018]72號），根據(jù)相關政策，地方債券相關期限比例結構不再受到限制，地方財政部門在期限確定方面掌握自主權。四是2019年6月公開發(fā)布了《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，這項政策提出專項債券可當作和相關條件相符的重大項目資本金，并鼓勵與引導金融機構給予其配套融資支持。五是財政部于2020年12月發(fā)布了《關于印發(fā)〈地方政府債券發(fā)行管理辦法〉的通知》（財庫[2020]43號），這項政策規(guī)范并統(tǒng)一了地方政府債券發(fā)行中的有關機構職責、發(fā)行與托管、信息披露及信用評級、發(fā)行期限和額度等內容。六是財政部于2021年2月發(fā)布了《關于印發(fā)〈地方政府債券信息公開平臺管理辦法〉的通知》（財預[2021]5號），這項政策指出在財政部的帶領下實現(xiàn)中國地方政府債券信息公開平臺的建設，由此對地方債券信息公開工作加大規(guī)范力度[2]。三、高校專項債券發(fā)行情況分析（一）發(fā)行規(guī)模小近年來，高?？焖侔l(fā)展，面臨著越來越大的資本性支出，而目前我國每年所發(fā)行的高校專項債券規(guī)模相對較小，和高校實際需求有較大差距。特別是在一些高校舉債融資過程中，高校專項債券發(fā)行屬于唯一合法途徑，這種情況下就會出現(xiàn)融資缺口大、僧多粥少等情況，各個高校都對專項債券表現(xiàn)出很高的發(fā)行積極性，并且會將此項工作當做重點工作任務，無論是財務人員還是校領導均高度關注相關工作進展[3]。隨著社會及經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及教育事業(yè)的加速改革，高校越來越關注加強校區(qū)建設，這也使得融資需求和專項債券額度兩者面臨更大的矛盾。至今為止，我國每年的專項債券發(fā)行額度依舊存在總量偏少現(xiàn)狀，在發(fā)債規(guī)模較小情況下，難以有效通過此途徑緩解高校債務壓力。（二）信息披露不完善在高校專項債券發(fā)行過程中，所涉及的環(huán)節(jié)比較多，包括財務報告發(fā)行、結果公示、風險管控、償付利息公示、跟蹤評級等，各個環(huán)節(jié)所涉及的信息當前尚未及時、全面地在規(guī)范化、統(tǒng)一化管理平臺當中公開披露，對于需要通過高校專項債發(fā)行獲取資金的高校來說，其在選擇專項債過程中會面臨較大困難。（三）未對其名稱進行統(tǒng)一經(jīng)調查，自2020年年底以來，我國所發(fā)行高校專項債券其中共有15只債券其名稱當中包含有教育、高校、高等類型的字樣，而且發(fā)行主體分布在多個省份，主要是河南、云南、廣西、青海、新疆、陜西、吉林。結合專項債相關披露信息，并進行統(tǒng)計和分析，發(fā)現(xiàn)除了上述省份，其他很多省份也發(fā)行有高校專項債券，只是在命名方面存在著一定差異。比如對于高校專項債券，浙江省主要以其他項目收益專項債券來命名，安徽省以政府專項債券來命名，江蘇省是通過城鄉(xiāng)建設專項債券來命名的，體現(xiàn)出高校專項債券在發(fā)行過程中命名缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性，這將使后期專項債券規(guī)范化管理面臨較大困境。（四）存在內部風險由于高校在申請其專項債券之時，應當分批次執(zhí)行，這就會造成高校的實際資金使用情況與其預計時間存在一定的“誤差”，可能項目的資金還沒有到位，就已經(jīng)出現(xiàn)開工的情況，這就容易使項目建設中出現(xiàn)資金短缺問題，即便后續(xù)能夠順利到位，也經(jīng)常出現(xiàn)資金閑置情況，并會由此引發(fā)資金被挪用等內部風險。另外在專項債券管理以及工程項目管理當中，若存在內部管理缺陷，如債券發(fā)行前期未扎實的做好準備工作，或者項目庫建設缺乏完整的管理體系，將不利于專項債券資金順利落地，并可能發(fā)生專項債券發(fā)行之后需要等項目等問題。四、高校專項債券發(fā)行的對策建議（一）部門協(xié)同，高效推進在發(fā)行高校專項債券之前，高校要圍繞相關項目做好一系列準備工作，并要準備多項資料，主要有學校辦學規(guī)模、基本情況介紹等；近三年的高校決算報表；學校事業(yè)單位法人證書、學費收費標準文件、辦學許可證等；發(fā)展資金使用用途說明，比如相關資金要用于基建，需要準備基建項目投資預算表、立項書等項目有關的合同文件等。為更好、更充分地做好項目準備工作，高?？蓪ｉT組建專項債務責任小組，小組成員主要由高校財務處、黨辦、審計處、招標辦、國資處、基建處、院辦等部門工作人員所組成，責任小組要確定各部門其工作職責，根據(jù)實際情況，綜合考慮多項因素，完善地建立定期會商機制以及協(xié)同工作機制，促使高校專項債券發(fā)行過程中涉及的申報、督查以及執(zhí)行等各項工作能夠順利、高效地推進，并使資金使用更加規(guī)范[4]。