農(nóng)村社會學(xué)(第三版) 課件 第16、17章 農(nóng)村社會保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

第十六章農(nóng)村社會保障中國農(nóng)村社會保障制度的建立有利于緩解農(nóng)村社會問題，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障農(nóng)民的基本生活水平。建立和改革完善農(nóng)村社會保障體系必須與中國國情和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況相結(jié)合，堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜、分類實(shí)施、量力而行的原則，建立多元化、多層次的保障服務(wù)體系?！r(nóng)村社會保障概述——農(nóng)村社會救助——農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)——農(nóng)村優(yōu)撫安置第一節(jié)農(nóng)村社會保障概述一、社會保障與農(nóng)村社會保障

1、社會保障概念社會保障是國家和社會依法對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度?！吧鐣Ｕ稀币辉~源于英文“social

security”，具有社會安全的含義。

2、社會保障的內(nèi)涵（1）社會保障的目的是滿足公民的基本需求，確保他們的社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。（2）社會保障的供給或管理主體是國家，社會和個(gè)人共同參與。（3）社會保障的主要內(nèi)容是社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)以及其他形式的物質(zhì)型福利。（4）社會保障的覆蓋范圍或?qū)ο笾饕莿趧诱呋蚬べY收入者，但也可能包括全體公民。（5）社會保障的資金來源于政府、企事業(yè)單位和個(gè)人三個(gè)部分。（6）社會保障的實(shí)施是政府通過法律手段推行的，一般具有強(qiáng)制性，實(shí)施依據(jù)是國家立法或行政規(guī)定。（7）社會保障的作用是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會環(huán)境，并且通過提高社會福利推動社會的全面進(jìn)步，是社會的“安全網(wǎng)”、“減震器”和“助推器”。3、農(nóng)村社會保障的含義農(nóng)村社會保障主要是指以法律為依據(jù)，國家、社會群體、個(gè)人對暫時(shí)或永久喪失勞動能力以及因各種原因生活發(fā)生困難的農(nóng)戶給予物質(zhì)幫助的一種社會保障制度。其目的是改善和提高農(nóng)民的物質(zhì)文化生活質(zhì)量，主要包括農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會保險(xiǎn)、農(nóng)村社會福利、農(nóng)村合作醫(yī)療保障、農(nóng)村優(yōu)撫安置等內(nèi)容。

二、中國農(nóng)村社會保障體系中國現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障模式是“農(nóng)民家庭自籌保障為主，國家保障和集體保障為輔，重點(diǎn)在救助保險(xiǎn)和福利服務(wù)層面上。農(nóng)村社會保障方案包括農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會保險(xiǎn)、農(nóng)村社會福利、農(nóng)村軍人保障。農(nóng)村社會互助是社會保障的補(bǔ)充，在政府的倡導(dǎo)、組織、引導(dǎo)下，社會團(tuán)體和社會成員自愿參與社會捐贈、社會幫助、鄰里互助等形式的社會活動的一種社會保障。

三、中國農(nóng)村社會保障的發(fā)展

1、1949—1965年：農(nóng)村社會保障初步建立階段新中國成立初期，農(nóng)村社會保障的重點(diǎn)在社會救助特別是救災(zāi)工作上，救助對象主要是災(zāi)民、農(nóng)村貧困地區(qū)和農(nóng)村“五保戶”，著重進(jìn)行災(zāi)害統(tǒng)計(jì)、防災(zāi)備荒和難民救助工作。

2、1966—1977年：農(nóng)村社會保障異常發(fā)展階段這一階段，就整個(gè)中國的社會保障來說處于停滯階段，但是在農(nóng)村“一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的較完善的社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置等保障進(jìn)一步朝著‘吃得到卻吃不好’的‘大鍋飯’體制邁進(jìn)；一方面新興的農(nóng)村合作醫(yī)療制度被當(dāng)作‘新生制度’大力推廣”。3、1978—1985年：農(nóng)村社會保障恢復(fù)階段這一時(shí)期，社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置方面進(jìn)行了一些恢復(fù)性工作，農(nóng)村社會保障制度方面主要是農(nóng)村扶貧制度的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)開發(fā)扶貧和生產(chǎn)性救濟(jì)。而農(nóng)村合作醫(yī)療制度在新經(jīng)濟(jì)體制下逐步解體。

4、1986年至今：農(nóng)村社會保障改革與創(chuàng)新階段1986年9月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，第一次在國家最高層次的文件中清晰而明確地提出了“社會保障”概念，使中國的社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利、優(yōu)撫安置等社會保障性質(zhì)的制度統(tǒng)一歸并到社會保障制度中。第二節(jié)農(nóng)村社會救助

一、什么是農(nóng)村社會救助

社會救助譯自英文“social

relief”。按漢語習(xí)慣，“relief”通常被譯為救濟(jì)。社會救助指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。

二、社會救助的基本原則社會救助應(yīng)遵循五條基本原則：與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)；與其他社會保障制度相銜接；保障基本生活；鼓勵(lì)勞動自救；公開、公平、公正、及時(shí)。

三、農(nóng)村社會救助的對象

農(nóng)村社會救助的重點(diǎn)對象是農(nóng)村基本上沒有勞動能力、無依無靠、無生活來源的老人、殘疾人和孤兒。農(nóng)村社會救助對象按照人口群體劃分，可分為：老年人救助；未成年人救助；病人救助；殘疾人救助；患難者救助；不幸者救助。農(nóng)村社會救助對象按照社會救助的不同形式可分為：（1）受災(zāi)農(nóng)民，（2）扶貧對象，（3）“五保戶”，（4）特殊對象。四、社會救助的內(nèi)容（一）最低生活保障制度農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國家和鄉(xiāng)村集體給予差額補(bǔ)助的社會救助制度。最低生活保障制度應(yīng)做到經(jīng)?；⒁?guī)范化、制度化，必須遵循以下原則：（1）政府保障原則，（2）基本保障原則，（3）普遍化原則，（4）整體性原則。（二）農(nóng)村社會福利農(nóng)村社會福利主要是指國家和社會依照法律，對農(nóng)村無勞動能力、無經(jīng)濟(jì)收入和無法定撫養(yǎng)人的孤寡老弱病殘農(nóng)民提供福利性補(bǔ)貼以及各種公益事業(yè)，以改善農(nóng)民的物質(zhì)文化生活。主要是通過在農(nóng)村開辦福利院、敬老院、光榮院等，對無勞動能力、無經(jīng)濟(jì)收入和無法定扶養(yǎng)人的孤寡老弱殘疾農(nóng)民實(shí)行“五?！敝贫龋瑢?shí)施內(nèi)容大都屬于“社會救助”范疇。目前的“五保”供養(yǎng)方式分為集體供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩大類，具體有五種：（1）網(wǎng)絡(luò)供養(yǎng)：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為五保服務(wù)中心，統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保工作。（2）統(tǒng)供分養(yǎng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村統(tǒng)一制定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一籌集分配供養(yǎng)款物，五保對象則是在原有家中生活，村中有保護(hù)服務(wù)組提供日常的生活服務(wù)。（3）承包供養(yǎng)：由五保對象與其親屬或鄰居自愿協(xié)商，簽訂供養(yǎng)協(xié)議或遺贈協(xié)議，在建立了供養(yǎng)關(guān)系后，供養(yǎng)者承擔(dān)全面供養(yǎng)的義務(wù)。（4）集中供養(yǎng)：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等開辦敬老院、福利院等，院內(nèi)集中供養(yǎng)五保對象。（5）合作養(yǎng)老保險(xiǎn)輔助供養(yǎng)：通過由集體交納保費(fèi)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的養(yǎng)老保險(xiǎn)理事會或養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會給予五保對象特殊照顧。（三）緊急生活救助指對遭受自然災(zāi)害的農(nóng)民進(jìn)行緊急救助，一次性發(fā)放救助金以及各種救災(zāi)物品。中國的救災(zāi)工作主要有兩方面：一是最大限度地減輕災(zāi)害造成的人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失，二是有效保障受災(zāi)群眾吃、穿、住等基本生活。救助的形式主要有：保證對災(zāi)民的口糧供應(yīng)；為災(zāi)民提供一定數(shù)量的衣服、被褥等；為房屋倒塌的災(zāi)民搭建臨時(shí)居所，并提供建房救助款物；為患病的災(zāi)民提供醫(yī)療救助款。五、農(nóng)村社會救助存在的問題及對策（一）傳統(tǒng)“救助”觀念的消極影響農(nóng)村社會救助存在傳統(tǒng)“救助”觀念的消極影響。中國普遍認(rèn)為“貧富是個(gè)人自己的事”，個(gè)人對自己的貧窮負(fù)責(zé)的個(gè)體主義貧困觀，無論在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村都具有廣泛的社會認(rèn)同。