（二）信息披露，完善機制在發(fā)行高校專項債券過程中，高校財務部門要注意在專門的、規(guī)范化的、統(tǒng)一的債券監(jiān)控平臺當中，圍繞項目全周期信息完善制定、對信息披露機制進行二次明確落實，如此，才能確保各個環(huán)節(jié)“導出”信息的透明化、完整化，并在接受社會及政府監(jiān)督背景下，進一步規(guī)范專項債券資金的使用，防止發(fā)生資金被挪動等問題。（三）預算管理，?？顚Ｓ迷诟咝ｍ梻l(fā)行過程中，高校財務部門要在規(guī)范、完善地建立相關融資機制基礎上做好預算管理以及限額管理，逐步針對高校專項債券其債務管理涉及的所有環(huán)節(jié)構建全覆蓋、環(huán)形管理體系，在加強預算管理基礎上，保證實現(xiàn)?？顚Ｓ谩Ｔ谪攧展芾韺嵺`中，要實現(xiàn)開前大門以及嚴堵后門之間的有機協(xié)調，滲透疏堵并重原則，結合財務管理數(shù)據(jù)為高校專項債券發(fā)行相關決策的制定提供依據(jù)和建議，既要嚴禁無序舉債搞建設，還要求高校在依規(guī)、依法基礎上，通過合理發(fā)行高校專項債券實現(xiàn)融資目標，切實解決項目資金短缺問題，拓展資金來源，并有效地通過發(fā)行高校專項債券幫助高校節(jié)約項目建設融資成本，解決資金難題，拓寬籌資渠道，并有效提高債務風險的防范及化解能力。通常情況下，高?；椖科浣ㄔO周期都超過兩年，為保證相關資金能夠適時分期到位，高校財務管理部門需要在發(fā)行下一年度的債券之前，基于項目投資概算以及年度項目預計進度對下一年度資金需求量進行準確、合理的測算，優(yōu)化設計債券融資方案，在達到利息保障倍數(shù)以及壓力測試相關要求基礎上，盡量提升項目資金儲備量，防止由于資金缺位導致工程停工。此外，高校在發(fā)行專項債券之前，財務部門要詳細地制定發(fā)行規(guī)劃，合理設置地方政府債券期限結構、發(fā)行安排頻次、全年總發(fā)行安排等，同時結合項目實際情況以及具體年度規(guī)劃統(tǒng)籌設置債券期限，同時高校財務部門要預先將資金需求上報給財政廳。高校專項債券在公開發(fā)行過程中，各地需要根據(jù)有關要求并結合項目相關政府性基金收入、債券市場需求、專項收入情況以及項目建設和運營周期等確定合適的專項債券期限。其間，高校要對債券發(fā)行時間、期限、債券融資規(guī)模等加強科學統(tǒng)籌，基于融資規(guī)模以及資金獲取能力等合理安排資金，優(yōu)化設置債券期限配比以及還款規(guī)劃等，保證債券資金使用合理、科學。（四）識別風險，動態(tài)防控在高校專項債券發(fā)行過程中，財務部門還要針對各個環(huán)節(jié)逐步加強風險識別，主要可運用項目生命周期分析法，全面查找并精準甄別可引發(fā)風險或潛在風險的因素，并對風險可能造成的后果與損失進行分析。當高校財務部門在對生命周期分析視角下對高校專項債券進行風險分析之時，可參考財政部提出的立足借、用、管、還環(huán)節(jié)全面強化專項債券管理的相關要求，從高校專項債券申請到發(fā)行到資金使用再到項目建設直至項目管理最終償還債務的全過程，各項工作都劃分成借、用、管、還這幾個部分，針對每個部分明確標出可影響高校專項債券的重點，多加關注，圍繞相關重點可能存在的問題全面識別高校專項債券風險[5]。以某高校專項債券為例，財務部門在通過項目生命周期法實現(xiàn)風險識別期間，相關的風險主要有政策法規(guī)缺乏指導力度、所編寫項目實施方案可能有漏洞、學校決策不夠科學等；用相關的風險主要有建設項目保持著較低的審批效率、項目施工效率偏低、資金使用率低等；管方面的風險主要有項目建設過程中缺乏足夠的管理能力、建設部門以及使用部門缺乏充分協(xié)調與溝通等；而相關的風險主要有項目收益具有不確定性、支出發(fā)生較大變動等。在風險識別基礎上，高校還要加強動態(tài)防控，主要可圍繞專項債券發(fā)行建立風險管控小組，合理確定各部門職權以及風險管控職責，并對各部門工作加強統(tǒng)籌管理。與此同時，高校財務管理部門應當結合資金使用的實際情況，加強對專項債券的管理，其主要目標是預先加強風險防范，有效控制相關風險，最大化地提升項目產(chǎn)出效益，即以資金規(guī)范使用為基礎保證債券建設項目能夠按時按量地完工，獲得預期收益，并在確保融資平衡基礎上按時償還本息。在總風險管控目標建立基礎上，財務部門還要圍繞借、用、管、還這幾個環(huán)節(jié)對風險管理總目標進行分解，重點針對不同環(huán)節(jié)采取有效的風險管理措施，切實提升風險管控有效性。此外，要基于高校內部控制體系，圍繞高校專項債券發(fā)行與管理，對其管理流程進行完善和制定，從而使債券管理工作人員的“責權對應”，進而切實提升風險管理效率。在制定風險管控流程期間，要明確各環(huán)節(jié)、各部門的管控任務與職責，程序化地開展債券管理工作，逐步實現(xiàn)風險管控目標。為加大專項債券風險管控力度，高校還要合理建立風險處理機制，因為風險發(fā)生具有不可確定性，而且不能準確、完整地預知相關風險可能導致的后果，所以即便財務部門能夠科學評估相關風險，制定風險管理策略，也不能確保所有