（二）完善農(nóng)村社會救助的對策要解決農(nóng)村社會救助現(xiàn)有的問題，必須對社會救助制度進(jìn)行改革。只有按照現(xiàn)代社會保障制度的要求，調(diào)整社會救助系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)社會救助的科學(xué)化、程序化、法制化、社會化，才能真正發(fā)揮農(nóng)村社會救助的作用，保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益。首先，轉(zhuǎn)變觀念。其次，科學(xué)地制定貧困線標(biāo)準(zhǔn)和確定救助對象，盡快在農(nóng)村建立并完善農(nóng)村最低生活保障制度。再次，加快社會救助工作的社會化進(jìn)程，合理籌集農(nóng)村社會救助資金。最后，進(jìn)一步制定并完善農(nóng)村社會求助的相關(guān)法律法規(guī)。第三節(jié)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的特征農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)主要指國家和社會依照法律，在農(nóng)村征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，建立專門的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，為因年老而喪失勞動能力的農(nóng)村社會勞動者提供一定形式的物質(zhì)幫助，以保障其基本的生活需求的社會保險(xiǎn)形式。具體特征是：（1）社會福利性。（2）參加人員的普遍性。（3）基金籌集來源的多元性。（4）投保人在交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投保方式、領(lǐng)取時(shí)間等方面的靈活性。（5）投保人享有養(yǎng)老金權(quán)益的專一性。（6）采取政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的工作方法。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)必須遵循以下原則：（1）保障水平與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和各方面承受能力相適應(yīng)的原則。（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭贍養(yǎng)、土地保障以及社會救助等形式相結(jié)合的原則，采用以家庭養(yǎng)老為主體，養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會救助和群眾互幫互濟(jì)為補(bǔ)充的養(yǎng)老模式。（3）效率優(yōu)先、兼顧公平原則。（4）權(quán)利與義務(wù)對等原則。所有參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的公民一律享有平等的權(quán)利和義務(wù)。（5）自我保障為主，集體(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位)調(diào)劑為輔，國家給予政策扶持的原則。（6）政府組織和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則。采取宣傳教育、典型示范和國家支持等辦法，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展（一）探索階段（1986—1990年）1986年，國家“七五”計(jì)劃指出要抓緊研究建立農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)行。（二）試點(diǎn)階段（1991—1992年）1991年1月，國務(wù)院決定由民政部選擇有條件的地區(qū)，開展建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作。（三）推廣階段（1993—1995年）1993年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺；同年12月，民政部在江蘇張家港市召開“全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會議”，重點(diǎn)推廣江蘇省在全省范圍全面推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。這次會議標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入全面推廣的階段。（四）制度化階段（1996—1997年）1995年10月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》，指出“在農(nóng)村群眾溫飽基本解決、基層組織比較健全的地區(qū)逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是建立健全農(nóng)村社會保障體系的重要措施，對于深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民利益、解除農(nóng)民后顧之憂和落實(shí)計(jì)劃生育基本國策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，都具有深遠(yuǎn)意義”。此后，各級政府都對這項(xiàng)工作進(jìn)行部署、制定工作方案。民政部在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了“強(qiáng)化管理、穩(wěn)定發(fā)展”的工作方針。（五）整頓規(guī)范階段（1998—2008年）1998年，政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交勞動和社會保障部，改變了原有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制；1999年7月，國務(wù)院對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作做出新的規(guī)定，指出目前農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，條件成熟地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。

（六）新農(nóng)保試點(diǎn)推行階段（2009年至今）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是指在基本模式上實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，在籌資方式上實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會政策相配套，由政府組織實(shí)施的一項(xiàng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》施行，標(biāo)志著“全民社?！笨缭皆O(shè)想，進(jìn)入實(shí)施階段。新農(nóng)保依法統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，目標(biāo)是建立沒有缺失、覆蓋上沒有遺漏、銜接無縫隙的社會保障制度，使全體人民在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面都能做到有基本保障，無后顧之憂。2014年年底，中國將全面完成城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的目標(biāo)，比預(yù)定計(jì)劃提前8年。四、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的問題與對策（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的問題（1）農(nóng)村老齡化加快。（2）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)處于空白地帶。（3）思想觀念落后。（4）“土地保障”變得越來越脆弱。（5）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保值增值問題。（6）缺乏規(guī)范化管理。（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的對策第一，提高認(rèn)識。第二，明確農(nóng)村社會保險(xiǎn)的法律地位。第三，加強(qiáng)基金管理，確?；鸬陌踩暾?。第四，搞好新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會保障制度的協(xié)調(diào)和銜接。第五，做好宣傳。第四節(jié)農(nóng)村優(yōu)撫安置一、什么是農(nóng)村優(yōu)撫安置農(nóng)村優(yōu)撫安置主要指對對國家和社會有功勞的農(nóng)村特殊社會成員，依照法律給予補(bǔ)償和褒揚(yáng)的一種社會保障制度，是優(yōu)待、撫恤、安置三種待遇的總稱。

二、優(yōu)撫安置的意義（一）從社會保障角度看優(yōu)撫安置優(yōu)撫安置是出于維護(hù)國家和民族自身利益的需要，具有十分重要的政治意義，其作用在于保證國家與社會的穩(wěn)定和發(fā)展，推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)繁榮，鼓舞士氣。

（二）從“社會交換”角度看優(yōu)撫安置社會交換理論的一個(gè)重要特征是用價(jià)值和報(bào)酬分析社會行為。根據(jù)交換理論，優(yōu)撫安置可以看作優(yōu)撫安置對象“參軍報(bào)國”這種社會行動所獲得的“報(bào)酬”的一部分，是一種補(bǔ)償性“報(bào)酬”。首先，軍隊(duì)、國防的目標(biāo)是國家安全，這種公共產(chǎn)品的效益關(guān)系直接關(guān)系到每一個(gè)公民的切身利益，這一行動必然得到人民群眾的擁護(hù)和優(yōu)待。第二，“維護(hù)國家安全”是每一個(gè)公民的義務(wù)，但只有少數(shù)人真正履行這項(xiàng)義務(wù)，同時(shí)參軍意味著他將失去其他選擇與獲得的機(jī)會，這一機(jī)會成本應(yīng)得到補(bǔ)償。第三，軍人的退伍、退休、傷殘甚至死亡還會產(chǎn)生更大的“成本”，但這些情況無法預(yù)計(jì)。由于這些損失對軍人及社會的影響巨大，事后的補(bǔ)償就顯得格外必要。而補(bǔ)償?shù)念~度應(yīng)由貢獻(xiàn)大小和損失大小而定。三、優(yōu)撫安置資金的籌集與給付（一）優(yōu)撫安置的資金優(yōu)撫安置的資金有三個(gè)來源渠道：一是國家財(cái)政撥款，通過國民收入的再分配，形成專門的優(yōu)撫安置基金，由民政部門管理，這是優(yōu)撫安置資金的主要來源；二是社會募集統(tǒng)籌，即從企業(yè)、民間組織以及個(gè)人捐助取得優(yōu)撫安置資金；三是個(gè)人投保，在優(yōu)撫保險(xiǎn)項(xiàng)目中，優(yōu)撫對象個(gè)人以投保的方式投入一部分優(yōu)撫保障金，如醫(yī)療保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、人壽保險(xiǎn)金等。（二）優(yōu)撫安置的給付方式優(yōu)撫安置保障基金的給付方式分為兩大類：一類由地方民政部門和軍隊(duì)有關(guān)部門直接發(fā)放到優(yōu)撫對象手中，法定的撫恤對象和安置對象都可以按規(guī)定得到撫恤費(fèi)和安置費(fèi)；另一類是補(bǔ)助，只向一部分生活有困難的優(yōu)撫對象提供。四、優(yōu)撫安置工作的發(fā)展優(yōu)撫安置是國家穩(wěn)定、社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)繁榮的保證，與國家政治利益緊密相連，集中體現(xiàn)了黨和國家的意志。（1）保障范圍逐步擴(kuò)大。（2）保障形式多樣化。（3）優(yōu)撫對象擴(kuò)大、待遇不斷提高。（4）優(yōu)撫社會化有較大發(fā)展。

五、農(nóng)村優(yōu)撫安置的主要問題與對策（一）農(nóng)村優(yōu)撫安置的主要問題（1）國家撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，特別是重點(diǎn)對象撫恤標(biāo)準(zhǔn)偏低。（2）社會競爭的能力先天不足。（3）觀念落后。（4）回鄉(xiāng)退伍軍人的安置問題突出。（5）優(yōu)待金的社會化籌集程度低。

（二）解決農(nóng)村優(yōu)撫安置問題的對策要解決上述問題，必須加大中央和地方財(cái)政投入，進(jìn)一步提高重點(diǎn)優(yōu)撫對象的撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保證他們的生活水平達(dá)到或高于當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳钏?。其中關(guān)鍵是建立并完善優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制，使其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保持同步。

基本概念社會保障農(nóng)村社會保障農(nóng)村社會救助農(nóng)村最低生活保障農(nóng)村社會保險(xiǎn)農(nóng)村社會福利農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)農(nóng)村優(yōu)撫安置學(xué)習(xí)討論題1.中國農(nóng)村的社會保障體系是什么？彼此在什么關(guān)聯(lián)？2.如何解決農(nóng)村流動人口或農(nóng)民工的社會保障問題？3.農(nóng)村優(yōu)撫安置工作與國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著怎樣的關(guān)系？4.怎樣建立“城鄉(xiāng)合一”的社會保障體制？第十七章城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不斷推進(jìn)農(nóng)村勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，讓農(nóng)民的生活、觀念現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動、社會的趨同、空間的融合和制度的一體。中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑是制度創(chuàng)新和壯大縣域經(jīng)濟(jì)?！青l(xiāng)統(tǒng)籌概述——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景和現(xiàn)有模式

——中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的途徑第一節(jié)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌概述

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的含義（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是中共十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主

義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”

中的一項(xiàng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要更加注重農(nóng)村的發(fā)展，解決

好“三農(nóng)”問題，堅(jiān)決貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)支持農(nóng)

村的方針，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)

發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，實(shí)行以城帶鄉(xiāng)、

以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

的可持續(xù)發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化指相對發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)和相對落后的農(nóng)村，

打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和

優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間合理分布，逐

步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村融

為一體。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化而采取的方法。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本目標(biāo)（一）馬克思關(guān)于城鄉(xiāng)融合的論述在城鄉(xiāng)關(guān)系上，馬克思堅(jiān)持的是“同一—對立—融合”的歷史辯證法。（二）毛澤東的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想毛澤東正是從國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展高度提出合理分配農(nóng)、輕、重工業(yè)投資比例，協(xié)調(diào)以工農(nóng)為主的城鄉(xiāng)關(guān)系。（三）黨和國家當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的論述推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”。三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要內(nèi)容

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

將城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為一個(gè)統(tǒng)一整體，為保證城鄉(xiāng)之間

要素（人口、商品、資本等）合理流動而調(diào)整城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施，使城鄉(xiāng)融為一體。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃屬于區(qū)域規(guī)劃，是城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的上位規(guī)劃，戰(zhàn)略性指導(dǎo)它們的編制

。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就是政府這一主體，以城鄉(xiāng)為統(tǒng)一空間載體，統(tǒng)一籌劃城鄉(xiāng)各產(chǎn)業(yè)和部門及產(chǎn)業(yè)要素，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)高級化、結(jié)構(gòu)比例與空間布局合理化，把勞動力、資本、自然資源和技術(shù)等生產(chǎn)要素組合及其生產(chǎn)力優(yōu)化配置到更佳狀態(tài)，推動城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。從各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力水平、空間布局、產(chǎn)業(yè)要素比例三方面來看，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌的基本內(nèi)容為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)三個(gè)主要方面。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置就是引導(dǎo)土地、資本、勞動力、技術(shù)、人才、信息等資源在城鄉(xiāng)之間的流動，創(chuàng)造城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)主要集中在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保障等民生方面。

（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的意義統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求，既然是“全面建設(shè)”，農(nóng)村這塊短板就是工作的重點(diǎn)，當(dāng)然難點(diǎn)也在農(nóng)村。具體而言，就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展、農(nóng)村民主更加健全、農(nóng)村科教更加進(jìn)步、農(nóng)村文化更加繁榮、農(nóng)村居民生活更加殷實(shí)，建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的、更全面的、發(fā)展比較均衡的小康社會，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并把小康建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，加大以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的力度，由城鄉(xiāng)分治最終走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。第二節(jié)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景和現(xiàn)有模式

一、城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)歷程

（一）城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)階段

人類歷史上，城鄉(xiāng)關(guān)系大致可分為“鄉(xiāng)育城鎮(zhèn)”、“城鄉(xiāng)分離”、“城鄉(xiāng)融合”三個(gè)階段。（二）國外城鄉(xiāng)關(guān)系演變和啟示——英國的發(fā)展給我們的啟示是發(fā)展小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要途徑，發(fā)展工業(yè)化建立完整的人口流動“推—拉”機(jī)制，對完成農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意義重大，政府在城鎮(zhèn)化過程中作用巨大?！绹寝r(nóng)化和城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)的啟示是要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)發(fā)展在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，重視工業(yè)發(fā)展的同時(shí)兼顧第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另外，交通運(yùn)輸網(wǎng)的完善對城鎮(zhèn)發(fā)展作用巨大?！?zhàn)后日本穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的啟示是以工業(yè)發(fā)展為直接推動力提高國家經(jīng)濟(jì)水平并帶動剩余勞動力轉(zhuǎn)移，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)過程中要加強(qiáng)立法、資金支持、農(nóng)民合作組織建設(shè)和加強(qiáng)科教興農(nóng)，通過科教興國成為世界制造中心與技術(shù)中心。

（三）中國城鄉(xiāng)關(guān)系的歷程1、城鄉(xiāng)交流階段（1949-1952）人口、生產(chǎn)要素

可自由流動。2、城鄉(xiāng)阻隔階段（1953-1957），農(nóng)業(yè)支援工業(yè)。3、城鄉(xiāng)分離階段（1958-1978），城鄉(xiāng)“二元”體

制

確立，城鄉(xiāng)人口和生產(chǎn)要素不能自由流動，通過工

農(nóng)產(chǎn)品交換差價(jià)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。4、鄉(xiāng)村推動城鎮(zhèn)階段（1978-2002），以“放權(quán)讓利”為特征。5、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段（2002-2008），以“反哺”為特征。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的解釋理論

（一）二元結(jié)構(gòu)論——美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯拐點(diǎn)，就是指剩余勞動力轉(zhuǎn)

移結(jié)束的點(diǎn)，此時(shí)農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門勞動力工資水平

相等。轉(zhuǎn)移的過程，正是農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門生產(chǎn)率不斷提

高的過程?！?jiǎng)⒁姿埂崴埂M(fèi)景漢模型改進(jìn)了劉易斯模

型，認(rèn)為農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高和農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品是農(nóng)業(yè)剩

余勞動力轉(zhuǎn)移的先決條件?！绹?jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅在此模型上修改了城鎮(zhèn)充分

就業(yè)的假設(shè)條件?！獑谈J(rèn)為農(nóng)業(yè)剩余和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化都促使農(nóng)業(yè)

勞動力轉(zhuǎn)移，又對這一模型進(jìn)行了修改。

（二）核心邊緣論

核心邊緣理論由弗里德曼系統(tǒng)闡述，主要研究非均

衡發(fā)展，是關(guān)于區(qū)域發(fā)展或開發(fā)的理論它將區(qū)域劃分為

發(fā)達(dá)空間單元的集合結(jié)構(gòu)的核心區(qū)，落后空間單元的集

合結(jié)構(gòu)的邊緣區(qū)，核心區(qū)從邊緣區(qū)吸收生產(chǎn)要素而后產(chǎn)

生大量創(chuàng)新（如技術(shù)、社會或文化體制等），這些創(chuàng)新

又從核心區(qū)向邊緣區(qū)擴(kuò)散，引導(dǎo)邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)活動、社會

文化結(jié)構(gòu)和聚落分布等。

具體可以有三種空間作用，決策傳播、移民遷徙和

投資轉(zhuǎn)移。

（三）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造論

舒爾茨用收入流價(jià)格理論解釋傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)停滯落后、

不能成為經(jīng)濟(jì)增長源泉的原因，認(rèn)為要改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)使

之成為經(jīng)濟(jì)增長的源泉，縮小城鄉(xiāng)差距。參見梁小民：《舒爾茨及其〈改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)〉》，載《世界經(jīng)濟(jì)》，1985（11）。

（四）新興古典城鎮(zhèn)化理論

新興古典城鎮(zhèn)化理論以楊小凱等學(xué)者為代表創(chuàng)立，

主要分析專業(yè)化分工對城鎮(zhèn)化的作用，認(rèn)為“城鎮(zhèn)的起

源、城鄉(xiāng)分離都是分工演進(jìn)的結(jié)果”，城鄉(xiāng)差別是從自

給自足演進(jìn)到完全分工過程中必然會出現(xiàn)的一種狀態(tài)。

（五）網(wǎng)絡(luò)開發(fā)論

網(wǎng)絡(luò)開發(fā)論注重點(diǎn)線面結(jié)合，整體推進(jìn)，認(rèn)為一個(gè)

地區(qū)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后會形成增長極（即各類中心

城鎮(zhèn)）和增長軸（即交通沿線），增長極和增長軸的影

響輻射到更大范圍，并形成商品、資金、技術(shù)、信息、

勞動力等生產(chǎn)要素流動網(wǎng)絡(luò)。該理論強(qiáng)調(diào)增長極與區(qū)域

生產(chǎn)要素的交流，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化，特別是城鄉(xiāng)一

體化。三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式（一）城鎮(zhèn)工業(yè)導(dǎo)向模式城鎮(zhèn)工業(yè)導(dǎo)向模式最先由劉易斯提出，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)的中心作用，資源要素從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村，城鎮(zhèn)現(xiàn)代工業(yè)部門不斷吸收農(nóng)村剩余勞動力。這種模式適合城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)、農(nóng)村落后區(qū)域。（二）小城鎮(zhèn)發(fā)展模式小城鎮(zhèn)包括縣（縣級市）所在城、縣區(qū)屬鎮(zhèn)和農(nóng)村中心鎮(zhèn)，以及大城市的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，也聯(lián)系著工業(yè)和農(nóng)業(yè)。小城鎮(zhèn)既接受城鎮(zhèn)的輻射也推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)，能夠吸納大量的農(nóng)村剩余勞動力，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（三）城鄉(xiāng)邊緣區(qū)模式普萊爾定義城鄉(xiāng)邊緣區(qū)為“位于城鄉(xiāng)之間，以城鎮(zhèn)土地利用方式和鄉(xiāng)村土地利用方式相混合為典型特征，人口和社會特征具有城鄉(xiāng)過渡性質(zhì)的一種獨(dú)立又獨(dú)特的地域”，城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度后，企業(yè)和市民外遷，以及農(nóng)村非農(nóng)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)政策的保護(hù)和城鎮(zhèn)對農(nóng)產(chǎn)品的需求共同促進(jìn)了城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的形成。（四）農(nóng)村綜合發(fā)展模式該模式認(rèn)為城鄉(xiāng)隔離、農(nóng)村